乡村振兴背景下法治乡村建设路径优化探讨*

张帅梁（河南农业大学文法学院教授）

2023年8月，司法部办公厅、农业农村部办公厅联合印发《关于常态化开展“乡村振兴 法治同行”活动的通知》（以下简称《通知》）。“乡村振兴 法治同行”常态化活动的开展，是自2021年5月以来在全国开展的“乡村振兴 法治同行”活动的提质升级，将法治乡村建设推向了新高度。常态化的法治乡村建设更加注重发挥法治的引导规范和治理作用，以“自治、法治、德治”的“三治合一”集合效应和常态化“法治同行”伴生模式，引领乡村治理体系和治理能力现代化扎实推进，赋能乡村振兴建设行稳致远。

扎实推进法治乡村建设是《通知》的重要内容。法治乡村是乡村治理之基，能够为乡村产业发展营造公平普惠的法治环境，提供强而有力的法律保障。法治乡村是乡村治理之要，能够增强乡村社会治理能力，使其更加面向现代化，更加科学有效。法治乡村是乡村治理之魂，让群众遇到问题通过法律手段实现定分止争，有利于营造安定祥和的乡村治理新气象，打造乡村文明新局面。法治乡村是乡村治理之本，使得农民群众的合法权益得到依法保护，社会保障得到更公平分配。法治乡村是全面依法治国的重要根系，没有全面依法治理的乡村，就没有全面依法治国的开花结果。法治乡村建设不仅是经济社会发展的需要，也是深化改革和推进乡村治理的内在要求，有利于我国社会主义现代化建设的全面进程。

一、法治乡村建设取得的经验成效

2018年发布的中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，对实施乡村振兴战略进行了全面部署。提出加强农村基层基础工作，构建乡村治理新体系，建设法治乡村。2021年，司法部印发《“乡村振兴 法治同行”活动方案》，自2021年5月至2023年5月在全国开展“乡村振兴 法治同行”活动，旨在通过推动法治乡村建设促进乡村振兴。随着“乡村振兴 法治同行”活动的常态化开展，法治乡村建设水平将会持续提升。法治乡村建设方兴未艾，在多个方面取得了显著成就。

（一）法律制度建设日趋完善

在法治乡村建设中，着力完善农村法律法规体系，通过修订和制定相应法律法规，确保乡村事务依法运行。通过健全完善涉农法律法规制度体系，构建推进实施乡村振兴战略的“四梁八柱”，强化了走中国特色社会主义乡村振兴道路的顶层设计，夯实了良法善治的制度基石，为乡村振兴提供了全面规划和指导。此外，地方政府积极出台相应法规政策，针对实际问题因地制宜进行规范和解决，为乡村持续发展提供了有力的法律保障，推动法治乡村建设不断深化。

（二）基层治理体系日益加强

法治乡村建设致力于提升农村基层治理的能力和水平。一方面，推进农村社区建设、设立村级权力监督机构，推行透明化、程序化村务管理，加强村规民约建设，强调村规民约的合法性和约束力，提高村民的参与度和自治能力。另一方面，积极延伸社会治理现代化的覆盖范围，充分发挥民主法治示范村的辐射带动作用，强化诉源治理，维护和谐稳定，进一步完善基层治理服务体系。

（三）权益保护机制日臻丰富

当下农民权益保护首先集中于农民的经济权益保护。一是完善农村土地确权登记制度。通过全面开展农村土地确权登记工作，我国已经完成了99%以上的乡镇级别的土地确权工作，强化了土地承包制度的稳定性。二是加强农民工权益保护。建立健全工资支付保障、劳动合同、社会保险等制度，改善农民工劳动环境，保障农民工就业。三是设立乡村法律援助中心、法律服务站等法律服务机构，联合法院、检察院等司法机关探索建立和完善多元化维权机制，为农民群众提供多元法律服务。

（四）法治宣教效能不断提升

一是示范带动，谁执法谁普法。《农业综合行政执法管理办法》为农业综合行政执法的依法开展进行了有效规范，涵盖多个领域，强化执法工作，提升基层法治队伍的规范化建设。二是法治下乡，提升农民法律素养水平。通过开展法治宣传活动、举办农民法律培训等方式，提高农民群众对法治的认知和理解，促进其法律意识的增强和法律知识的扩充。

二、法治乡村建设面临的问题挑战

法治乡村建设非一夕之功。法治乡村建设既要面临基本国情带来的法治建设压力，还要承担乡村领域存在的独特问题与挑战。

（一）立法执法机制有待进一步完善

首先是法律法规不够健全。法治乡村建设涉及众多方面，尽管近年来我国对涉农法律法规进行了较大幅度的修订和制定，但仍然存在监管空白和缺乏可操作性的情况，难以及时解决乡村治理中的实际问题。其次是执法与监督不够到位。由于执法力量不足和执法水平参差不齐，对于农村土地、资源利用等方面的违规行为难以从根本上进行打击，容易导致违法行为的滋生和蔓延。同时，法律监督机制相对薄弱，乡村基层监督主体力量不强，对权力的监督和制约不够，容易产生权力寻租等腐败问题。

（二）法律服务体系有待进一步健全

首先体现在公共法律服务能力和资源的不均衡。不同省份和县域之间的差距较大，资金、人才和资源分配不均衡，有些乡村地区的服务站点设施简陋、人员数量不足、缺乏专业知识和实践经验，导致偏远地区农民群众难以获得优质便捷高效的法律服务。其次是法律服务手段相对落后。乡村地区的公共法律服务机构大多采用传统的面对面服务方式，缺乏信息化、便捷化的手段和创新形式，这导致了服务范围有限、效率低下，难以满足农民群众多样化、个性化的法律需求。

（三）基层治理难题有待进一步纾解

由于乡村地区特别是农村经济社会发展的特殊性、复杂性，基层治理的难度较大。一方面，基层干部应对农村复杂问题的专业性和适应性不足，还存在个别干部利用职务之便侵占农村资源、滥用公共权力的现象。另一方面，一些村民群众对村务管理参与度不高，导致民主决策实施困难。在遇到问题时，经常依靠“法律明白人”“单兵作战”，缺少协调联动，法治乡村建设水平有待提升。

（四）法治意识与素养有待进一步加强

农民群众的法治意识和法律素养水平相对偏低，是法治乡村建设亟待解决的问题。存在法律宣传教育力度不足、宣传内容与群众需求脱节的窘境。农民群众对于相关法律知识的了解和认知仍存在局限性，缺乏对于乡土文化背景下特定法律法规条款的宣传普及与深入讲解，普法形式单一，缺乏针对性和实效性。一些农民群众在维护自身权益时缺乏法律意识和维权技能，导致其诉诸缠访闹访等非正常上访手段解决问题，存在不可预期的风险和隐患。

三、法治乡村建设高质量发展的对策建议

“乡村振兴 法治同行”是一项长期工程。有学者认为，我国法治乡村建设经历了从片面强调土地问题到全面建设、从法律保障到法治文化建设、从单纯依靠政府管理到完善乡村治理机制的转变，反映了我国乡村法治建设在适应社会变革和推进乡村振兴的过程中不断深化和完善的过程。“乡村振兴 法治同行”是一项系统工程。法治乡村需要乡村立法、农业执法、涉农司法和农民守法的全流程配合，需要司法行政部门、农业农村部门、法律服务机构充分发挥各自在服务乡村振兴方面的职能和优势，推进活动常态化、长效化。

（一）强化乡村立法执法体制机制

第一，完善乡村法律体系。制定和完善相关法律法规、政策文件，为法治乡村建设提供有力的法律支撑。应着重强调制定与乡村实际相适应的法律法规，在制定法律法规时，应考虑到乡村特有的经济、社会和文化背景。例如，可以设立特殊的土地利用规划和管理制度，符合农村的土地特点和农民群众需求；加强对农村产业发展的支持和保护，制定针对农村经济的专项法规，鼓励模范典型带动下的创新创业等。

第二，建设法治工作执行与反馈机制。为了保证法律法规的有效执行，需要建立起一套科学合理的执行机制，建立健全法治建设工作考核评估体系，对各地的法治建设情况进行定期考核和评估，及时发现问题和不足，并采取相应措施加以改进。

第三，加大执法监督力度。建立有效的法律监督和违法违规行为查处机制，设立专门机构或工作组，负责督导和协助处理相关问题；建立健全举报和投诉渠道机制，保护举报人的合法权益，鼓励农民群众积极参与村务管理，监督村干部行为，强化纪律和法规的执行监督质效。

（二）完善乡村基层法治保障措施

第一，完善法律服务和司法救助体系。推动基层政府与乡村法律服务机构有机衔接，促进司法所与公共法律服务实体一体建设，在建立健全乡村地区司法救助机制，增加农村法律援助中心、法律服务站和移动法律服务车设置的同时，引入第三方独立机构或专业调解团队，在乡村维权服务站点设立更多咨询点，完善矛盾纠纷多元化解机制，建立有效的信息共享机制，提供多元化救助解决渠道。

第二，加强农村法治人才队伍建设。增加乡村地区法治队伍人员编制，加大基层执法、普法力量；培养涉农工作法治人才，积极引进具有丰富实践经验和专业知识的法律人才，提高服务机构的专业化水平；在确保专业素质提升的同时注重其责任心和服务意识的增强，定期开展培训以提高其执业能力；此外，建立健全科学人员的激励机制，确保法治人才引得进、留得住、用得好。

第三，引入科技手段提升治理效能。推动信息技术与法治乡村建设相结合，建立数字化农村管理平台，实现相关信息的快速传输和查询；推广“互联网+调解”模式，通过在线平台快速调解矛盾纠纷，降低矛盾激化风险和问题解决成本；利用大数据分析问题预测趋势，为农村治理提供信息支持；同时，建立电子证照系统、数字信息管理系统，简化办事流程，提高行政效率。

（三）提高法治乡村建设效能

第一，加强党建思想引领。法治乡村建设要坚持党的全面领导，确保法治乡村建设围绕党中央决策部署，法治乡村建设与国家发展战略相统一。党的基层组织应发挥党员干部的先锋模范作用，引导和带领乡村干部和居民群众办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法。

第二，加强社会共治机制建设。建立健全村级民主决策机制，构建涵盖不同利益群体的协商共治机制，让村民自主参与村务管理、决策和监督，形成乡村社会共治良好氛围。鼓励并支持合作社、基金会等非政府组织在法治乡村建设中发挥积极作用，推动相关议题的设立，协助相关问题的解决。

第三，完善监督考核制度。要想实现乡村治理法治化与现代化，农民是主体，村干部是关键。村干部应以身作则，进一步深化村务公开，接受村民群众监督。建立健全考核问责机制，确保村干部尽责履职、依法行政。

（四）增强乡村干部群众法治观念

第一，加大普法宣传教育力度。紧扣“农”字主题，围绕农村全面进步，农业产业发展和农民美好生活，推广普及涉农法律法规知识。通过组织宣讲活动、举办法律讲座、印发易懂手册等方式深入基层普法，提升农民群众法治能力水平。

第二，加强基层干部法治教育培训。制定系统培训计划，组织定期法治教育培训班，强化现场实践教学，定期组织开展参观学习、座谈研讨等活动，提升农村基层干部的行政水平和服务能力。加强交流互鉴，宣传优秀经验和先进做法，促进经验资源共享。

第三，融合乡土文化创新普法形式。在普及法律知识的过程中，要注重将法律法规与当地乡风民俗相融合，举办法律文化节、法治主题展览等，让农民群众切身生动直观感受法治精神，增强法治自觉性。坚持依法治理与因地制宜相结合，让法治精神、规则意识与农民群众日常生活有机融合、入脑入心。

结语

法治乡村建设是一个长期而系统的工程，只有多措并举多点发力，才能建立健全乡村依法治理体系，提升农民群众安全感和幸福感。“乡村振兴 法治同行”的常态化实施和长效化落地，既需要政府的引导和支持，也需要农民群众和社会各方的深度参与，通过全社会共治共建，为实现乡村振兴提供持久有力的法治保障。