新自由主义治理性视角下PISA传输的国际比较与数据治理之作用

姜添辉 李子华

(1.安徽师范大学 教育科学学院,安徽 芜湖 241000;2.安徽师范大学皖江学院,安徽 芜湖 241008)

一、前言

从某个角度而言,新自由主义的兴起是时代产物,因为1971年与1973年的石油禁运,产生全球性经济萧条,对西方经济体打击尤为严重,这些地区的政治领导人物急于从中脱困。虽然此时新自由主义已是盛行学派,但这些政治人物仍怀疑其实践性。1973年智利政变改变此种怀疑,乌加特(Augusto José Ramón Pinochet Ugarte)领军的右派政府,上台后重用芝加哥男孩(Chicago boys,指的是芝加哥学派学者),引进自由市场的竞争机能,并获得可观成效,这使得新自由主义不再停留于学术象牙塔,而是可作为政策的指导纲领。(1)David Harvey, A Brief History of Neoliberalism(New York: Oxford University Press,2005),152-182.哈耶克在1974年获得诺贝尔经济学奖,其芝加哥大学的同事弗里德曼在1976年获得相同奖项,当这两位学者先后戴上此学术桂冠时,新自由主义便取得学术的正统性。尽管如此,直到20世纪80年代,新自由主义才快速成为全球性政治思维,因为里根在1981年当选美国总统,之后任命华尔街人士为国际金融机构的高阶主管。从此,世界银行、国际货币基金组织、(2)Joseph Stiglitz, Globalization and Its Discontents(New York: W.W.Norton &Company,2002),98-132;Joseph Stiglitz,“Broken Promises,”in Globalization and State Power, ed. Joel Krieger(New York: Pearson,2006),36-48.世界贸易组织(3)Susan Robertson et al.,“GATS and the Education Service Industry: The Politics of Scale and Global Reterritorialization,”in Education, Globalization and Social Change, eds. Hugh Lauder et al.(Oxford: Oxford University Press,2006),228-246.以及经济合作与发展组织(OECD)(4)Fazal Rizvi and Bob Lingard,“Globalization and the Changing Nature of the OECD’s Educational Work,”in Education, Globalization and Social Change, eds. Hugh Lauder et al.(Oxford: Oxford University Press,2006),247-260.,成为新自由主义的传声筒。这种变化印证的律条是,制度化扩张需要特定价值观的支持,在全球化议题上,新自由主义扮演其思想支柱的主角。(5)Immanuel Wallerstein, World-Systems Analysis(Durham: Duke University Press,2004),23-41.

新自由主义的主要论点是融合以往两个对立的经济学思维:其一是斯密强调,非政府干预的自由市场,才能确保效能;另一是凯恩斯从社会正义的观点出发,提出社会主义路线的大政府概念。哈耶克在《通往奴役之路》中指出,传统经济学者只见到自由市场的优势,却忽视这种市场的创立与运作皆涉及法规与政策,这些只有政府公权力才能处理。(6)Friedrich August Hayek, The Road to Serfdom(Chicago: The University of Chicago Press,2007),75-90.也就是说,新自由主义一方面力主政府权威的重要性,同时强调自由市场的优势,只是政府权威不再是凯恩斯主义的公共服务,而是用以铲除阻碍自由市场运作的障碍。基本上,自由市场逻辑的核心是竞争,藉此才能提升效能与确保服务品质。新自由主义学者认定,单一性的公共服务无法契合分歧的个人需求,这种落差将导致公共资源的浪费,并且计划性政策也无法取得社会成员的共识,致使违背民主概念,为避免这些问题,公共服务需重新定义为个人事务,而非公民权利。(7)Mark Olssen et al., Education Policy: Globalization, Citizenship and Democracy(London: Sage,2004),1-17.同时,以去管制(deregulation)与私有化(privatization)等策略,解除公共服务的专卖权,(8)Bob Lingard,“It Is and It Isn’t: Vernacular Globalization, Educational Policy, and Restructuring,”in Politics, Policies and Pedagogies in Education, ed. Bob Lingard(London: Taylor and Francis,2014),86-104.并进一步运用公共管理主义(public managerialism),将剩余公部门推向彼此竞争的情境,再辅以权力下放(devolution)策略,使他们成为自我课责的单位。(9)Tien-Hui Chiang,“Public Managerialism Functions as a Discourse to Regulate Higher Education in the Era of Globalization,”Czech-Polish-Slovak Studies in Andragogy and Social Gerontology 5,(2016):163-178;Jan Currie,“The Neo-Liberal Paradigm and Higher Education: A Critique,”in Globalization and Higher Education, eds. Jaishree K.Odin and Peter T.Manicas(Honolulu: University of Hawaii Press,2004),42-62.

新自由主义成为全球性的政治思维的主因,不仅是上述效能观,以及美国的推波助澜,更涉及到自由市场能将社会大众转变成理性化的自治个体,此种连结蕴含治理性法则,因而产生新自由主义治理性的统治技术。在全球化经济体系中,人力资本话语提供此种技术的实践。基于这些关联性,本文将剖析治理性的概念以及OECD如何传播人力资本话语。进而分析其推行的PISA(国际学生评估项目)如何产生国际比较,又如何构成数据治理。这些相互关联的议题使我们了解,新自由主义治理性的运作路径,如何驱动全球性教育改革运动,以及如何将教师改造成道德主体。

二、治理性

新自由主义学者认定,自由市场才能确保竞争机能,此种连结提供治理的基础,亦即以自由市场激活社会大众的理性思维,进而产生自发性行为,这种结合可称为新自由主义治理性(neoliberal governmentality)。福柯对此提出令人信服的理论,他指出以往欧洲地区的国家主权是奠基于司法系统,为展现绝对性的君王权威,司法条文逐渐增加,过度化司法系统导致僵化问题,这种“管太多”的制度大幅削弱社会效能,致使背离统治权的最终目标——有效统治。尽管在16世纪时,此种社会危机已显而易见,却未能找到有效的解决途径。这个悬而未解的问题直到18世纪中叶,才在自由市场找到答案,因为自由市场提供消费者运作理性思考的空间,藉此激发他们的理性思维,市场的自由选择也落实民主概念。同时,自由市场确保买卖双方的权益,透过此种途径实质地实践社会正义的目的,这种功能等同于司法系统以宣判(veridiction)来确保社会正义。上述特性显示出,自由市场包含政治经济功能,透过这种功能将为数庞大的社会成员转化成自我规范者。这指的是,无需诸如司法条文等的外在指挥命令或是胁迫,自由市场便能让他们展现合宜的行为举止。这样一来,政府无需大费周章、浪费庞大资源于司法系统的扩张,便可达到确保社会效能与安全的目标,所以他们所要关注的新课题是:如何扩大自由市场规模与功能,以将社会成员转变成理性化的主体。这种关联性指向的原则是:统治的目标与对象不再是社会,而是所有居民(population)。这种变化说明统治技术(governing technology)从统治(government)转向治理(governance),也就是说,政权的运作不再扩张自身权威,反倒以理性化的自我反思、限缩自我权威(authority)的方式,达到有效统治、确保社会安全的目标,这种转变就是治理性。(10)Michel Foucault, The Birth of Biopolitics(New York: Palgrave Macmillan,2010),27-50.此时,治理性的运作策略不再仰赖传统途径,诸如社会科层体制,特别是司法系统,而是所有居民,亦即如何将人塑造成可统治的主体(governable subject),此种情境孕育出政策的必须性,就是运用政策途径来管理社会大众的生活型态,进而达到治理目的。(11)Michel Foucault, Security, Territory, Population(New York: Palgrave Macmillan,2009),311-332.

此种关联性阐明,自我(self)是治理的焦点,因为自我等同于主体性(subjectivity),主体性是引导个体思考以及行动的源头。(12)Michel Foucault, The Birth of Biopolitics(New York: Palgrave Macmillan,2010),8-37.如此一来,塑造自我成为制造柔顺化个体(docile body)的有效策略,以使他们强力拥护既存社会制度与价值观。(13)Michel Foucault, Discipline and Punish(Harmondsworth: Penguin,1979),135-169.由于主体性是以自我知识(self-knowledge)产生自我意识(self-consciousness),此种知识的发展是当事者心灵(soul)接受外在讯息的产物,这表明,心灵是主导自我知识发展的连接器,因此统治心灵可视为强大的统治技术。(14)Thomas Popkewitz,“Reform as the Social Administration of the Child: Globalization of Knowledge and Power,”in Globalization and Education: Critical Perspectives, eds. Nicholas C.Burbules and Carlos Alberto Torres(New York: Routledge,2000),157-186;Nikolas Rose, Governing the Soul: The Shaping of the Private Self, 2nd ed.(London: Free Association Books,1999),217-232.这些关联性指向,当自我是主体与社会控制的枢纽时,治理往往仰赖教化(schooling)手段。(15)Michel Foucault, Discipline and Punish(Harmondsworth: Penguin,1979),135-169.具体而言,以在乎自我(care of self)的策略塑造自我知识,这乃根源于在乎自我存于自我知识之中,所以能以回忆(recollection)与凝视(gaze)等途径,净化心灵进行思考,进而获取正确知识。当心灵回复成知识与真理的过滤器时,个体才得以重新认识自身,自我才能展现合宜举止。也就是说,自我关注使自我知识成为主体性的内涵,引导存有意义以及灵性的珍视,如此,在乎自我是主体知识的展现、自我省思的结果、行为表达的规则,这使在乎自我成为遵循道德的理性源头。当道德规范镶入自我知识时,在乎自我不再停留于自我规范的概念,而是演化成道德模范的展现,这种演化提供新的统治技术。可见到的例证是,君王或是政治领导人物须以道德菁英的型态展现其行径,以表明其人格的神圣性足以作为社会楷模,透过楷模学习使社会大众自动产生良善举止。(16)Michel Foucault, The Hermeneutics of the Subject(New York: Picador,2005),65-79.道德与举止的结合使在乎自我内建统治功能,这乃由于自我知识使当事者经常观看自我,这种情况产生自我监视(self-monitoring)的作用,同时,他们也运用自我知识观察别人,彼此观察便形成集体监督(collective surveillance)的现象,自我监视与集体监督构成强大的规训机制,使社会控制运作于无形,这种无形运作归功于嵌入自我知识的道德规范,使得在乎自我无法脱离社会道德,这种自我技术(technologies of the self)反映出普遍性的道德规范。如果道德规范在自我知识的深处激活在乎自我的机能,传输道德规范成为实践治理的关键策略。这种传输需要借助真理诉说(truth-telling)的手段,在古希腊时期,真理诉说是Parrhēsia,其原意是自由演说,由于苏格拉底的殉职,自由演说演变为:捍卫真理在所不惜,即使牺牲生命。这种演化提供新的统治方法,因为真理诉说需要责任、真诚、勇气与代价,来阐述与捍卫道德,这样一来,真理诉说穿上社会道德的外衣,以牧师式引导(pastoral guidance)的型态,将人引导到特定的思维范畴中,所以真理诉说成为塑造自我知识的窍门。(17)Michel Foucault, The Government of Self and Others(New York: Palgrave Macmillan,2011),33-66.对听众而言,这种引导是真诚、关爱与勇气的展现,因为真理诉说者是以实践自身责任出发,这不仅关爱自身,也希望他人得到真理,关爱自身与他人的行为是诉说者对真理的承诺与勇气,这种令人信服的勇气隐含主体性化(subjectivation)的技术,因为这使听众认可真理诉说,继而成为可管理的道德主体,(18)Michel Foucault, The Courage of Truth(New York: Palgrave Macmillan,2011),117-140.或是有担当甚至肯上进的主体。(19)Mitchell Dean, Governmentality: Power and Rule in Modern Society, 2nd ed.(London: Sage,2010),205-227.这种主体性化等同于,在自我知识之中植入自我的自我(the self of self)、(20)Stephen Ball,“Subjectivity as a Site of Struggle: Refusing Neoliberalism?”British Journal of Sociology of Education 37, no.8(2016):1129-1146.或是举止的举止(the conduct of conduct),(21)Mitchell Dean, Governmentality: Power and Rule in Modern Society, 2nd ed.(London: Sage,2010),117-132.这些主体性化策略是引导人们如何思考以及如何行动的统治技术,(22)Thomas Popkewitz,“Professionalization in Teaching and Teacher Education: Some Notes on Its History, Ideology, and Potential,”Teaching and Teacher Education 10, no.1(1994):1-14.也就是以统治心灵的途径,将他们塑造成自我规范或是自我激励者,(23)Thomas Popkewitz,“Reform as the Social Administration of the Child: Globalization of Knowledge and Power,”in Globalization and Education: Critical Perspectives, eds. Nicholas C.Burbules and Carlos Alberto Torres(New York: Routledge,2000),157-186.以签署新自由主义的社会契约。

三、人力资本论与OECD的角色

在全球化时代,上述新自由主义治理性的运作大幅仰赖人力资本话语。(24)姜添辉.新自由主义对高等教育发展与治理模式之影响[J].清华大学教育研究,2012,(4):39-46.任教于美国芝加哥大学的贝克(Gary Becker),在1964年出版一本颇富创见的书,其标题为《人力资本》(HumanCapital),此著作使他成为1992年诺贝尔经济学奖得主。在此书中,他以人力资本的概念取代以往的人力资源(human resource),其论点是在生产力的议题上,教育扮演举足轻重的角色,这乃由于教育可明显提升劳动力水平,进而大力推升生产力,此种法则对于天然资源匮乏的地区尤为重要,因为透过普及性的教育路径,便可有效拉抬整体的生产力,如此,生产力便不是纯然取决于天然资源,透过教育政策可以有效解决这种结构限制。(25)Gary S.Becker, Human Capital, 3rd ed.(Chicago: The University of Chicago Press,1993),15-28.事实上,早在20世纪80年代,人力资本论伴随全球化发展而扩张其影响力,最后主导全球教育改革思维。全球化的发展不仅得力于前述新自由主义,更根源于英、美两国的政治变化,撒切尔在1979年担任英国首相时(1979～1990年),并未采取新自由主义的路径,但在1981年突然转向自由市场逻辑,此种变化是因为里根在1981年就任美国总统后,大力推行新自由主义,他在国内大幅改革,诸如弱化政府职能、减税、削弱公共福利支出、解除管制等,同时对全世界吹捧新自由主义的优点,其说法是自由国际贸易有益于其参与者。(26)姜添辉.英国英格兰与韦尔斯的教育制度沿革与启示[J].台南大学教育研究学报,2008,(42):1-24;姜添辉,康萃婷.英国教育[A].杨深坑等.比较与国际教育(第3版)[C].台北:高等教育出版公司,2014.125-206;Tien-Hui Chiang,“Public Managerialism Functions as a Discourse to Regulate Higher Education in the Era of Globalization,”Czech-Polish-Slovak Studies in Andragogy and Social Gerontology 5,(2016):163-178.此种作法被形容为如同跨国公司,对国际社会输出自由市场逻辑,(27)Berch Berberoglu,“Global Capitalism in Crisis: Globalization, Imperialism, and Class Struggle,”in Globalization in the 21st Century, ed. Berch Berberoglu(New York: Palgrave Macmillan),113-132.其策略是运作国际金融机构。(28)Susan Robertson et al.,“GATS and the Education Service Industry: The Politics of Scale and Global Reterritorialization,”in Education, Globalization and Social Change, eds. Hugh Lauder et al.(Oxford: Oxford University Press,2006),228-246;Joseph Stiglitz, Globalization and Its Discontents(New York: W.W. Norton &Company,2002),98-132.

在达成此种意图上,OECD扮演关键角色,但是较为特殊之处是,人力资本是OECD的宣传主轴,透过此种路径,人力资本论不但成为新的社会话语,并且成为驱动全球性教育改革运动的哲学。(29)姜添辉.新自由主义治理性视角下的全球化教育改革运动[J].教育学报,2020,(2):3-13;Fazal Rizvi and Bob Lingard,“Globalization and the Changing Nature of the OECD’s Educational Work,”in Education, Globalization and Social Change, eds. Hugh Lauder et al.(Oxford: Oxford University Press,2006),247-260.在此过程中,OECD的策略是将全球化、国际竞争力、人力资本与高等教育进行线性链接,其说法是,全球化将许多国家与地区融合成整合性的经济圈,这种整合虽然包含相互依赖的特性,但是这种互补也存在激烈竞争,当全球化强化国家之间的竞争时,这种情境改变竞争力的属性,亦即从国内层面推升到国际舞台。日益精进的网络技术进一步深化国际竞争力的思维,因为此种技术足以将商品讯息透明化、同步化与国际化,使得消费者可以对跨国商品与服务进行比较,这种情况大幅提升消费者的决定权,进而将自由市场竞争从国内范畴扩展到国际领域,所以商业生存法则便往往取决于厂家、商品及服务本身的国际竞争力。显然,这种现象明显增强上述的线性链接,其载明的原则是,强化自身的国际竞争力,成为确保国家在全球化经济体系优势地位的关键要素,由于培育高级人才的主要场所是高等教育,所以高校扩招被视为提升人力资本水平的有效手段。(30)Tien-Hui Chiang,“How Globalization Drives the Higher Education Policy of the State,”Journal of Education Sciences 1,(2011):7-20.此时,人力资本话语大幅消除高级人才过剩以及社会动荡的疑虑,因为当劳动力市场无法有效吸收人才时,便产生人才过度供给以及教育投资浪费等问题,此种质疑更挑战教育手段与向上流动的线性思维,因为当社会流动主要取决于劳动力市场规模时,扩张教育系统的政策便无法实践社会公平的期望。(31)John Goldthorpe,“Social Class Mobility in Modern Britain: Changing Structure, Constant Process,”Journal of the British Academy 4,(2016):89-111.更严重的是:这种过度供给容易引发社会动荡,因为这类人才往往是社会批评的主要引导者。人力资本话语不但消除上述忧虑,并且将之转化成新的社会寄托,其术语是:人才可以促进经济发展,所以理当预作储备,这种新思维将以往高校的管制性精英模式转向普及化大众模式。(32)Evan Schofer and John Meyer,“The Worldwide Expansion of Higher Education in the Twentieth Century,”American Sociological Review 70, no.6(2005):898-920.上述关联性充分说明,为何许多国家与地区致力于大幅扩张高等教育规模。(33)姜添辉.大幅扩充高等教育的成因与问题分析[A].教育整合与竞争力[C].高雄:复文图书有限公司,2004.35-84;姜添辉.全球化对国家角色的影响:1997～2007年英国新工党政府教改路线的剖析[J].台湾教育社会学研究,2012,(1):1-41;姜添辉.新自由主义对高等教育发展与治理模式之影响[J].清华大学教育研究,2012,(4):39-46;姜添辉.新自由主义治理性视角下的全球化教育改革运动[J].教育学报,2020,(2):3-13;Tien-Hui Chiang,“How Globalization Drives the Higher Education Policy of the State,”Journal of Education Sciences 1,(2011):7-20.

四、PISA与数据治理

此种扩张带来高校水平下滑的社会质疑,同时,人力资本与国际竞争力的交错影响加深此种质疑,此种情境进而催生卓越高校的概念,具体而言,世界大学排名、世界一流大学、顶尖大学等政策因应而生,诸如中国的“211计划”、“985工程”、“双一流”大学等。(34)Tien-Hui Chiang et al.,“How Globalization Affects the Elite Universities in China,”in Elites, Privilege and Excellence, eds. Agnès van Zanten et al.(London: Routledge,2015),111-125;Fanhua Meng et al.,“The State Role in Excellent University Policies in the Era of Globalization: The Case of China,”in World Class Universities: A Contested Concept, eds. Sharon Rider et al.(Singapore: Springer,2020),197-217.更严重的挑战是,高校扩张之后并无法有效地实践OECD的承诺,亦即国家生产力并未实质地对等提升,为化解此种危机,OECD将人力资本话语转向教学质量。其具体策略是从2000年起推广3年一次的PISA(最近一期为2022年),以15岁学生为对象,检测其在阅读、数学与科学的基本素养。这种转变不仅巧妙地化解国际社会的质疑声浪,并且以制造新的教育观点来引导教育改革方向。更重要的是,在新自由主义治理性的政权下,提供新的统治技术。这乃根源于PISA提供大规模的量化数据,因为参与国家及地区的学生数量庞大:例如2009年的测验涵盖65个国家/地区的47万多名学生,2015年的参与者是选自72个国家/地区的53万多名学生,2018年扩张到79个国家/地区的60多万名学生。由于这些学生样本是依据学校分层进行随机抽样的结果,这种精确的分层随机抽样确保样本代表性。再者,样本不但数量可观并且涵盖许多地区与国家。此种跨国大数据提供可比较的基础,这种国际比较是基于学生分数的排序,等级性排序产生优劣之分,进而影射出个别国家/地区的国际竞争力。(35)António Nóvoa and Tali Yariv-Mashal,“Comparative Research in Education: A Mode of Governance or a Historical Journey?”Comparative Education 39, no.4(2003):423-438.由学生表现等同于人力资本水平,因而出类拔萃的群体投射出国家经济的璀璨远景,这些关联性产生的意义是,卓越表现散发出社会希望的讯息,(36)Thomas Popkewitz,“Comparative Reasoning, Fabrication, and International Education Assessments: Desires about Nations, Society, and Populations,”International Journal of Educational Research 112,(2022):1-11, https://doi.org/10.1016/j.ijer.2022.101940.这形同是以卓越表现作为典范或是楷模的真理诉说者(truth-teller)。(37)Michel Foucault, The Government of Self and Others(New York: Palgrave Macmillan,2011),33-66;Jane Perryman et al.,“Translating Policy: Governmentality and the Reflective Teacher,”Journal of Education Policy 32, no.6(2017):745-756.具体而言,中国在PISA名列第一时,一些西方先进国家便向中国取经,诸如应英国的邀请,中国派出一批教师到英国进行教学经验的分享。相对而言,社会恐惧弥漫于中后段的群体之中,因为学生表现不佳损及未来的国际竞争力。(38)Thomas Popkewitz,“Comparative Reasoning, Fabrication, and International Education Assessments: Desires about Nations, Society, and Populations,”International Journal of Educational Research 112,(2022):1-11, https://doi.org/10.1016/j.ijer.2022.101940.以治理性的观点而言,确保社会安全的前提是找到社会风险的源头,这不是消灭他们,而是将之转化成肯负责任甚至富有进取心的主体。(39)Mitchell Dean, Governmentality: Power and Rule in Modern Society, 2nd ed.(London: Sage,2010),205-227.这种思维使教师成为新自由主义治理性政权的整治对象,(40)Greg Thompson and Ian Cook,“Education Policy-making and Time,”Journal of Education Policy 29, no.5(2014):700-715.此时是以社会责任驱动他们的上进心,以自我改善或是专业发展路径,提升自我能力,以远离社会的风险与责难,进而荣耀自身。(41)Tien-Hui Chiang,“Governing at a Distance: The Issue of Lifelong Learning at the Age of Neoliberal Governance,”Academia 18,(2020):41-57.此种情境孕育出教师素养(teacher competence)的必须性,由于这一套素养是自我提升的明灯,可洗涤教师的罪名,带来社会的希望与荣耀,因此,以公众利益之名,政府责无旁贷地必须引进与推广一套教师素养。(42)Tien-Hui Chiang and Damien Trezise,“How Teacher Competence Functions as an Institutionalised Discourse in the Epoch of Globalization,”Cambridge Journal of Education 51, no.1(2021):105-125.更重要的是,这是将教学质量紧密地链接于国家的发展大计,这种社会希望不仅将国家经济远景的集体责任镶入教学质量之中,并且此种镶嵌性将教学质量转变成社会道德议题。就业力(employability)的思维反映出此种转变,当然此种概念的兴起部分归因于,大学普及化后带来向上流动的迟滞化或是文凭贬值(credential inflation)。(43)Phillip Brown and Manuel Souto-Otero,“The End of the Credential Society? An Analysis of the Relationship between Education and the Labour Market Using Big Data,”Journal of Education Policy 35, no.1(2020):95-118.但是更重要的是,就业力是一个全新的概念,它不仅用以衡量教师的教学质量以及学校的竞争力,同时用作监测教育功能以及国际竞争力的重要指标。(44)Tien-Hui Chiang et al.,“Changes in Human Capital Discourse from Expansion to Employability: The Case of Higher Education Institutes in China,”in International Handbook on Education Development in Asia-Pacific, eds. Wing On Lee et al.(Singapore: Springer,2022),1-18.其隐含的统治技术是:以此路径运作主体性化的伎俩,以达到塑造教师主体性的目标,(45)Michel Foucault, The Courage of Truth(New York: Palgrave Macmillan,2011),117-140;Sharon Gewirtz,“Give Us a Break! A Skeptical Review of Contemporary Discourses of Lifelong Learning,”European Educational Research Journal 7, no.4(2008):414-424;Cecilia Orphan et al.,“State of Rhetoric: Neoliberal Discourses for Education in State of the State Address and Gubernatorial Press Releases,”Journal of Education Policy 35, no.3(2020):394-420.其目的是要将教师转化成道德主体(moral subject)。(46)Jennifer Gore et al.,“From Performative to Professional Accountability: Re-imagining ‘the Field of Judgment’ through Teacher Professional Development,”Journal of Education Policy 38, no.3(2023):452-473;António Nóvoa,“Governing without Governing: The Formation of a European Educational Space,”in The Routledge International Handbook of the Sociology of Education, eds. Michael W. Apple et al.(London: Routledge,2010),264-273.

上述关联性指向,PISA运用希望与恐惧的话语(the discourse of hope and fear)制造新的教育术语,(47)Thomas Popkewitz,“Comparative Reasoning, Fabrication, and International Education Assessments: Desires about Nations, Society, and Populations,”International Journal of Educational Research 112,(2022):1-11, https://doi.org/10.1016/j.ijer.2022.101940.透过上述的国际比较策略,将人力资本水平归因于教学质量,(48)Sam Sellar and Bob Lingard,“The OECD and Global Governance in Education,”Journal of Education Policy 28, no.5(2013):710-725.此种连结进而将国际竞争力的集体责任加诸于教师身上,以此途径,将教师塑造成有责任的主体(accountable subject)。(49)Tien-Hui Chiang,“Pursuing Ideology or Conforming Reality: Why Does Education Shift Its Function from Equity to Competitiveness in the Era of Globalization?”Journal of Global Economy 9, no.4(2013):249-262;Rachel Garver,“Evaluative Relationships: Teacher Accountability and Professional Culture,”Journal of Education Policy 35, no.5(2020):623-647;Alison MacKenzie and Tien-Hui Chiang,“The Human Development and Capability Approach: A Counter Theory to Human Capital Discourse in Promoting Low SES Students’ Agency in Education,”International Journal of Educational Research 117,(2023):1-11, https://doi.org/10.1016/j.ijer.2022.102121;Anna Tsatsaroni and Jeff Evans,“Adult Numeracy and the Totally Pedagogised Society: PIAAC and Other International Surveys in the Context of Global Educational Policy on Lifelong Learning,”Educational Studies in Mathematics 87, no.2(2014):167-186.这些关联性阐述的原则是,PISA以上述话语制造出新的教育术语、概念与观点等,将教师列为治理的首要对象,进而驱动全球教育改革运动。(50)Camilla Addey et al.,“The Rise of International Large-scale Assessments and Rationales for Participation,”Compare 47, no.3(2017):434-452;Ian Hardy,“Governing Teacher Learning: Understanding Teachers’ Compliance with and Critique of Standardization,”Journal of Education Policy 33, no.1(2018):1-22.上述PISA的国际比较产生新的统治技术,但其影响性不仅于此,甚至演化成国家内部的数据治理(data governance)(51)Jenny Ozga,“Governing Education through Data in England: From Regulation to Self-evaluation,”Journal of Education Policy 24, no.2(2009):149-162.、数位治理(digital governance)(52)Nelli Piattoeva,“Elastic Numbers: National Examinations Data as a Technology of Government,”Journal of Education Policy 30, no.3(2015):316-334;Ben Williamson,“Digital Education Governance: Data Visualization, Predictive Analytics, and ‘Real-Time’ Policy Instruments,”Journal of Education Policy 31, no.2(2016):123-141.、数目治理(numerical governance)(53)Sotiria Grek,“Governing by Numbers: The PISA ‘Effect’ in Europe,”Journal of Education Policy 24, no.1(2009):23-37;Bob Lingard et al.,“Testing Regimes, Accountabilities and Education Policy: Commensurate Global and National Developments,”Journal of Education Policy 28, no.5(2013):539-556.,亦即以设定目标、学生表现数据等手段,进行比较与排名,使教师与校方明了自身表现以及责任,进而产生自我评估(self-evaluation)的自我治理(self-governing)的作用。无论为何,上述现象是一种不动声色的统治技术,这种统治中的统治(the governing of governing)被一些学者称为非统治的统治(governing without governing)(54)António Nóvoa,“Governing without Governing: The Formation of a European Educational Space,”in The Routledge International Handbook of the Sociology of Education, eds. Michael W. Apple et al.(London: Routledge,2010),264-273.、非介入的介入(non-interventionary intervention)(55)Stephen Ball,“Big Policies/Small World: An Introduction to International Perspectives in Education Policy,”Comparative Education 34, no.2(1998):119-130.、远程操控(steering at a distance)(56)Tien-Hui Chiang,“Governing at a Distance: The Issue of Lifelong Learning at the Age of Neoliberal Governance,”Academia 18,(2020):41-57.、或是全球远程统治(governing at a global distance)(57)Susan Robertson,“Placing Teachers in Global Governance Agendas,”Comparative Education Review 56, no.4(2012):584-607.。

五、结论

伴随全球化经济体系的发展,新自由主义成为新的世界观,由于自由市场的政治经济机能足以将社会大众转化成理性化的行动者,因而提供新自由主义治理性的统治技术。治理性远离以往压迫性的强制统治,但转向灌输特定价值观的教化手段,藉此塑造社会成员的自我知识,以达到支配其思维与行为的目的。这种作用根源于,自我知识是主体性的内涵,也是个体进行判断与反应的依据,由于在乎自我存于自我知识之中,所以在乎自我主导主体性的运作。在乎自我又源自道德规范,这样一来,治理性法则的运用必须将道德规范传输到自我知识之中,这种传输需冠上真理诉说的外貌,才能产生楷模学习的效用,以将社会大众塑造成认清自我责任的道德主体。这种认知引导出自动化的自我监督以及集体监视,这些双重作用以无形的型态进行社会控制,因而主体性化成为治理的窍门,因为它是对准自我,以不动声色的教化手段,在自我意识中镶入举止的举止、自我的自我,这是治理的治理,也是治理的艺术。

由于全球化经济体系建立国际竞争力与人力资本的关联性,透过OECD的中介,人力资本话语成为新的教育术语,主导全球性教育改革运动。特别是PISA的参与者数量可观,而且涵盖许多地区,这种大数据提供跨国比较的坚实证据,国际比较足以区分出优劣等级的学生素养,名列前茅者是社会希望的表征,因为他们以卓越表现荣耀自身,这是以优秀人力资本水平诉说国家未来的璀璨远景。相对于此,平庸甚至低落表现带来社会恐惧,因为学生表现不佳便拖累人力资本,继而有损国际竞争力,这些足以诱发社会大众对国家未来经济发展的忧虑。由此而言,PISA的国际排名运用希望与恐惧话语,将教学质量定义为人力资本与国际竞争力的核心要素,藉此引导全球教育改革的动向。显然,教师素养是影响教学质量的关键点,因而教师成为社会风险源头,依据治理性法则,确保社会安全不是去除社会风险的对象,而是将他们改造成有担当甚至肯上进的主体。这种主体性是认清自我能力与国家发展的密切关系,并决心以专业发展途径提升自身的教学能力,以去除社会负担的罪名,甚至成为令人称颂的社会贡献者。这是塑造有担当主体的主体化过程,在此过程中希望与恐惧话语扮演关键角色,这些关联性共同指向,PISA的国际比较产生数据治理的功能,并演化出不同型态的数字治理,其共同目的是运用主体性化策略,将教师打造成道德主体,以教学承诺培育人力资本,来实践社会的集体责任。由此而言,PISA的数据治理提供新自由主义治理性更为具体且有效的统治技术,其主体性化作用使许多政府以管理教学质量途径,有效地驱动教师投入专业发展或是终身学习的行列,并将此种学习导向列入国家整体发展的方略中,此时,教师专业发展不再是个人事务,而是国家任务的集体责任,这种新型态的治理策略说明,数据治理成为执行主体性化的具体方法。