试论高质量立法的时代特征

李大可（河南省司法厅）

党的二十大报告提出， 高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。高质量发展对应高质量立法，发展的高质量需要高质量立法的引领、推动和保障。新时代新征程中，面临新任务，我们要从把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的实际出发，认真学习贯彻习近平法治思想，准确认识和把握新时代高质量立法的时代特征，实现立良法、促发展、保善治。

一、明确的阶段性特征——保障高质量发展

我国的立法共经历了三个阶段，第一个阶段是增量立法阶段，从改革开放到1996年《行政处罚法》颁布前，这一时期无论主体权限还是程序规范上，均没有上位法可循，无论是中央立法还是地方立法，主要是填补立法空白，解决“无法可依”的问题；第二个阶段是规范立法阶段，从1996年《行政处罚法》颁布到党的十八大召开，主要特征是规范立法活动，解决立法主体、立法权限混乱的问题，这个阶段国家出台了大量的法律规范，《行政处罚法》《立法法》《行政许可法》《行政强制法》相继出台，立法主体、立法权限、立法程序、立法内容有了统一规范，2010年，中国特色社会主义法律体系基本形成，国家和社会生活各方面总体上实现了有法可依；第三个阶段是高质量立法阶段，党的十八大之后，中国特色社会主义进入了新时代，高质量发展成为时代主题，我们的发展方式从粗放型向集约型转变、从资源消耗型向绿色生态型转变，从外延式增长向内涵式增长转变，进入高质量发展阶段。高质量发展需要高质量立法予以推动和保障，这一阶段的立法工作应当立足新阶段、贯彻新理念、融入新格局，发挥好政治性、制度性、系统性、规律性和规范性优势，实现从“有没有”向“好不好”“强不强”转变，落实好党中央、国务院的重大决策部署、满足人民群众日益增长的美好生活需要，引领、推动、保障高质量发展。

二、鲜明的政治性特征——坚持和落实党的全面领导

中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。党的领导是推进全面依法治国的根本保证。《立法法》第三条规定立法应当坚持中国共产党的领导。2017年修订的国务院《规章制定程序条例》增加了“制定规章，应当贯彻落实党的路线方针政策和决策部署”的规定。因此，新时代立法工作必须进一步加强党的领导，在指导思想上，要以习近平法治思想为根本遵循，围绕全面依法治国的总目标、基本框架和总体布局，按照2020年习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上提出的“十一个坚持”的要求，确保新时代立法工作沿着正确的道路前进，运用法治思维、立法的手段巩固党的执政地位，保证党和国家长治久安。在立法工作中，起草单位通过广泛征集各方意见，了解群众意愿，经集体研究后形成送审稿报送审查，审查单位通过基层调研、执法调研、现场调研，了解群众法治需求，通过集体研究后形成草案报送审议，审议机关经过研究讨论后，经法定程序制定出法律、法规、规章。其中，重点立法项目和重要立法事项还需要经党委或者党组研究同意。通过以上的立法机制，实现了从人民的意愿到党的主张，再到国家意志的转化，最终达到人民意愿、党的主张、国家意志三者的有机统一。

三、坚定的主体性特征——一切为了人民、一切依靠人民

2020年，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上指出，要坚持以人民为中心，全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须坚持为了人民、依靠人民。新时代的高质量立法，应当站稳人民立场，坚持“立法为民”，把维护人民群众根本利益作为立法的出发点和落脚点。在立法选题上，要把解决人民群众最关心、与广大人民群众的切身利益关系最紧密的现实问题作为立法的重点，加强民生领域的立法。在立法过程中，要积极拓展人民群众参与立法的渠道和途径，通过多种方式充分听取群众的意见建议，察民情、重民意、纳民智。在立法内容上，有关制度设计要注重便利群众办事、维护人民合法权益、增进人民福祉，积极回应人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的新需求，对明显带有部门利益的内容要严格审慎审查，防止“争权、争利、推责、推事”，用法治给行政权力定规则、划界限。在立法体例上，以需求牵引供给，紧密结合立法实践，采用“小切口”“小快灵”立法有针对性地解决现实急需，采用“大块头”“大而全”立法解决区域或者行业的系统性、基础性、普遍性问题，让立法体例服务于立法目的，切实把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实于立法的全过程，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。

四、显著的适应性特征——立法与改革相衔接

改革是经济社会发展的主要推动力，党的十八大以来，我们党对全面深化改革作出系统部署，在加强基本经济制度建设、完善现代市场体系、转变政府职能、深化财税体制改革、健全城乡发展一体化体制机制等方面进行了深入改革创新，推动中国特色社会主义制度更加完善、国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高，为政治稳定、经济发展、文化繁荣、民族团结、人民幸福、社会安宁、国家统一提供了有力保障。过去，说到改革强调的是变革性、突破性和创新性，说到法治强调的是立法的稳定性、权威性和长期性，没有处理好两者的关系。在新时代条件下，习近平总书记指出，要在法治下推进改革、在改革中完善法治。新时代的立法，应当主动适应高质量发展的各种改革需要，引导、推动、规范、保障持续进行的经济领域供给侧结构性改革和政府管理领域的“放管服”改革。对不适应改革要求的法律、法规、规章，要及时修改或者废止，对改革需要先行先试的地区和领域要及时通过立法予以授权，将改革的目标、重大举措等纳入法治程序，确保重大改革于法有据，改革和法治同步推进。近几年来，全国人大常委会、国务院根据自贸试验区、农村集体土地制度的改革需要，依法对相关法律、法规作出授权决定或者修改决定，河南省出台《郑州航空港经济综合实验区条例》《郑洛新国家自主创新示范区条例》《中国（河南）自由贸易试验区条例》《河南省乡村振兴促进条例》，加快黄河流域生态保护和高质量发展的立法进程，很好地推动了相关领域的改革实施。

五、突出的供给性特征——立良法促善治

我国虽已转向高质量发展阶段，但是发展不平衡不充分问题仍然突出，重点领域和关键环节改革任务仍然艰巨，创新能力不适应高质量发展要求，农业基础还不稳固，城乡区域发展和收入分配差距较大，生态环保任重道远，民生保障存在短板，社会治理还有弱项。面对新挑战，应当利用好立法制度性、规范性的特点，加强立法“制度供给”，发挥其固根本、稳预期、利长远的作用。例如，在经济领域深化供给侧结构性改革方面，针对转变发展方式、优化产业结构、促进产业集聚、淘汰落后产能、转换增长动力的改革需要，要从立法层面加强对发展新基建、新技术、新材料、新装备、新产品、新业态和高附加值、高节能产业的顶层设计及政策确认，完善鼓励创新、财政支持、税收优惠、知识产权保护、要素供给等制度；在政府管理领域的“放管服”改革方面，配合下放行政权力、放管结合、优化服务，在立法中给行政权力定规矩、划界限，规范行政决策程序，减少、优化行政许可，加强事中事后监管、服务型执法的制度设定，既激发各类市场主体活力，又不是“一放了之、不管不问”，而是推动有效市场和有为政府更好结合；在发展现代产业体系、构建强大国内市场、推动绿色发展、推进乡村振兴、加强流域生态保护等方面，将传统立法中仅仅对具体行政行为予以规范、对行政相对人设定义务、对违法行为予以处罚的制度设计，转变为以行政转移、行政赋权、行政指导、行政激励、行政确认和行政规制等多种制度设计，推动和保障高质量发展的高质量立法。例如，河南省制定的《郑州航空港经济综合实验区条例》，通过依法明确管委会法律地位，明晰财权、事权、人权，补齐金融创新和服务贸易机制短板，强化要素保障，规范和提升营商环境，引领产业发展集聚方向，为实验区的发展提供了制度保障和法治支撑。

六、普遍的系统性特征——立法的全方位协调

全面依法治国是一个系统工程。习近平总书记指出，要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设。新时代立法工作在全面依法治国框架下也具有系统性的特征，主要体现在：一是立法格局的系统性，要以党委领导、人大主导、政府依托、社会参与的立法工作格局，服务好构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局；二是立法体系的系统性，既要形成完备的法律、法规、规章规范体系，又要形成完善的党内法规体系；三是立法形式的系统性，国家层面的法律、行政法规、监察法规、部门规章的立法，地方层面的地方性法规、自治条例、单行条例、政府规章的立法；四是立法内容的系统性，立法内容更加注重对高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系的建设，注重对执法、司法、守法的规范，注重弘扬社会主义核心价值观；五是立法框架的系统性，法律、法规、规章的结构框架除总则、分则、附则外，随着对立法质量要求的逐步提高，还更多地体现规划、建设、管理、改革、创新、执法、监督、保障等内容，法律、法规、规章在结构上更加完善、系统。

七、综合的规律性特征——体现法治、经济、行业规律

习近平总书记指出，科学立法的核心在于尊重和体现客观规律。前文提到的第一阶段立法主要解决无法可依、无章可循的矛盾，第二阶段立法主要解决立法规范不规范的问题，第三阶段新时代的高质量立法需要注重是否符合经济发展规律、是否符合法治发展规律和是否符合行业发展规律。注重经济发展规律，从建国、兴国、富国到强国，我国经济实力不断增强，离不开党中央对经济发展规律的科学把握后在经济领域推行的改革，立法适应改革，就是要全面贯彻党中央有关领域的改革文件和改革精神，准确把握、充分反映其中蕴含的经济发展规律；注重法治发展规律，则是运用最先进、最实际、最具中国特色的法治思维、法治文化、法治成果，在法治框架内实现经济、社会等领域公平、全面、协调良性发展；注重行业发展规律，是立法从实际出发，所设计的制度能够适应行业发展需要、反映行业发展方向、规范行业发展方式、提升行业发展动力。注重三种规律，要求立法工作从过去把好文字关、把好法治关，发展到现在的把好综合关。在立法实际操作中，就是要注意有关制度设计和条款内容是否符合党的路线方针政策和国家改革决策部署（合政审查）、是否符合宪法和上位法（合法审查）、是否符合公平竞争要求（合公审查）、是否符合社会主义核心价值观（合德审查），上述“四合”审查标准是新时代高质量立法规律性特征的具体体现。

八、全新的新理念特征——创新、协调、绿色、开放、共享

党的十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念。新时代的高质量立法应当牢固树立新发展理念，围绕“创新、协调、绿色、开放、共享”五个方面，一是在立法着力点上，要加强科技创新领域的立法，鼓励、引导支持创新，保障创新成果，实现创新发展；加大区域和城乡、经济和社会、物质文明和精神文明统筹发展方面的立法，体现协调发展；深化生态文明、污染防治等方面的立法，促进人与自然和谐共生，实现绿色发展；加快外资准入、自由贸易、涉外法治等领域的立法，提高对外开放的质量和应对国际复杂局势的能力；加速保障民生、扶助救济、慈善捐赠、防范风险等领域的立法，满足人民群众日益增长的美好生活需要，使人民群众能够共享改革发展成果。二是在立法过程中，要以创新为动力、以协调为方法、以绿色发展为核心、以开放为格局、以共享为依归，一体把握、协同推进。要在解放思想、创新机制上下功夫，要在协调各方需求、坚守法治底线上讲原则，要在推进绿色发展、转变发展方式上谋思路，要在提升开放质量、构建新发展格局上有作为，要在维护公平平等、实现共同发展上尽责任。

九、开放的新格局特征——适应国内国际双循环，加强涉外立法

近年来，随着我国对外开放程度的逐步加深，一些国家妄图用“长臂管辖”对我国的国家主权、安全和发展利益进行侵害，外部环境的变化和我国发展所具有的要素禀赋的变化，特别是单边主义、贸易保护主义和逆全球化思潮涌现以来，市场和资源两头在外的国际大循环动能明显减弱，而我国内需潜力不断释放，国内大循环活力日益强劲，党中央审时度势，提出了加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。新发展格局不是封闭的国内循环，而是开放的国内国际双循环。在新格局下，我们必须立足掌握自身发展主动权，在尊重和遵守国际法准则的基础上，运用法治手段在涉外法律斗争中进一步提高话语权、主动性。2020年，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上指出，要加快涉外法治工作战略布局，协调推进国内治理和国际治理，更好维护国家主权、安全、发展利益。要强化法治思维，运用法治方式，有效应对挑战、防范风险，综合利用立法、执法、司法等手段开展斗争，坚决维护国家主权、尊严和核心利益。立法工作应从过去注重国内立法转向适应新格局、注重涉外法治，从过去适用范围和适用对象以属地、属人为基本原则，转向以维护核心利益为基本原则。无论公法还是私法，都用核心利益观来确定适用范围和对象，有效地维护国家和市场主体的核心利益以及人民群众的合法权益，进一步提高我们对外开放的水平和参与国际竞争的能力。

党的二十大报告对“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”进行了专章论述，明确了目标任务，意义重大、影响深远。深入贯彻党的二十大精神，推进全面依法治国，离不开高质量的立法。新时代立法工作应当紧密结合时代要求，坚持以习近平法治思想为指导，发挥立法引领、推动和保障作用，围绕当前和今后一个时期的中心任务和人民群众法治需求，按照轻重缓急、成熟可行的原则，谋划立法项目，开展立改废释纂工作，确保立法适应时代需要，为推进全面依法治国，建设社会主义现代化国家提供法治保障。

结合高质量立法的时代特征，对今后一段时间如何推动高质量立法事业，笔者总结了“六个三”工作法。

一是加强学习“三种知识”。立法既是专业性很强的业务工作，又是政治性很强的综合工作。立法工作涉及领域广泛，是一项宽领域、多学科的复杂工作。每一个立法项目面对的都是不同的领域、不同的行业、不同的知识。法律知识是立法工作的基础和底座，但绝不是全部，做好立法工作，立法工作人员还必须学习好经济知识、行业管理知识，把“三种知识”融会贯通，实现人无我有、人有我专、人专我精，才能确保在立法项目审查上做到心中有数、心中有底，才不会出现当外行人、说外行话。

二是准确把握“三个规律”。习近平总书记强调，科学立法的核心在于尊重和体现客观规律。立法就是运用法治规律去反映和体现经济规律、行业发展规律的过程。要做好立法工作，立法工作人员必须在掌握法律知识、经济知识和行业管理知识的基础上，去思考、发现和把握法治规律、经济规律和行业发展规律，将经济规律、行业发展规律通过法治规律进行规范化、制度化。只有掌握三种规律，才能立出“良法”，发挥立法对经济社会发展的保障和推动作用。

三是深入开展“三种调研”。立法工作虽然是一项理论性比较强的工作，但是绝不能闭门造车。我们审查的每一个立法项目都要开展省内、省外多轮多地的“基层调研、执法调研、现场调研”三种调研，形成了不成文的规定即“不调研不上会”，就是为了掌握实情、了解实际、求得实效。下一步，立法工作还要继续深入开展“三种调研”，通过调研，倾听群众声音、了解企业需求、学习实务经验，进一步提升立法的针对性、适用性和可操作性，为高质量立法奠定良好基础。

四是组织开好“三个会议”。目前河南省人民政府立法每个项目都召开立法审查会、论证会、协调会，效果非常好，下一步还将持之以恒地落实好。这“三个会议”，坚持问题导向，每个会议侧重解决的问题不同。立法审查会主要是审查单位向起草部门反馈并沟通审查意见，进行定稿；立法论证会主要是针对重要或者疑难的法律、专业技术等问题，组织有关专家、专业技术人员进行专业论证，提出专业建议；立法协调会主要是我们组织起草部门和相关单位，对立法争议事项进行协调，统一各方意见，将相关矛盾解决在提交政府审议之前。这“三个会议”可以根据具体项目多次召开，也可以合并召开，在保证立法质量的前提下，兼顾立法效率。

五是全面实现“三个服务”。高质量立法的九个特征，最终落脚点要体现在全面实现“三个服务”上。一是服务中心，今后一段时期，立法工作要继续紧密围绕党委、政府中心工作，准确理解把握党委、政府意图，围绕党委、政府决策部署，紧扣重点工作，以立法手段服务、保障好党委、政府的决策部署落地见效、重点工作顺利推进。二是服务高质量发展，党的二十大报告提出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。立法工作要围绕高质量发展需要，把握新发展阶段，贯彻新发展理念，融入新发展格局，坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，积极主动为构建社会主义市场经济体制、建设现代化产业体系、全面推进乡村振兴、促进区域协调发展、推进高水平对外开放等工作提供立法保障。三是服务群众和基层，要坚持立法为民，通过立法为各类市场主体投资兴业提供制度保障，降低企业行政审批成本，打造法治化营商环境，要切实解决人民群众急难愁盼问题，增进人民福祉，增强人民群众的获得感、幸福感和安全感。

六是推动“三类生态”立法。近年来，河南省人民政府立法围绕经济高质量发展、污染防治和社会治理现代化等，推动出台了一大批重点领域、新兴领域的法规规章，取得了很好的政治效果、法治效果和社会效果。下一步，河南省人民政府立法将继续树好系统观、全局观，围绕打造良好的“自然生态”——主要解决人与自然和谐共生问题，“经济生态”——主要解决法治化、国际化、市场化营商环境问题，“社会生态”——主要解决社会治理、文化教育和风险防范等问题，加强立法前瞻性、包容性、开放性、引领性。一方面，通过全局性、综合性立法，为“三类生态”的良好运行搭好基础制度的四梁八柱。另一方面，通过“小切口”“小快灵”立法，快、准、稳地解决“三类生态”中亟须解决的突出问题，务求有效管用。