关于加强绿色低碳高质量发展先行区建设法治保障的实践和思考

杨增胜（山东省司法厅党委书记、厅长）

2022年8月，国务院印发《国务院关于支持山东深化新旧动能转换 推动绿色低碳高质量发展的意见》，赋予山东建设绿色低碳高质量发展先行区的光荣使命。围绕服务推动全省重大发展战略实施，充分发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，山东省委依法治省办、山东省司法厅组织开展了绿色低碳高质量发展先行区建设法治保障专题调研，认真总结有益做法、分析问题不足，研究加强法治保障的具体措施。

一、深刻理解加强绿色低碳高质量发展先行区建设法治保障的重要意义，紧抓机遇、乘势而上

在山东建设绿色低碳高质量发展先行区，是党中央提出“三新一高”和“双碳”两项重大战略以来，全国第一个以绿色低碳高质量发展为主题的战略布局。以高水平法治护航绿色低碳高质量发展先行区建设，意义重大、任务艰巨。一是全面贯彻党的二十大精神的重要体现。习近平总书记在党的二十大报告中指出：“推动经济社会发展绿色化、低碳化是实现高质量发展的关键环节”①《习近平著作选读》第一卷，人民出版社2023年版，第41页。，强调要“必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”。②《习近平著作选读》第一卷，人民出版社2023年版，第33页。加强绿色低碳高质量发展先行区建设法治保障，突出发挥法治在助推绿色化、低碳化、高质量发展中的作用，是党的二十大精神在高质量发展和法治建设领域的具体表现。二是全力助推中国式现代化“山东实践”的客观要求。山东省委、省政府高度重视先行区建设工作，召开全省深化新旧动能转换、推动绿色低碳高质量发展动员大会，印发《山东省建设绿色低碳高质量发展先行区三年行动计划（2023-2025年）》等制度文件。建设绿色低碳高质量发展先行区涵盖经济、政治、文化、社会、生态各方面各领域，加强法治保障各项工作，有助于推动打造公开透明的政策环境、规范有序的市场环境、公平正义的社会环境、优质高效的服务环境，必将为开创新时代中国特色社会主义现代化强省建设新局面贡献更多法治力量。

二、牢牢把握绿色低碳高质量发展先行区建设法治保障的实践优势，明确重点、聚势发力

山东紧扣高质量发展要求和示范先行重大使命，在立法、执法、司法、守法、普法等方面聚焦发力，为绿色低碳高质量发展先行区建设积累了法治经验、法治优势。

（一）坚持立法引领，保障绿色低碳高质量发展的地方法规制度体系逐步健全完善。聚焦绿色低碳高质量发展目标，在省级层面，修订《山东省中小企业促进条例》，出台《山东省黄河三角洲生态保护条例》《山东省固体废物污染环境防治条例》《山东省人工影响天气管理条例》，制定《关于优化法治营商环境护航绿色低碳高质量发展先行区建设的意见》；在市级层面，积极推进重点领域、新兴领域立法，德州市出台城市绿化条例，泰安市出台河湖保护管理办法，青岛、烟台、潍坊、威海、日照等沿海城市制定海洋牧场管理条例，省市两级结合、重点明确、多类互补的法规制度体系不断健全完善。

（二）坚持服务中心，重大项目建设法治保障更加聚焦。落实《山东省建设绿色低碳高质量发展先行区三年行动计划（2023-2025年）》及2023年重点工作任务清单，山东省发展和改革委员会牵头制定《山东省绿色低碳高质量发展重点项目管理暂行办法》，公安系统、司法行政系统分别出台《全省公安机关服务保障重大项目十二条措施》《全省司法行政机关服务保障重大项目若干措施》，生态环境部门提出强化环境要素保障有关措施；淄博市制定重大项目招引和落地服务专项行动计划，潍坊市制定《关于加力提速工业经济高质量发展的若干措施》，滨州市制定《关于成就企业家梦想行动的实施意见》等，全力推动绿色低碳高质量发展先行区建设重点突破。

（三）坚持依法行政，政务服务环境持续优化。出台《山东省重大行政决策事项目录管理办法》，推动县级以上政府重大行政决策事项目录全部公开。加快推进“无证明之省”建设，全面推行证明事项告知承诺制，全省520项证明事项实行“免交证明、承诺即办”。在全国率先建立行政复议通报、行政复议决定履行监督等制度，建立行政机关负责人出庭应诉常态化机制，全省涉企行政案件涉案部门负责人出庭应诉率连续三年保持100%。潍坊市对政府重大决策事项实行闭环合法性审核，枣庄市推行“午间不断档·全年不打烊”事项清单，东营市创新“政企行”阳光执法监督平台，威海市出台《威海市行政允诺管理办法》，以优质高效的政务服务推动绿色低碳高质量发展先行区建设。

（四）坚持优化协同，执法效能不断提升。立足绿色低碳高质量发展需要，加大食品药品、生态环境等重点领域监管执法力度。出台《关于规范行政裁量权基准制定和管理工作的若干措施》，加强行政裁量权基准制定和管理。规范涉企行政检查行为，实行涉企行政检查备案制度，强化对企业规范检查、无事不扰。推行包容审慎监管，落实“首次不罚、首次轻罚”机制，公布“不罚轻罚”清单，保护企业的发展积极性。全省连续5年开展“昆仑”系列专项行动，推出一系列严格规范公正文明执法举措，全力维护安全稳定社会秩序。

（五）坚持聚焦重点，司法保护力度进一步加大。推进环境资源案件归口审理，实行刑事、民事、行政案件“三合一”审理；常态化开展侦查监督和审判监督，深入开展公益诉讼检察监督；依法对生态环境、知识产权领域案件快侦快办、快捕快诉、快审快判，不断提升办案质效。目前，全省法院归口环境资源审判部门审理案件占资源环境案件总数的80%以上；日照市法院完善破产案件“繁简分流”和简案快办机制、威海市检察院探索海洋公益诉讼案件替代性修复措施等做法，具有典型示范意义。

（六）坚持利企惠民，公共法律服务供给日益丰富。围绕完善公共法律服务体系，推动实体、网络、热线三大平台融合发展，基本建成了覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的公共法律服务体系，年均办理法律服务事项800余万件。围绕实施精准化服务供给，建立律师事务所商会联系合作机制、律师服务中小微企业“法律服务代理”机制，引导仲裁机构在县域层面设立分支机构或业务站点，积极推行公证“一次办好”。围绕推动矛盾纠纷调处化解，在全省县（市、区）、乡镇（街道）全部建成“一站式”矛盾纠纷调解中心，在知识产权、生态环保、金融消费、商事、海事等领域建立健全人民调解组织。全省16市在工业园区设立法治服务区（法律服务中心）30家，济南市、青岛市、烟台市3个自贸试验区片区设立国际仲裁院，临沂市以“公证+调解”模式助力企业防范化解风险，泰安市围绕深化涉企服务设立“企业家驿站”，菏泽市将绿色低碳相关法治宣传送到社区和村台，积极护航绿色低碳高质量发展先行区建设。

三、准确认识法治保障工作中存在的问题不足，深入研究、靶向解决

在加强绿色低碳高质量发展先行区建设法治保障方面，目前仍存在一些问题，亟待研究和解决。

（一）立法统筹需要进一步加强。目前，山东省尚未出台绿色低碳高质量发展先行区建设专门的地方性法规和政府规章。“双碳”保障领域法规体系不完善，减压煤耗、“两高项目”管理主要靠行政手段推动，缺乏地方立法予以规范和保障。生态环境保护新业态发展立法需加大力度，如绿色建筑管理方面，已有部分省份出台了相关地方性法规，山东需加大研究推进力度，尽快填补立法空白。

（二）行政执法规范化建设需要深入推进。行政执法体制机制运行不够顺畅，比如生态环保领域，市县两级生态环境执法机构部分无行政强制权，执法工作开展受到影响制约。市县行政执法监督力量薄弱，全省执法人员共21万余人，每年行政执法案件达6000余万件，执法监督队伍不足300人。执法程序不严格、法律适用不准确、裁量权基准不具体等问题仍不同程度存在。涉企行政检查规范力度不够，有的领域和行业依然有多头检查、随意检查、重复检查的情况。

（三）公共法律服务需要持续跟进。对标绿色低碳高质量发展要求，涉外及商事领域中专利保护、商事保护等专业性领域公共法律服务不足。新技术、新产业、新业态、新增长带来诸多新矛盾新问题，对行业性专业性调解组织建设提出新要求。为形成绿色低碳生产生活方式，普法宣传的针对性、实效性需进一步加强。部分企业法治文化建设滞后，依法经营、依法管理、依法维权能力尚有欠缺。

四、更加明晰加强绿色低碳高质量发展先行区建设法治保障的前进方向，锚定目标、推动发展

持续深入贯彻落实习近平生态文明思想、习近平法治思想和习近平总书记对山东工作的重要指示要求，聚焦绿色化、低碳化、高质量发展目标，充分发挥法治的引领、规范和保障作用，推动开创更高质量、更有效率、更可持续、更为安全的新发展格局。

（一）坚持法规制度先行，提升法治引领力。紧扣绿色低碳高质量发展立法需求，加强重点领域、新兴领域立法。在省级层面，着力推进《山东省黄河保护条例》《山东省生物多样性保护条例》《山东省农村供水条例》《山东省食品安全条例》等项目，并加大生态环境保护、自然资源开发利用、能源保障、碳排放管理、营商环境建设、依法行政等立法研究力度。在市级层面，以“小快灵”方式，加快经济高质量发展、生态文明、民生保障、社会治理、区域协同发展、数字化建设等方面的地方性立法。同时，积极推进专门立法，参照有关立法实践，研究论证出台绿色低碳高质量发展先行区建设促进条例的必要性和可行性，发挥立法的引领推动作用。

（二）坚持执法司法协同，提升法治助推力。一是严厉打击违法犯罪活动。建立公安、自然资源、生态环境、住建、交通运输、水利、农业农村、文旅、卫健等部门执法联动、案件联查、问题联治等工作机制，组织开展联合执法行动，对重大案件集中力量、专案专办。二是依法严格规范涉企行政执法。完善行政裁量权基准制度，组织行政执法单位编制公布行政裁量权基准，开展涉企执法阳光监督改革试点，对涉企执法行为全过程监督。三是充分发挥审判和检察监督效能。完善环境资源案件审判职能“三合一”归口机制，逐步实现中级和基层人民法院集中审理全覆盖。深化公益诉讼检察监督，积极开展恢复性司法实践，推进适用刑事制裁、民事赔偿、生态补偿等多元化责任承担方式。

（三）坚持优化保障供给，提升法治服务力。一是加强公共法律服务体系建设。围绕新旧动能转换、降碳减污扩绿增长、工业化数字化深度融合、促进国内国际双循环等，集成实体、热线、网络三大平台资源，建设更高水平的现代公共法律服务体系。二是扩大公共法律服务广度、深度。鼓励各地在有条件的工业园区设立综合法治服务区或法律服务中心，引导仲裁机构在商协会、企业等设立联络点，为企业解决民商事争议提供专业化、便利化服务。完善山东沿黄流域环境损害司法鉴定合作机制，用好山东知识产权公证服务平台，为服务和保障经济社会发展提供智力支持。三是发挥律师专业服务优势。推动企业法律顾问和公司律师有效覆盖，加强黄河重大国家战略山东律师服务团力量，针对涉黄河项目和案件开展惠企利民行动。制定律师开展企业合规法律服务业务指引，建立律师参与企业合规联动工作机制。四是有效防范和化解矛盾风险。完善行政争议调解和解机制，推进“一站式”矛盾纠纷调解中心规范化、标准化、信息化建设，开展省内沿黄流域生态保护调解一体化行动，推进人民调解、行政调解、司法调解“三调联动”，推动矛盾纠纷多元化解。

（四）坚持营造浓厚氛围，提升法治支撑力。一是大力实施“八五”普法规划。严格落实普法责任制，持续开展全民普法行动，广泛开展“服务大局普法行”“沿着黄河去普法”、民法典宣传月、国家宪法日、宪法宣传周和全省法治宣传教育月等活动，不断增强全民法治意识和提升全民法治素养。二是大力开展绿色低碳主题法治宣传教育。围绕推动形成绿色低碳生产生活方式，统筹运用“报、网、端、微、屏”等资源，广泛宣传与绿色低碳高质量发展相关的生产、环保、质量、安全、科技创新等法律法规和典型案例，引领形成良好社会风尚。三是大力推进企业法治文化建设。弘扬企业法治文化，开展“法治宣传教育示范基地”“法治文化示范单位评选”活动，提升企业依法经营、依法管理等能力。

（五）坚持整体协调联动，提升法治统筹力。一是完善协调运行机制。各级党委法治建设议事协调机构、办事机构发挥牵头抓总作用，用好优化法治环境工作协调机制，对绿色低碳高质量发展先行区建设中涉及的立法、执法、司法、守法、普法等领域重大问题进行研究分析和协调处理。二是完善联络服务企业机制。加强与市场主体、行业协会的常态化沟通，部门单位领导班子成员选取重点企业和重点项目，通过定点联系、“一对一”服务，及时了解企业诉求，帮助解决法治问题。三是完善信息共享机制。建设山东全面依法治省信息平台，汇集法治领域的工作数据和重要信息，促进信息互通与工作联动。四是完善督察机制。将法治保障相关工作纳入法治督察，完善综合评估和动态监测指标体系，开展综合督察和专门督察，对重大法治事件及时启动督察，回应好人民群众的法治关切和期盼。