规则重构与隐秘挑战:我国《职业教育法》修订的权益趋向与困境回应

高 洋

(国家开放大学 终身教育研究院,北京 100039)

一、问题提出与分析框架

党的十八大以来,党和国家高度重视职业教育,加大力度推动职业教育改革,不断增强职业教育对经济社会发展需求的适应性。新修订的《中华人民共和国职业教育法》(以下简称《职业教育法》(1)文中会根据需要用《职业教育法(1996)》和《职业教育法(2022)》区分两版法律,如无特殊说明,《职业教育法》仅指2022年修订版本。)构建了新时代职业教育体系和发展框架,保障了不同利益主体的权益。法律是行使权力的工具和命令接受的权威表达(2)William H.Clune,“Law and Public Policy: Map of an Area,”Southern California Interdisciplinary Law Journal 2,no.1(1993):1-40.,本文从法律文本比较入手,在实践语境中剖析《职业教育法》的责任主体及其关联行为、权力约束与实践困滞,是一种积极有益的研究路径,以期对未来相关政策的发展提供参考。本文探究的具体问题是,《职业教育法》的积极变化及其权益框架是什么?法律执行过程中将会面临哪些矛盾点?未来应更关注哪些方面以更好实现法律的积极作用?

本文选取社会学制度主义的分析视角。作为新制度主义的一个重要流派,社会学制度主义的分析框架是基于制度建构的三个要素:行为规范(组织的各种制度化构成要素及其之间的关系)、法令法规(社会群体约定俗成的行为准则和具有强制性约束力的法规),以及关于制度价值和意义的建构(文化—认知,即不同社会利益群体在文化认知上对制度的共同接纳)。(3)罗燕,叶赋桂.中国大学制度变革:新制度主义社会学分析[J].复旦教育论坛,2005,(6):46-50.政策法令只是制度最表层的构成层面,制度的价值和意义的构建才是制度最深层次的构成。因此,对制度变革不仅要分析其制度构成,还必须分析其深层次的合法性的构建,即该制度是否在文化认知上为所有社会群体所认可。(4)罗燕.教育产业化的制度分析——新制度主义社会学的视角[J].教育与经济,2006,(1):46-50.

本文借助政策分析的理路完善分析框架。从定义上来看,所有的法律都是公共政策,因为它是社会的集体意志在具有约束力的规范中表现出来的。(5)William H.Clune,“Law and Public Policy: Map of an Area,”Southern California Interdisciplinary Law Journal 2,no.1(1993):1-40.法律作为强制性政策工具(6)迈克尔·豪利特, M·拉米什.公共政策研究——政策循环与政策子系统[M].庞诗等译.北京:生活·读书·新知三联书店,2006.144.、权威型工具(7)陈振明.政策科学——公共政策分析导论[M].北京:中国人民大学出版社,1998.171.,不仅具有工具的功能,还具有规范和保障的功能(8)顾建光,吴明华.公共政策工具论视角述论[J].科学学研究,2007,(1):47-51.。如果从规制及规范层面来看,政策分析关注政策执行期望达到的目标是什么,政策执行后的结果如何。(9)梁鹤年.政策规划与评估方法[M].丁进锋译.北京:中国人民大学出版社,2009.10-11.如果从文化-认知层面来看,政策分析关注政策执行过程中相关利益人有哪些,利益相关者对该政策的要求、主张、争议以及焦虑有哪些。(10)埃贡·G·古贝,伊冯娜·S·林肯.第四代评估[M].秦霖等译.北京:中国人民大学出版社,2008.14-15.政策分析提示本文要关注不同层面的特征及其焦点内容。

二、《职业教育法(2022)》与《职业教育法(1996)》的初步比较

《职业教育法(2022)》与《职业教育法(1996)》在立法目的上不同。《职业教育法(1996)》的部分既定规则已经不合时宜,高技能人才短缺、普职办学质量天差地别、社会歧视和不公平的就业环境等问题使得职业教育发展实践日趋复杂,法律规制与实际问题之间张力明显。一些随着时代需求而产生的新的理念、制度内容有必要转化为立法。《职业教育法(2022)》立法目的突出了党和国家的新目标和立体化的服务导向,从服务个体——提高劳动者素质和技术技能水平,到服务社会——促进就业创业,最终目的是服务国家长期发展的目标,即实现我国在教育、人力资源、技能等方面的优势。

《职业教育法(2022)》与《职业教育法(1996)》在法律依据上不同。《职业教育法(2022)》“根据宪法,制定本法”,这一表述与《职业教育法(1996)》“根据教育法和劳动法,制定本法”本质不同。《职业教育法(1996)》在法律结构上属于教育法和劳动法的下位法,《职业教育法(2022)》将职业教育的立法层级上升到拥有最高法律效力的宪法。依据《中华人民共和国宪法》,“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。”这成为《职业教育法(2022)》的修订遵循。宪法为职业教育提供了法律保障,职业教育成为各种主体都可以依法参与或获取的公权利。

《职业教育法(2022)》与《职业教育法(1996)》在合法性基础上不同。《职业教育法(2022)》从同等性上规定了职业教育属于类型教育的合法性基础,从结构域上规定了职业教育关切教育和人才双重领域、涉及全体国民福祉的合法性基础,从功能域上规定了职业教育具有人才培养、技术传承、民生就业三维度的合法性基础。而《职业教育法(1996)》仅强调了职业教育属于教育结构,其合法性基础来自于教育事业领域。相较而言,新法以更加专业化的立法技术细化了合法性基础,更有效地保障职业教育的合法性。

《职业教育法(2022)》与《职业教育法(1996)》在权利、义务、责任设置上不同。第一,细分了权利群体及其权利。虽然两者都规定了公民基本的受教育权,但《职业教育法(2022)》细分了群体和内容。如第18条增加了残疾人保护(无障碍环境权、接受职业教育权)、特殊教育教师获取特殊津贴权;第10条增加了“国家保障妇女平等接受职业教育的权利”,相较于《职业教育法(1996)》“帮助妇女接受职业教育”的表述,新法明确突出了权利。第二,对等主体的权利、责任、义务。新法注重权责利对等,明确了多种社会力量对职业教育有组织、指导、协调的义务和责任,企业有提升从业者水平的培训义务、有回应社会公众的报告责任;明确了地方各级政府部门对企业、学生、学校具体承担的责任,赋权使用政府购买、税费、补助补贴、要素资源、政策协调等多种手段发展职业教育;增加并规范了多方主体的侵权责任。

三、职业教育权益的内外视角

《职业教育法》实现了制度构成层面上的增补完善。在意义建构层面上,新法围绕利益相关者的关注焦点变革权益设置,从内外两面增强保障性与回应性。

(一)职业教育权益的内部视角:重构更可执行的法治规则与更趋合理的权责四角

《职业教育法》修订的动力起点是原有法律规制不能满足现在的需求。面对职业教育发展的新形势、新要求,企业参与办学动力不足、师生权益模糊不清等利益焦点逐步暴露。“利益”是国家政策所关注的本质,政策根据特定时期的现实问题,明确利益相关团体,依据国家权力对现有社会利益进行重新整合与分配,协调团体间的利益冲突,以达到公共利益增进的目的。(11)冯静,杨志云.利益视角下的公共政策过程分析[J].中国行政管理,2009,(1):26-28;陈庆云.公共政策分析[M].北京:北京大学出版社,2006.7-10.《职业教育法》的修订正是努力构建适切新时代职业教育体系的法治基础、实现权益的重新构造。

新法构建了清晰的法治规则,增强了法律可执行性。《职业教育法》调整的范围包括教育行政管理行为、学校治理行为、专业评价行为(12)湛中乐,苏宇.教育法学的理论体系与学科建设初论[J].北京师范大学学报(社会科学版),2016,(2):13-24.,如明确了学校、培训机构等不同主体开展职业教育的形式、合作机制的范畴;首次从培养培训体系、职务(职称)评聘制度、高技能人才参与、配置标准等多方面引领并规范了政府、企业、学校、个体教师在“双师型”教师队伍建设中的行为责任。《职业教育法》规范了行政法律关系和契约关系。新法补充了教师和学生的权责,规定了各类主体应承担的责任;明确了职业教育各方举办者应视不同情形签订协议或委托合同。这些举措通过明晰职业教育规范的内容和应该调整的法律关系提升了法律的可执行性。

政府、企业、院校、社会力量四者之间构成更加合理的权责四角。《职业教育法》分类规范了政府、企业、院校。新法区分了不同层级政府的管理与监督职责,突出政府的分级调控功能;规范了企业深度参与举办职业教育的行为,构建了企业办学主体和职业教育供给主体的双重角色;平衡院校生存需求与规制规范之间的问题,为院校提供了更具支持性的发展环境,赋予其更多的自主权。值得一提的是,社会力量首次作为责任主体出现。新法列举了社会力量的具体类型,规范了其支持与保障责任。《职业教育法》构建了四位一体的权责关系,通过“放管服”举措驱动了“行政-市场”的各自归位,让各级政府退回到公共管理的权责之中,深化政府服务者意识;赋予了企业真正融入职业教育的合法权利,充分发挥市场对职业教育的引导作用。

(二)职业教育权益的外部视角:实现权益再分配以明晰规范社会秩序

《职业教育法》修订的实践驱动是利益相关者群体利益的整合与再分配。从利益相关者角度来看,公共政策是对价值进行分配(13)戴维·伊斯顿.政治体系——政治学状况研究[M].马清槐译.北京:商务印书馆,1993.4-5.,是“决策者、受益人以及利益相关者间的行为互动,互动的过程就是利益获取与利益损耗的过程”(14)拉雷·N·格斯顿.公共政策的制定——程序和原理[M].朱子文译.重庆:重庆出版社,2001.5.。《职业教育法(1996)》的颁布处在我国由计划经济向市场经济转型的历史阶段,时代局限制约了企业、公众的权利。《职业教育法(2022)》的修订重点聚焦于保护多主体的利益,控制和减少可能的利益受损。

企业是新法权益再分配着重保护的利益群体,企业权益呈现“合规”与“赋权”双重属性。通过法律赋权形成企业参与职业教育与法律认可之间的良性互动(15)李忠,亓婷婷.德国企业作为职业教育主体的法律保障及其启示——基于德国《联邦职业教育法》的文本分析[J].职教论坛,2017,(4):86-91.,有助于解决企业在职业教育中缺位而造成的诸多问题。《职业教育法》确认了企业以主体角色参与职业教育的合法性。其一,约束了企业在规定范围内参与举办职业教育的权利。新法明确职业教育包括职业学校教育和职业培训,即参与权利发生在职业学校以及各类企业之间。其二,《职业教育法》赋权企业作为职业教育供给主体深度参与职业教育的专业设置、教材开发、教学资源开发、教学方式创新、培养方案制定、质量评价、教师培养培训、实习实训基地建设等原本曾只属于学校教育的全过程环节。其三,明确规制了企业需承担对外的报告责任和对内的培训义务,明晰了企业立体责任范畴。通过规范义务和责任保障了权利的行使,实现了企业作用的切实转变。

权益再分配实现规则重构,有助于规范社会秩序。其一,回应了社会的重要关切。新法修订之处关切到社会长期关注的升学与就业问题,是民生核心点,也是长期困扰社会的模糊点。新法通过规制普职地位同等化和学生权益平等化提升了职业教育的地位,无疑对改善民生和保障广大公民的平等受教育权等合法权益意义重大。其二,保障了职业院校学生的权益。旧法仅明确了职业教育学生的受教育权,其他诸多非教育权益都不明确。新法对社会关注较多的职教学生在实习活动中的休息休假权、获得劳动卫生保护权、接受技能指导权、获得劳动报酬权、知情权、安全权、公平就业权等权利均作了规定。其三,规范了校企合作。旧法立法时企业参与职业教育处于探索阶段,尚不具备足够的条件和可预见性的结果,故而采取了保守的应对策略,校企合作的规定较为模糊且可操作性差。新法有效地纾解了校企合作的法律困境点、机制阻塞点,使校企合作可行性有了坚实的法律保障。其四,保障了从业群体的权利。新法规范了社会力量特别是工会的权责,将保护力量延伸至基层,可以有效保障从业者在工作中的权益,有助于提升他们对职业教育的认同。

四、《职业教育法》试图破除的现实障碍及其中的隐秘挑战

《职业教育法》为实践提供了基础性依据:以权益为起点,通过规范教育主体、管理、保障等内容,重构了职业教育的权益框架,实现了现实中的权益保障。《职业教育法》的修订对于解决现实中长期存在的人才供需矛盾、生源困境、普职融通等难题具有及时性,但在过程中也面临着隐秘的挑战。

(一)人才供需结构性矛盾

我国职业教育发展迅速,但人才需求和供给的结构性矛盾凸显。根据教育部通报,目前我国建成世界规模最大职业教育体系,共有职业学校1.12万所,在校生超过2915万人,中高职学校每年培养1000万左右的高素质技术技能人才。(16)教育部.我国建成世界规模最大职业教育体系[EB/OL]. http://www.moe.gov.cn/fbh/live/2022/54487/mtbd/202205/t20220530_632545.html,2022-05-29/2022-06-01.然而,我国技能型人才依然短缺,甚至缺口越来越大。2020年-2025年,我国在新一代信息技术、电力装备、新材料、高端数控机床和机器人等十大重点领域的人才缺口巨大,人才缺口复合增长率均在5%以上,农机设备的人才缺口复合增长率高达21%。更值得关注的是,几乎每一个重点领域人才总量增长的速度均落后于人才缺口的增速(17)教育部、人力资源社会保障部、工业和信息化部关于印发《制造业人才发展规划指南》的通知[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/srcsite/A07/moe_953/201702/t20170214_296162.html,2017-01-11/2022-05-07.。长期以来,职业教育的毕业生就业难、待遇低、晋升通道过窄、成长激励不明晰,造成了劳动者尤其是年轻一代对于到企业工作缺乏兴趣和认同。于是虽有庞大的职业教育规模但市场面临技能型人才短缺,人才培养与人才需求之间供求不适配的矛盾突出。

《职业教育法》努力通过权益构造和规则重构缓解供需矛盾,但同时面对着综合调控不足的挑战。新法探索通过赋权企业、规约府校职责和提升教育来解决矛盾。从法律内容可知,通过明确各级职业学校的责任,重新规范和优化了职业教育培养体系;细化了职业培训的组织和实施,进一步明确了职业资格和职业技能的功能与价值;为受教育者提供更加宽泛的技能提升路径和晋升空间,努力提升职业教育的社会地位和受教育者的教育认同,以期带动就业观念的转变和提高职业教育对人才的吸引力。新法构建了多元主体共同参与、多种要素共同利用、多样举措共同实施的“职业教育共同体”模式,期望通过联合行动提高行业与企业深度参与职业教育的能力、降低用工成本、提高招人和留人的能力。可见,《职业教育法》的修订正视了当前日趋严峻的供需矛盾,并努力从根本上缓释矛盾。但供需矛盾还包括一系列隐性成本,比如企业投入教育的性价比、附加值与利润水平,商业秘密泄露的风险,从业人员的身心负荷等,作为教育领域的《职业教育法》则无权在市场领域调控企业和从业者。职业教育依靠企业的背后其实是对行业和市场的依赖,供需矛盾的解决需要更加有力度、可持续的综合调控工具。从这个意义上讲,《职业教育法》需要更多法律上、行政上的支持与合作。

此外,制度惯性也是新法解决人才供需矛盾面对的挑战。“规模优先”长期指导职业教育发展,1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》中,扩大规模实际上是职业教育的首要任务。文件剖析了当时存在的主要问题,“学校数量不足、质量不高、合格的师资和必要的设备严重缺乏”。政策中问题的叙述次序往往意味着它们的重要程度,当时“迫切需要千百万受过良好职业技术教育的中、初级技术人员、管理人员、技工和其他受过良好职业培训的城乡劳动者”。因此在后来30多年的发展中,“规模”总是重于“质量”。虽然政策目标中也会兼顾有质量,但是其强调的“质量”,主要指毕业标准合格的结果质量,而非人岗匹配的资格质量。随着时代发展,在学校等级差异明显的教育分流体制下,不考虑质量的教育规模扩张难以满足大众对优质教育的需求。(18)曹妍,唐珊珊.普职分流与阶层间的高等教育入学机会公平——各地区分阶层入学机会指标的再构建及其实证研究[J].北京大学教育评论,2021,(4):164-183.新法的修订体现了明确的纠偏意识,提升职业教育质量成为贯穿新法的重要理念。但长期以来的制度惯性短时间内依然具有较强的阻力,新法的提质举措是否可以起到实效还有待实践的检验。

(二)“普职分流”下中职教育的生源困境

提到职业教育,“普职分流”是无法绕开的一个词,中职生源结构性矛盾及其带来的中职定位偏移是当前普职分流的困境。我国高中阶段教育实施“比例大体相当的普职分流”,始于1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》,“初中毕业生一部分升入普通高中,一部分接受高中阶段的职业技术教育”,“力争在5年左右,使大多数地区的各类高中阶段的职业技术学校招生数相当于普通高中的招生数”。普职分流实质上可以看作当时的生源分配政策,为我国培养了大批生产服务一线劳动者。2020年,中等职业教育在校生1663.37万人,占高中阶段教育在校生总数的39.96%。(19)教育部.2020年全国教育事业发展统计公报[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/202108/t20210827_555004.html,2021-08-27/2022-05-05.中职已经撑起了中等教育的近半壁江山,但繁荣背后呈现的是高中与中职之间生源的结构性矛盾日趋严峻。成绩是普职分流的直接依据,在这种分配机制下,普通高中优选了最好的学生,中考“剩下的”学生进入中职。职业学校办学低质化是长期被社会诟病之处,与普通高中相比,中职校往往面临着办学规模小、经费投入少、“双师型”师资力量弱等现实问题,无法给学生提供高质量的技能教育,因此孩子被“淘汰”到中职令父母充满“普职分流恐慌”(20)李华锡.“普职分流”面临严峻挑战[EB/OL].https://www.360kuai.com/pc/9a2cda311183dd18b?cota=3&kuai_so=1&tj_url=so_vip&sign=360_57c3bbd1&refer_scene=so_1,2022-03-21/2022-05-05.。事实上,目前的中等职业教育已从就业为主转向以升学为主。中职毕业后进入就业市场的学生越来越少,多年来我国中职校毕业生升学比例在半数左右,一些地区甚至超过80%,(21)同上.中职已经偏离了以就业为导向的教育定位。放眼国际,中等技能职业的工作空心化是各国普遍难题,中等技能职业的就业收缩挑战着中等职业教育和毕业生就业市场。(22)OECD,“Employment Outlook 2020: Worker Security and the COVID-19 Crisis,”https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/76810020-en.pdf?expires=1678779880&id=id&accname=guest&checksum=07AF5A3E5288B9FCDFE5B5C055B1735B.普高与中职两类定位不形成竞争关系的学校,为了迎合社会主流评价以谋求生存而同时追求升学定位。在竞争过程中,中职在生源质量、培养质量等诸多方面的劣势被放大,加剧了中职自身的生源困境。

《职业教育法》修订目的之一便是通过改革来破解职业教育和普通教育之间的困境,但其缓解生源矛盾的努力受制于机制如何改革。当前法律的修订方向是通过权益重构和秩序规范来提升职高学生未来的生存空间,而目前的生源机制影响了向职高输送人才。中职和普高的生源分配既非科学选才,也非公平选才,仅是基于经验认知和方便操作以满足政策目标的“一刀切”。该机制没有发挥引领作用,反而强化了筛选作用,普职冲突更加尖锐。新法取消了“普职分流”的表述,改之以“普职协调发展”的目标,同时明晰了多主体的权责关系。这一修订说明从规制层面努力纠正当前有悖于平等享有教育机会理念、侵犯学生选择权的生源分配机制,表明了教育平等应使所有人拥有同样的选择机会。但这一目标的实现面临着机制困境:在生源“大体相当”政策不变的情况下,如果不强制比例分配,中职和普高的生源协调机制应该是什么?是遵循现有的排名机制,采用新的选拔机制,还是自主选择机制?如果采用排名机制,则依然无法解决中职生源问题;如果参照其他国家的做法,采用教师建议或学生禀赋等选拔机制(23)金星霖,石伟平.论职业教育与普通教育协调发展[J].现代教育管理,2022,(8):102-110.,如何确立科学适切的选拔标准、如何保障所有学生平等的选择权等将会是面临的新问题;如果采用自主选择机制,在当前的社会认知下,普高仍是家庭的首选。新法并没有对社会关注的普职如何协调发展给出明确的说明,普职协调发展目标的实现需要在现实中探索、优化更多明确的机制。

(三)普职融合发展面对的顽固偏见

供需矛盾和生源困境背后暴露出的是长期积存的隐性歧视。学历导向是当前社会的主流评价趋势,也是用人市场上的重要筛选机制,学历限制充斥在地位和待遇相对更优越的公务员考试、事业单位和国有企业招聘等官方用人标准中,潜移默化地传递着“要想获得好工作就要首先有一个好学历”。于是,持有更具竞争力的学历成为学生和家长头上的“紧箍咒”。新法将推动职业教育和普通教育深化融合纳入了法律规范,希望通过融合切实减弱歧视。特别是,通过法律规范的建设“预置”了学历空间,采取“等值而非同类”(24)姜大源.职业教育学位设置:文本分析与模式识别——基于比较视野的职教法律法规相关条款的释解[J].中国职业技术教育,2020,(16):5-24.的方式在职业学校引入普通学校的专业,这有利于提升职业教育和普通教育之间的融合可能性。法律逐步打通了职业教育学生更多的深造机会,为提升职业教育社会认同创设了良好条件。新法探索高等教育层次上的普职融合,可有效缓解社会对就读中职的焦虑和担忧,有望改善大众认知。

但是,对职业教育的顽固偏见是普职融合的最大挑战。普职融合具备政策意愿和社会意愿的双重认同,但普职融合还同时面对着社会大众既希望通过融合提升职业教育含金量又不愿意将自己的孩子作为融合实验对象的现实冲突。新旧法律的比较显示,新法对职业教育的地位实现了提级式肯定,并明确了普职融合的预设路径,希望通过法律引导下规范性要素的设置与执行来带动社会大众改变认知。但是由于教育效果具有滞后性,在目前职业教育无法短期内变好的现状下,家长都不敢将孩子的未来作为赌注,观望依然会成为一段时间内社会的基本状态。法律打通的普职融合极易变为中考被分流的职业教育学生曲线进入传统教育“赛道”以获取社会认可的“救命稻草”。在这种风险之下,新法预设的探索空间——在普通高校和职业学校中开设本科职业教育专业(25)教育部.《职业教育法》有关情况新闻发布会[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/fbh/live/2022/54414/,2022-04-27/2022-09-20.,似乎是一种较好的突破尝试。但从社会认知层面看,这种尝试依然遵循着传统认知中“上大学”的执念轨迹,通过让职业学校的学生可以读大专、上本科提升职业教育的吸引力和影响力。这种接轨式逻辑短期内不失为一种有效方法,但在社会认知强大惯性下,也潜藏着重回复制普通教育路子的风险。从规范层面看,《职业教育法》类型教育框架下的系列权益性改革举措,还需进一步细化多主体分工的可操作性方案。如在本科和专科两种不同层次的教育中设置职业教育专业,如何科学规划两者的异同,如何实现两者的有效衔接、避免简单重复,这些都是未来发展过程中必须切实解决的问题。只有扎实推进解决这些专业性、技术性问题才能真正有助于落实法律精神,提升职业教育的质量,逐步消除社会偏见。

五、思考与讨论

提升职业教育的努力一直都不曾停止。近年来政府提倡的职业本科建设、职教高考等政策努力回应社会需求,多年来中等院校也已通过校内课程渗透、校际课程合作、校际学籍转换、综合高中等多种方式(26)金星霖,石伟平.论职业教育与普通教育协调发展[J].现代教育管理,2022,(8):102-110.积极探索普职融通,媒体也加大了对工匠精神和劳动模范的宣传力度。这些举措确实能够提高社会对职业教育的接受程度,但囿于成见,举措未获得足够成效,职业教育依然亟待改革。研究显示,新法的修订在更高站位上重构了权益与规则,为职业教育高质量发展奠定了良好基础。新法在传统困难问题上进行了有益干预,但总体上依然面临着发展细节待明确、机制建设不完善、认知偏见顽固等隐秘挑战,从规制、规范、文化-认知多维度上提高职业教育质量和改变社会认知应成为应对挑战的核心抓手。

第一,建构适切技能型社会的制度规则、标准规范等规制框架,逐步细化可操作性机制。《职业教育法》从社会形态重构角度提出了技能型社会这一现代化社会形态的重要组成部分,从价值基调对教师和学生这两类重要主体都增加了权益保障。这种变化显示了新法营造的基本立场——尊重职业教育规律的法治环境,平等保障职业教育从业者及培养对象的合法权益。因而应建设和细化适切举措。其一,规范标准体系建设,形成制度性的规制约束。推进考试招生改革,建设关注学生技能掌握和过程评价的职教高考制度,优化适切的生源机制;以标准化建设为统领,构建职业教育国家标准和职业培训各类标准,组建主体多元化的专业性行业协会负责职业技能的标准建设、质量评价等工作。其二,补充完善法律法规,切实保障职业教育权益同等性。建设职业教育学位制度,加快推进相应学位的标准研究和设立申请;完善保障权益的补充性法规,依据《民办教育促进法》研制对非营利性院校的奖补细则和股份制、混合所有制职业学校的规制要求,出台如职教学生管理规定等落实保障学生正当权利的规范性文件,健全围绕专业发展、技能培训和企业实践的职业教育教师管理制度体系,通过构建符合职业教育规律的法律法规体系以摆脱对普通教育运行机制和发展样态的简单效仿。其三,优化政府综合治理的规制结构,推动管理机制改革。加强教育部门与发改、财政、国资、工信、人社等部门的沟通合作,平衡公共资源分配,加大职教经费预算与支持力度、职教学生资助等服务供给,参考国外经验探索“职教基金”(27)鄂甜,霍丽娟.德瑞两国政府激励企业参与职业教育的机制分析及对我国的启示[J].职业技术教育,2022,(6):69-74.等产教融合经费投入模式;优化产教融合型企业遴选条件,确保急需借助产教融合突破技术与人才瓶颈的中小企业能够获得有效资格;带头在公务员招考、事业单位招聘条件中平等纳入职教生,强化政府在投入端对职业教育的同等重视与平等对待。

第二,优化产教融合与校企合作中的行为规范,平衡就业与教育双重功能。就业是职业教育的根本导向,但只重规模无助于职业教育的就业发展,反而带来了社会认知的日益焦虑、教育内卷的日趋低龄化、劳动力市场的挤出和转移困难等系列连锁反应。“学不到东西”是社会焦虑职业教育的重要原因,需要平衡教育功能与就业功能,引导职业教育在质量上下功夫,培养高质量的复合型应用人才、提高办学实力以增强公众对职业教育质量的信心,职业教育供需矛盾才会从认知源头上逐步缓解。其一,组织结构上深化政府、院校、企业、社会的跨界合作。培训师资以支持1+X证书制度的落地,结合院校实际优势深化“岗课赛证”融通,探索学历证书、职业资格证书、技术技能等级证书实现“从业参考”到“从业凭证”的接轨转换,联动多主体合作探索《职业教育法》中建立资历框架、学习成果认证、学分银行、中国特色学徒制等多位一体的现代职业教育体系的可行路径。其二,角色规范上改革学生和教师的评价机制。构建包含思想政治、品德、素质、技能的学生综合评价,注重培养学生爱国情怀、社会责任、工匠精神、对职业教育利国利民的正确认识。遵照新法中教师的权责要求探索双师队伍的精准有效培训和校企双向交流,建设体现职业教育特点的教师评价,将师德表现、教学水平、应用技术研发成果、社会服务成效等纳入评价和考核中,将人才培养与教师能力提升相结合。其三,教学规范上细化落实学历教育与培训并重的法定职责。以教师、教材、教法“三教”改革为切入点,提高职业院校人才培养质量和社会认可度。改进教学理念,激发企业主体活力,打通学历教育和职业培训,将培训实践融入课程建设;创新教学手段,探索校企联合教学联盟等有效合作机制,用好活页式教材等新形态教学工具;优化教学服务方式,围绕学生实际需求论证补充理论指导、培训、实践等服务。