涉案企业合规考察有效运行机制构建初探

潘晓意（辽宁省大连市普兰店区人民检察院检察长）

王迎龙（中国政法大学法律硕士学院副教授）

为有效惩治和预防企业违法犯罪，督促企业建立长效机制，保障经济社会高质量发展，2020年3月，最高人民检察院确定6家基层人民检察院作为涉案企业合规考察的试点单位。2021年4月，最高人民检察院在总结前期试点改革工作的基础上，将试点范围扩展至十个省和直辖市的省、市、基层人民检察院，且可以适用企业合规的范围也在不断扩大，由最初的中小微企业实施的轻微单位犯罪案件扩展至重大单位经济犯罪、职务犯罪案件。为更好地促进企业真合规、真整改，加强对于合规考察工作的监管，2021年6月，最高人民检察院、司法部、财政部等九部门联合发布了《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见（试行）》（以下简称《指导意见》），在合规考察工作中引入第三方监督评估机制，并明确将合规考察的评估结果作为检察机关办理案件的重要参考。2022年4月，中华全国工商业联合会办公厅、最高人民检察院办公厅、司法部办公厅等九部门联合印发《涉案企业合规建设、评估和审查办法（试行）》，依法推进企业合规改革试点工作，规范第三方监督评估机制，规定第三方组织可以根据涉案企业情况和工作需要，制定具体细化、可操作的合规评估工作方案，并明确了合规管理体系有效性评估的主要重点内容，进一步规范合规考察体系运行。

目前，在司法实践中，因缺少统一的、具体的、可量化的合规考察标准和体系，且个案的合规对象不同，对合规评估指标的权重设置提出了更高的要求，若不能妥善处理，极易导致在不同地区合规考察取得的效果参差不齐。这些合规考察必备的流程，逐渐成为制约合规考察制度进一步发展的“瓶颈”。如何突破合规考察的“瓶颈”更好地开展合规工作，成为基层检察机关亟待解决的问题。

一、准确确定合规考察对象

企业合规考察改革的大力推行，不仅会影响乃至改变检察机关在企业犯罪治理中的角色扮演①李勇：《检察视角下中国刑事合规之构建》，《国家检察官学院学报》，2020年第4期。，也会导致检察裁量权在涉企刑事案件中的扩张，尤其当涉及合规考察对象的确立问题。最高人民检察院于2022年8月发布了《关于涉案企业合规改革中案件办理有关问题的会议纪要》（以下简称《会议纪要》）。《会议纪要》明确规定，对于符合合规考察条件的案件，检察机关要努力做到应合规尽合规。但《会议纪要》对于如何对合规考察对象进行实质性审查未进行明确规定。在司法实践中，由于检察官办案理念、办案习惯等方面的差异，以及各检察机关重视程度的不同，难免会出现选择性适用合规考察的问题，从而导致合规考察适用的效果不佳，甚至会引发人们对检察机关主导的合规考察公平性、平等性、有效性的质疑。因此，要求检察机关在办理合规考察案件时，需要对合规考察对象开展实质性审查，判断涉案企业是否具备开展合规考察的意愿及基础条件，企业是否可以保障合规考察计划的有效落实等，以保证合规考察的顺利开展。例如，有些涉案企业生产经营规模较小，社会贡献值不高，不符合合规考察的条件，但在犯罪后，企业为了能够取得合规从宽的机会，临时租用其他地方厂房，虚构生产经营规模和经济效益，制造虚假繁荣的景象，实质上根本无法保证合规的顺利进行。对于该类企业，需要检察机关在确定合规考察对象时，及时识破涉案企业的真实目的，谨慎确定合规考察对象。

为有效确定合规考察对象，检察机关可以运用“走访+评估”的合规考察手段，即“走访企业+综合评估”的方式。一方面，检察机关可以结合企业涉罪情况及时提前介入侦查，联合税务部门、市场监督管理部门、环保部门等相关行政部门，对涉案企业进行走访，重点考察企业的规模、人员构成、经济效益（包括签订的合同、订单、在建的项目、债权债务关系等）、纳税情况、未来的发展规划、认罪认罚情况、是否愿意适用第三方机制情况、是否已充分开展合规自查等情况，同时，深入企业所在社区，通过召开座谈会等方式，充分听取社区对企业的评价，全面了解社会对该企业的评价，并形成书面评估报告；另一方面，合规考察对象的确定，还需要检察机关对涉罪企业的情况进行综合评估，综合分析涉案企业及企业相关人员是否符合合规的条件；是个人犯罪，还是单位犯罪；企业是否具有完成合规的能力；合规对行业、地区的社会影响等。

在确定合规考察对象时，还会出现存在诸多关联企业，且各个关联企业之间不可分割的情况，如涉案的企业有多个子公司或者分公司，而多个企业基本都存在共性问题或者迫切需要解决的问题等，对于这种情况，需要检察机关科学确定关联合规范围和边界，做到系统治理、有效整改，在确定合规对象时，及时与涉案企业、第三方评估组织进行沟通，科学、合理确定合规考察对象，即对哪个企业、哪些企业进行合规，充分保证合规考察的质效。因为合规考察的目的不仅在于督促涉案企业建立有效的合规长效机制，也需要帮助关联企业建立健全相关的合规管理机制，促进企业管理水平整体提升，充分调动企业的合规积极性。

二、科学制定合规计划

一套有效的合规计划至少包含四个要素：一是制定一部合规宪章；二是建立独立、权威和有资源保障的合规组织体系；三是针对特定合规风险制定合规政策和员工行为指南；四是针对合规风险建立预防、监控和应对三大合规实施程序②陈瑞华：《有效合规计划的基本标准—美国司法部〈公司合规计划评价〉简介》，《中国律师》，2019年第9期。。对于涉案企业而言，只有积极地开展合规自查，深刻剖析犯罪原因、企业存在漏洞，识别出犯罪背后存在的监管问题，才能明确开展合规考察的重点和方向，实现真整改、真合规的合规考察目的。

合规考察是否可以取得预期的效果，关键在于合规计划的制定。在实践中，涉案的企业大部分系中小微企业，而这些企业人力物力财力有限，且本身各项企业管理制度比较滞后，甚至部分企业缺少必要的财务制度、公司管理制度等企业运行过程中必要的各项制度，导致部分企业无法制定切实可行的合规计划，很多合规计划趋于模式化、流程化，合规计划虽然全面，但未必能真正实现合规的有效性要求，极易演变为“纸上合规”，无法达到为企业“祛除病根”的最终效果，从而会影响到最后的合规考察结果。例如，部分涉案的环境污染企业，其制定的合规计划仅局限于如何修复本次污染的区域，而没有考虑从源头上进行治理，防止再次污染环境，结果在本次合规完成后，很快又会出现新的环境污染问题，这明显不符合合规考察的目的。

为帮助涉案企业尽快制定、完善合规计划，督促涉案企业真整改、真合规，建立起产权明晰、权责明确、结构规范、制度完善、管理科学的现代公司治理模式，防止企业再次走上犯罪道路，在对企业的合规计划进行审查时，检察机关可坚持以下几个原则。

第一，坚持“因企施救”的原则。针对不同类型、不同涉案罪名的企业，可以制定不同类型的合规计划，既突出本次合规的重点，又要兼顾其他方面。例如，针对污染环境的企业，合规计划制定的重点在于如何修复环境，同时兼顾如何防止再次出现污染问题；针对洗钱类案件，合规计划制定的重点在于如何完善公司财务制度，同时兼顾如何提升员工的法律意识等。

第二，坚持可执行、可操作的原则。可以根据企业实际情况，引导企业制定能够实施的合规计划。例如，针对环境污染企业，在引导企业购置必要的环保设备的同时，建议企业规范员工生产作业行为；针对虚开发票企业，可以引导企业制定完善的公司财务管理制度等，同时可以探索建立合规考察法律援助体系，聘请法律援助律师担任企业的合规顾问，免费帮助企业打造更加专业化的合规计划。在实践中，部分涉案企业的合规计划看似十分完美，从制度制定到人员管理，从当前困难到未来发展，几乎面面俱到，但却缺乏可执行性，从而导致无法根据该合规计划顺利完成合规考察工作。例如，部分小微企业在制定合规计划时，生硬地照搬国有企业、上市公司的合规方案、人员管理、财务制度等，导致与本企业的实际情况严重脱节，无法构建符合本企业发展所需的合规模式，影响了合规的顺利开展。

第三，坚持与其他部门协同推进的原则。一方面，充分利用第三方组织的专业性优势，对企业合规计划不断进行完善，可以通过“线上+线下”相结合的模式，组织第三方组织定期对企业合规计划落实情况进行评估，并给出完善建议；另一方面，可以探索建立“双听证模式”，即合规考察计划听证会、合规验收结果听证会，邀请专家、学者参加合规计划听证会，为企业提供专业性的咨询、论证，提出针对性的改进措施。例如，针对涉税案件，可以邀请税务方面的专家；涉环境污染案件，可以邀请环境修复方面的专家等。

三、推动第三方组织开展工作

根据《指导意见》的规定，第三方机制管委会是承担对第三方机制的宏观指导、具体管理、日常监督、统筹协调等职责，确保第三方机制依法、有序、规范运行，以及第三方组织及其组成人员依法依规履行职责的议事协调机构。基于此，合规考察第三方监督评估机制可视为涉案企业合规考察工作的核心环节，既可以提高检察工作的公开性，促使检察机关更加规范地办理合规案件，也可以有效督促合规计划的落实，督促企业执行合规整改。

在实践中，涉案企业的合规计划是否可以有效落实，与第三方组织的工作开展情况密切相关。第三方组织是否可以正常运行，直接影响了合规的效果。当前，我国现行合规制度中对于第三方评估机制的运行缺乏明确的标准，缺乏完备的体系架构，导致在检察机关职能定位、第三方组织人员报酬支付、监督制约等方面面临诸多问题，在一定程度上限制了第三方评估机制的进一步发展。例如，对于第三方组织人员费用的支付问题，一直存在很大争议，且模式各异，有的地区由政府财政资金支付，有的地区由检察机关支付，有的地区由企业支付，有的地区实行无偿化。每种支付模式都存在一定的局限，由政府和检察机关支付的模式，可能演变成象征性支付模式，容易造成监管力度不足；由企业支付的模式，容易影响第三方人员的独立性、中立性，使得监管失效，从而导致合规考察被企业主导，合规考察流于形式，无法督促企业真合规、真整改；无偿化的模式，极易导致监管流于形式，沦为“纸面合规”。

为充分发挥第三方监督评估机制的调查职能、评估职能、监督职能、考察职能作用，更好地推进合规考察工作，检察机关可以尝试从以下几个方面进行探索。

第一，准确界定检察机关在第三方组织评估机制中的职能。根据《指导意见》的规定，第三方组织管理委员会的日常工作由工商联负责，检察机关作为该管理委员会的成员，履行的是审查监督职能，可以对涉案企业合规计划、第三方组织的人员名单、合规计划执行情况、合规考察报告等进行审查，并及时提出相应的检察建议，不能干预第三方组织正常的合规工作。但在第三方组织监督评估机制还不够成熟的情况下，部分地区的工商联无法完全胜任该项工作，检察机关可以在工作中牵头推进建立符合本地区实际情况的第三方监管机制，检察机关以监管者的身份，对整个合规流程进行指导、监管。

第二，科学验收，规范合规管理制度。合规考察第三方监督工作要求第三方具有独立性、权威性和专业性，必须妥善处理好经费保障问题。大部分基层检察机关因受地方财政制约因素，很难依托地方财政支持向第三方组织支付高额的管理资金，这就需要结合不同案件的情况，制定科学合理、切实可行的第三方支付模式。例如，在足以承担监管经费的大型企业案件中，可以尝试让企业承担，同时该费用也可以在一定程度上起到对企业的惩教作用；在无力承担监管经费的中小微企业案件中，可以采用由检察机关、政府财政部门独立承担或联合企业一同承担的模式，在充分保证第三方人员经费的同时，不至于给涉案企业带来无法承受的资金负担。此外，对于合规费用的管理，可以设置专门的资金账户，便于进行监管，阻断相关利益输送，保证第三方监督的公平性、独立性、有效性。

第三，强化监督机制，确保第三方组织公平公正运行。根据《指导意见》的规定，第三方组织需要遵循依法依规、客观勤勉的原则，同样需要保持公平性、独立性，履行好监督职责。为防止出现风险隐患，特别是防止出现第三方组织与被监管企业发生不正当利益输送的问题，检察机关应该把关好以下几个方面：一要严把资质关，对第三方组织的人员、机构资质进行审核把关，注重审查其专业能力、执业信誉，是否与相关企业存在利益关系。二要把好程序关，一方面，保证企业的控告权利，对第三方组织存在的违法或者不当行为，听取涉案企业的控告、举报；另一方面，加强指导监督，开展必要的培训和指导，明确责任清单，进行跟踪抽检，将日常检查与飞行检查相结合等。三要把好外部监督关，可以借鉴“巡回检察”模式，成立巡回小组，对第三方组织开展工作定期进行检查，撰写巡回检查报告，对于存在问题及时进行处理。

四、量化合规考察验收标准

合规考察是否顺利完成，是否达到了预期的目的，需要有一套完善的合规考察验收标准，即合规过程是否具有全面性、可验证性、公正性；合规结论是否具有关联性、完整性、合理性，是否具有参考的价值等，从而引导第三方组织可以作出准确的认定。而量化的、体系化的合规考察标准，不仅要着眼企业当前是否建立了一套完善的合规体系，还要考察企业是否建立了一套长期有效的“去犯罪化”合规体系。根据《指导意见》的要求，合规期限届满后，第三方组织需要进行全面验收，对涉案合规计划完成情况、企业目前运营情况、企业长效机制建立情况等进行验收，并制作合规考察书面报告，给出专业的监督评估结论及意见建议。管委会可以组成专业的审核团队，对书面报告进行审查，但尚未明确合规考察验收的量化标准，导致在司法实践中对于合规验收的标准把握得不一致，加之合规期限较短，涉案企业合规体系的全面建设存在一定的困难，基本是针对某个专项的合规，从而导致合规考察案件的质量参差不齐，无法达到合规考察的最终目标。

为更好地完成合规考察验收工作，为第三方组织提供一套完备的合规验收标准，检察机关可以尝试制定合规考察有效性审查办法及相关的量化标准，对涉案企业合规情况进行全面、系统、客观的评估，需注重以下几个方面。

第一，合规整改标准与合规验收标准具有同一性，也可以允许有必要的调整，但必须保证重点整改事项整改完毕。部分涉案企业在合规的过程中，因形势变化，也会对合规计划进行实时的调整，但不管如何进行调整，其最终目的是顺利完成合规考察。例如，涉嫌虚开发票的部分生产疫情物资的企业，随着国家对疫情政策的调整，企业的生产经营范围也发生了变化，由防护服、口罩加工，调整回之前的服装、鞋帽加工，但其合规的重点依然是如何规范企业销售行为，提高企业的纳税意识，完善企业的管理制度等。

第二，合规验收的要点要细化，不同案件实行不同的验收标准。例如，针对环境污染案件，需要重点审查企业建设项目环保手续是否齐全、项目是否通过环保竣工验收、废水和废气等设施是否平稳运行、是否进行了源头分类管理、是否对危险废物进行标识化管理等；对于涉税案件，需要重点审查企业是否构建合规管理组织体系、合规管理是否规范、是否制定合规行为准则、是否定期开展合规培训、涉税申报信息是否准确、纳税信用是否良好等。

第三，需要构建标准化的合规验收体系。例如，针对安全生产案件，可以构建三类合规验收指标体系：第一类验收指标，可以包括构建有效合规管理制度、推动有效合规运行机制、安全责任落实与防控、落实基础管理责任、落实应急处置等情况；第二类验收指标，可以包括书面合规计划制定、合规管理组织体系、合规行为准则、合规预防体系、第一责任人责任到位、安全生产标准化建设、安全风险辨别管控、危险作业安全管理、职工安全妨害管理等情况；第三类验收指标，可以包括合规风险梳理、合规计划承诺完成时限、合规管理架构是否合理、尽职调查报告、合规培训制度、合规文化建设制度、合规报告制度、合规奖惩制度、安全防护用品发放、安全生产责任制建立、安全隐患排查等情况。

五、实现刑事合规与行政合规无缝衔接

刑事合规推进到一定的程度一定会延伸到行政合规，先开展刑事合规，再延伸到行政合规，或者刑事合规与行政合规同步进行，由行政监管部门继续督促企业建立合规计划，才能实现源头治理，帮助企业真正地解决问题。合规考察中的刑行衔接，包括合规前的衔接、合规中的衔接、合规后的衔接三个部分，并贯穿整个合规考察的过程中。如果不能有效做好刑行衔接工作，不仅会影响到合规工作的开展，也无法帮助企业真正地解决困难，甚至会让企业背负更大的包袱，如环境污染合规案件，检察机关依法对涉案企业相对不起诉后，涉案企业依然需要缴纳高额的行政罚款，甚至远远超过刑事案件的犯罪成本，这样就无形中增加了涉案企业的经济负担，导致企业运行困难。因此，如何加强刑行衔接，实现刑事合规与行政合规结果的互认，发挥好行政监管合规机制的积极作用，引领更多企业依法依规经营，真正地帮助企业排忧解难，成为基层检察机关亟待解决的问题。

为更好地开展涉案企业合规考察工作，加强刑行衔接，最大限度帮助涉案企业走出困境，实现合规考察的初衷，检察机关可以从以下几个方面完善相关措施。

第一，要加强合规前的刑事与行政衔接工作。一方面可以共同成立合规考察第三方监督管理委员会，共同制定符合本地区的合规验收标准，编制行政合规清单，统筹推进本地区合规考察建设，对刑事合规和行政合规进行总体布局；另一方面可以联合相关行政部门组成联合调研小组，对需要进行合规的企业联合开展专题调研，分析、论证是否符合合规要求，并建立相关的合规考察分级评定机制，将评定结果作为对涉案企业行政、刑事处罚可以从宽的依据。第二，要加强合规中的刑事与行政衔接工作。一方面提高行政合规结果在刑事合规方面的认可度，对于行政机关组织涉案企业开展的合规工作，检察机关在进行充分论证的基础上，可以将其作为合规考察的一部分，如环境污染案件中，环保部门督促企业开展的生态环境修复工作，对于修复的结果可以作为合规考察的一部分成果直接予以认定。另一方面，可以定期召开联席会议，共同商讨合规考察工作中遇到的困难和问题，研究工作方法，形成工作合力，也可以适当邀请行政机关中的专业人员对合规计划提出整改意见，对合规结果配合出具技术性、专业性的意见。第三，要加强合规之后的刑事与行政衔接工作。努力推动刑事合规结果与行政合规结果的互认机制，尤其是要尽快与行政机关达成共识，将刑事合规成果作为行政处罚的一个重要依据，即在检察机关通过合规考察依法对企业从轻处罚后，行政机关应当认可检察机关合规的成果，并同步建立“免罚轻罚”清单，依法对企业从轻或者免除处罚，最大限度地减轻企业负担。同时，可以联合相关行政机关组建合规考察定期巡查小组，通过走访企业、电话回访等方式对企业进行跟踪回访，促进企业将刑事合规逐步延伸到行政合规，督促企业形成全面合规的自觉性。

在推进涉案企业合规考察工作中，检察机关要兼顾“严管”“厚爱”，不断完善相关合规考察制度，明确相关工作标准，督促涉案企业真合规、真整改，同时也要避免企业合规成为涉案企业的“免罚金牌”，因为我们的企业合规并不是纸面合规，走过场式合规，也不是没长牙的“软约束”。针对不同的合规成果，要区别对待，对于严格落实合规计划，全方面完成合规的涉案企业依法从轻处罚，对于那些合规考察中敷衍了事、计划落实不到位，整改效果不佳的，检察机关也应当依法予以惩处，努力捍卫司法的权威性和公信力，实现“办理一起案件、扶助一批企业、规范一个行业”的良好示范效果。