校外培训依法治理的新起点

王敬波（黑龙江大学校长、教授）

邱成梁（对外经济贸易大学助理研究员）

为学习贯彻习近平总书记关于教育的重要论述，全面落实党的二十大关于加快建设教育强国的要求，进一步落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称“双减”政策）和《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》（以下简称《实施纲要（2021—2025年）》），依法推进校外培训治理，2023年9月，教育部颁布《校外培训行政处罚暂行办法》（以下简称《办法》）。出台《办法》，旨在深化校外培训监管，对校外培训行政处罚立规定制，提升校外培训执法法治化水平，确保“双减”政策不断取得实效，具有重要意义。

一、校外培训行政处罚的立法背景

加强教育执法，是当前教育治理取得成效的关键，校外培训领域亦是如此。“双减”政策实施两年以来，成效显著，要充分借鉴成熟经验。同时，实践中校外培训执法仍然存在一些问题，要认真对待。以“双减”政策为核心的校外培训治理，当前处在治理的关口期，需要及时转向、突破。

（一）“双减”政策的成效及借鉴

“双减”政策的落地实施，突出教育的公益性，统筹治理学校教育与校外教育，特别是将校外教育全面纳入监管，校外教育不再是法外之地。“双减”政策的执行，成效非常明显，积累了诸多有益经验，可充分借鉴。

统一监管初步成型。随着全国校外教育培训监管与服务综合平台的试运行及正式上线，借助信息技术平台的成熟运用，统一监管初步成型。在立法调研中，重点关注了平台的使用情况，目前平台已得到全面推广。平台支持校外培训领域的各方主体，主体覆盖性强，有力推动了全流程监管。在另一个层面，平台的使用有助于降低执法成本、提高执法效能。同时，平台具有预防功能，家长既可有效甄别培训机构的合规与否，又可有效避免“退费难”等问题。在这个意义上，平台的使用是对执法工作的有力补充、辅助。此外，统一监管促进了执法的标准化，校外培训执法工作进入了新阶段，构建起“全国一盘棋”的执法格局。

执法基础日渐巩固。从政策执行情况来看，校外培训执法基础牢固，特别是执法机制方面日渐成熟、运行流畅。例如，全国32个省份均已建立“双减”专门协调机制，教育、市场监管等部门就校外培训进行单独或联合监管。各地已经健全跨部门联合执法机制，跨区域跨层级的协同执法日益成熟。另外，实践中主管部门建立了校外培训执法典型案例通报机制，在形成有力执法震慑的同时，具有鲜明的执法示范效应，起到了良好的普法效果。当然，这些典型案例的积累，也有助于更好地厘清执法目标，提高执法的针对性，有力提升执法效能。这些执法经验应在立法中进一步固定、推广。

顽疾问题有效缓解。自“双减”政策实施以来，依法严肃查处校外培训违法行为，切实维护各方合法权益，成效明显。“问题导向”是执法的内在指引，也是提升执法效能的关键所在，校外培训执法以解决典型问题为直接目标。教育部建立了校外培训投诉举报核查处置机制，目前投诉举报问题线索保持在较低水平，取得了较好的治理效果。具体而言，通过线上校外培训巡查来规范在线培训发展，严肃查处隐形变异问题，严控校外培训广告违法行为，开展清理整治行动，依法查处价格违法行为等。要在立法中及时巩固治理成果，并进一步深化，将顽疾问题纳入立法调整范围。

（二）问题归纳与立法必要性

校外培训执法是“双减”政策的关键一环，事关政策成效的底色。实践中，在规范化、执法机制、执法成效等方面均取得了显著进展。但仍存在一些问题，执法效能偏低等困境极为明显，这也是立法的必要性所在。

执法效能亟待提升。实践中，教育部门需调动其他部门力量进行联合执法，并有可能涉及跨区域、跨层级，且执法能力和水平是不均衡的，进而导致组织协调较难，难以保证查处的实效性。部分原学科类培训机构“明转型、暗培训”，学科类培训“隐形变异”并未被根除。同时，执法人员对此缺乏查处经验，权限不足，执法实践中线索发现、现场取证、调查处罚等仍面临难题。整体上，执法工作中在调查取证时普遍存在一些问题，还需进一步提升调查取证的有效性。对此，必须进一步优化执法机制、规范执法流程。

执法震慑作用发挥不够。从政策执行情况来看，整体上行政处罚力度较小，功能发挥不充分，执法震慑作用还需加强。部分执法工作人员担心面临行政诉讼、行政复议，执法主动性意识不强。执法工作人员存在“柔性执法”倾向，即使开出罚单也是“能轻则轻”，存在执法不严现象。实践中，对培训机构和个人违规的惩处较轻，违规者潜意识里认为违规成本不高，导致违规培训乱象“打而不死、死而复燃”，现行执法模式对违规者的震慑力度不强。执法惩处依据不足、不明确亦是出现上述现象的重要原因，因此，必须通过明确立法予以保障，进而形成“执法必严、违法必究”的实施效果。

执法力量仍然偏弱。从执法实践情况来看，校外培训执法力量仍然偏弱，进而影响执法效果。整体上，校外培训执法压力较大、监管任务重，校外培训机构数量多，执法监管工作时间多在晚上和节假日，这对校外培训执法力量提出了更高要求。目前，缺乏对执法人员编制、待遇等相关保障措施，从而扎实推进执法工作。另外，执法人员的执法能力和水平参差不齐，在部分地区执法工作人员相对较少、校外执法持证工作人员比例仍然偏低，未形成强有力的执法力量。应通过进一步立法，及时明确执法主体，提升执法人员法治素养、执法能力，充实执法力量。

（三）校外培训治理的转向

近年来，“双减”效果明显，校外培训执法逐步深化。但执法实践中的困境并未得到根本性扭转，政策治理的“瓶颈”明显。可以说，以“双减”政策为核心的校外培训治理，当前处在需要突破的关口期，应及时转向。第一，要转向常态化治理，在特殊时期专项治理有其必要性，但在秩序稳定后要及时迈向常态化轨道。第二，要注重治理的长效化，优化执法机制、强化执法力量、提升执法效能、确保执法震慑，形成多元共治的治理格局。第三，全面推进治理的法治化，即执法工作于法有据，既要有上位法律的明确依据，也要有领域内的专门性法规规章，以此进一步提升治理效果。基于此，《办法》的出台，恰逢其时，正当其位。

二、立法设计的“法理情”融合

出台《办法》，是社会所盼、社会之需，是回应型立法的重要体现。《办法》共六章四十四条，涉及校外培训行政处罚的全维度，提出了校外培训行政处罚总体要求，明确实施机关、划定管辖权限，明确违法情形及责任追究，明确处罚程序，建立执法监督等内容。在具体条款设计方面，以高质量立法为制度目标，遵循立法的科学、民主、依法等原则，是“法理情”的深度融合。

（一）回应社会当前热点关切

校外培训领域涉及各方主体，很多问题容易引起聚焦，立法议程中的部分事项颇受关注。例如，为什么要对校外培训违法违规行为进行处罚？处罚的法理依据何在？出台《办法》，充分考量了社会热点关切，有效回应了公众疑问。

科学设置法律责任。处罚意味着违法违规行为的法律责任追究，对校外培训违法违规行为进行处罚，社会关注度较高、反应较大。主要有以下两个方面的疑问：第一，对校外培训相关行为进行处罚的法理依据是什么，即这些行为的可罚性何在；第二，即使要处罚，如何把握处罚力度。《办法》很好回应了上述疑问。在法理依据方面，以维护教育公平正义为出发点，以上位法律为处罚准则并进一步细化。例如，对校外培训收费行为的监管以及对违法违规行为的处罚，让家庭教育支出回归理性、维护群众的合法权益，具体处罚依据以《中华人民共和国价格法》等为基础并进行细化规定。对于处罚力度的合理把握，主要运用类型化思维，结合违法违规行为的性质及程度，科学设置责任区间，符合责罚相适应原则。

明确适用范围。“双减”政策中，校外培训对象限定为义务教育阶段中小学生，但并非完全排除高中生、学龄前儿童。对校外培训对象的范围，在规范性文件中有了新的界定，并初步达成了共识。例如，《校外培训机构从业人员管理办法（试行）》将校外培训对象界定为在读的中小学生及3周岁以上的学龄前儿童。《办法》第二条对校外培训对象作了明确规定，采用了上述界定标准。实际上，这也回应了社会公众的疑问，即“到底属不属于校外培训”“如何确定处罚边界”。这一界定，符合法学、教育学、社会学的脉络，具有多学科的解释力。实际上，也堵住了漏洞，防止出现部分违法违规行为无法惩处的情况。

杜绝“课上不讲课后讲”。长期以来，中小学在职教师“课上不讲课后讲”的乱象是校外培训火爆的诱发因素，也是师德师风失范的表现。当前，中小学在职教师校外有偿补课行为，是明令严肃查处的。《办法》吸纳了“有偿补课禁令”，第十六条规定依法从重处罚“在职中小学教师有偿补课行为”，以此促使教师主业回归学校，确保学校教育的主阵地作用。有偿补课是社会问题在教育领域的投射，实际上是在职教师利用职业便利获得不正当经济利益，并且极有可能扩大教育不平等。对有偿补课的惩罚，是国家对社会公平、社会正义的回应和保障，及时纠正教育不正之风。

解决“退费难”问题。“卷款跑路”“退费难”是校外培训市场的乱象之一，严重损害了群众的合法权益。通过全国校外教育培训监管与服务综合平台将培训收费全面纳入监管，《办法》第二十二条明确规定了收费管理混乱应给予行政处罚，以此促进了防范与处罚的有机结合，有力保障家长资金安全。第四十二条明确了“违法所得认定标准”，规定“可以扣除已退还的预收费未消课款项”。在立法导向上，在惩罚违法者的同时，促使违法者积极主动退还未消课的预收费，以更积极的姿态解决“退费难”问题，符合惩罚与教育相结合的执法原则。整体上，预防与治理双管齐下，从根本上防范家长资金风险、防止合法权益受损。

（二）全过程全链条监管的领域化

法治政府建设进程中，行政监管从事前监管、单链条监管向全过程全链条监管转向。当然，全过程监管与全链条监管往往是相互链接的、相互交叉的。《办法》全面落实这一监管理念，全过程全链条监管在领域化进程中落地扎根。

准入监管的多层次。准入是市场监管的重要手段之一，属于事前监管的范畴。培训机构未经审批进入校外培训市场、隐形变异培训、协助非法培训、超出许可范围培训等校外培训市场准入问题一直存在。《办法》第十七条至第二十条对此明确规定了处罚内容，在内容上各条款之间是相互衔接、相互补充的，准入监管具有多层次性。整体上，采取从严的监管立场，杜绝校外培训市场的准入乱象。这实际上规定了校外培训准入监管机制，以准入监管的方式来促进校外培训市场健康有序发展。实践中，准入监管主要是培训机构的资质审核与证照发放，已逐渐从备案制转向许可制，实现了监管的闭环管理。例如，隐形变异培训是未经审批擅自开展的，存在各方面潜在的风险与隐患，是依法重点整治领域。

全链条监管的全维度。校外培训领域的全链条监管，是对校外培训机构在培训内容、培训时间、招生、从业人员、收费、广告、消防、线上培训等方方面面的监管。《办法》第二十一条至第二十三条列举了全链条监管中的违法违规行为，并进行了适度类型化，主要划分为两大类，即“违规开展培训活动”与“管理混乱”，并对“社会性竞赛活动”单独规定，作为特殊类型。例如，对于学科类培训的超前超标，已违背教育规律、违反有关规定，应予以处罚；从业人员管理是校外培训规范发展的关键一环，在从业人员聘用方面不严格把关，是管理混乱的典型表征，应予以处罚。同时，通过设置兜底条款，延伸拓展了监管链条，实现了监管链条的全覆盖。需要注意的是，全链条监管中的违法行为认定与法律责任追究，首先主要是对校外培训机构的监管，也针对性配置适用机构的处罚方式。

设定限制从业处罚的适用标准。除了对校外培训机构的监管，还涉及对相关责任人（决策机构负责人、行政负责人及直接责任人）的责任追究，即《办法》第二十四条之规定。《办法》作为部门规章，在设定限制从业处罚时，应以法律、行政法规为依据，不得突破、超出上位法之规定，恪守合法性原则。根据最新修订的《中华人民共和国行政处罚法》，限制从业已经成为明文规定的行政处罚方式。《办法》依据《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》第六十四条，明确了对相关责任人的限制从业处罚。对相关责任人的处罚，以校外培训机构违法违规行为作为标准，即以前述全链条监管为引致内容，明确设定了适用标准。对责任人设置限制从业处罚，实现了法律责任追究的全覆盖，符合责罚相适应的原则。

（三）行政处罚的展开与规范

行政处罚的展开，前提上要确立执法原则。具体环节方面，从执法主体、罚则到处罚程序、监督，均有涵盖，具有全过程性。《办法》对此的规定，有力确保了行政处罚的规范化。

执法原则的确立。《办法》第三条、第四条明确了校外培训行政执法的整体原则，即公正公开原则、刚柔并济原则、法定原则、比例原则等，为校外培训行政执法提供整体指导。例如，刚柔并济原则强调“坚持处罚与教育相结合、宽严相济”，校外培训领域与社会紧密联系、与群众密切相关，在发挥处罚震慑作用的同时，要充分发挥处罚的教育作用、引导作用，更好地保障治理效果。另外，应进一步关注校外培训领域的非现场执法问题，这与上述执法原则紧密相关。随着统一监管平台的成熟运行，“非现场执法”具有了适用空间，应在执法实践与立法中进一步明确。

执法主体与罚则的明确。校外培训领域的监管一直存在执法主体不明确、罚则不清晰的问题。《办法》第六条至第十二条，分别规定了校外培训领域的执法主体、委托执法、管辖部门、“行刑衔接”等，明确了校外培训领域的执法权限划分。例如，“行行衔接”“行刑衔接”的规定，提升了执法效果，有力打击了违法犯罪行为。《办法》第十三条至第十六条，分别规定了“一事不再罚”“从轻或者减轻”“不予处罚”“从重处罚”等罚则，解决了罚则模糊问题。当然，罚则在清晰明确之后，仍然存在自由裁量空间，在此需要设置兜底条款，确保自由裁量的规范化，对此，《办法》有针对性规定，实现了立法条款的合理配置，是科学立法的集中体现。执法主体与罚则的明确，有助于防止相互推诿、处罚混乱等执法问题。

程序法定化。程序法定是执法的生命线，应严格规范校外培训执法行为，这事关执法的公信力。《办法》第二十六条至第三十七条对此明确规定，分别涉及了立案标准、调查职权、法制审核、结案标准等内容，如此实现了处罚全流程的法定。例如，重大行政处罚决定必须进行法制审核，在此法制审核是必经程序、法定环节，是降低法律风险、提升执法效能、助力依法行政的重要程序。若处罚决定是违反法定程序作出的，则其合法性、有效性存疑，程序法定亦是消除疑问的最佳路径。《办法》立足领域执法实践，采取“实体与程序合一”的一揽子立法模式，在规定罚则的同时，处罚程序与之配套明确。

执法监督的构建。校外培训行政处罚工作取得实效，需要执法监督机制的保障，执法监督亦是依法行政的关键环节。《办法》第三十八条至第四十一条，分别规定了指导与公开机制、挂牌督办机制、统计报告制度与责任追究机制，涉及监督的各个环节，如此实现了执法监督机制的全面科学合理构建。例如，行政处罚决定的依法公开，特别是与社会紧密相关的决定，在保障社会公众知情权的同时，反向实现了对行政执法的有效监督，这个过程也有效促进了普法。执法监督是对执法行为的监督，是守护执法合法公正的内部防线，要充分发挥这一机制的自我净化作用，真正实现对校外培训违法行为的依法查处。

（四）“谁执法谁普法”的路径

受传统观念、网络舆论等各方面因素的影响，出现了部分群众不理解、不支持“双减”政策、处罚办法的现象。因此，加强普法尤为紧迫。执法是与社会直接紧密关联的法治环节，具有现实性、真切性特点。“谁执法谁普法”亦是最具成效的普法路径。第一，教育部作为《办法》的制定机关、校外培训领域的主管部门，前期公布征求意见稿、并广泛征求建议，在官网公布了《办法》及答记者问，充分利用规章起草制定过程向社会开展普法。第二，在具体执法过程中，围绕热点难点问题，以及事关群众切身利益、社会关注度高的问题，及时向重点人群做好宣讲和解释工作。第三，主管部门要注重普法方式的创新，依托新媒体平台拓展普法工作，以立体化、全方位、多维度的方式，实现普法的全覆盖。

三、立规定制的战略视野及多维意义

在法的层级上，《办法》属于部门规章，但其视野不仅局限于执法领域，还具有战略视角。从教育强国建设、法治政府建设，到依法治教、校外培训治理法治化，《办法》均具有重要意义，是链接点、关键点。

（一）“双减”政策的制度化演进

扎实推动教育强国建设，涉及教育的方方面面，任何一个环节都不能有短板。在高质量教育体系中，校外教育在迅速市场化发展过程中出现了诸多乱象，也导致基础教育短板问题凸显。“双减”政策是党中央、国务院从“两个大计”（党之大计、国之大计）的高度作出的重大决策部署，事关教育强国建设的短板补齐。党中央、国务院高度重视“双减”政策落实，持之以恒加强校外培训监管。出台《办法》，是全面落实党中央、国务院决策部署的集中体现，可以有效提升校外培训监管的法治化水平、规范化程度，确保“双减”政策落地见效。

（二）法治政府建设的全方位推进

在前期法治政府建设的基础上，《实施纲要(2021—2025年)》为法治政府前瞻性建设锚定路线图、施工图。《实施纲要（2021—2025年）》提出，加大食品药品、公共卫生、自然资源、生态环境、安全生产、劳动保障、城市管理、交通运输、金融服务、教育培训等关系群众切身利益的重点领域执法力度。分领域梳理群众反映强烈的突出问题，开展集中专项整治。《实施纲要（2021—2025年）》明确指出了“事中事后监管”的重要性，《办法》的出台，聚焦群众反映强烈的校外培训违法行为，不断加强校外教育领域的执法力度，有力保障人民群众合法权益。在强化事前监管的同时，补齐校外培训领域的事中事后监管，扎实推进全流程、全过程监管。整体上，出台《办法》，是深入贯彻《实施纲要（2021—2025年）》的突出体现。

（三）强化学校教育主阵地作用

在高质量教育体系中，学校教育、社会教育与家庭教育的定位不同、功能不同，三种教育模式相互配合相互补充，共同达致育人目标。在人的基础教育阶段，学校教育具有主体性功能，要强化学校教育的主阵地作用。同时，要积极发挥社会教育、家庭教育的正向效应、配合作用，不断深化校社共育、家校共育。长期以来，在基础教育阶段，学校教育的主体作用存在弱化倾向，甚至出现了“课上不讲课后讲”的乱象。社会教育应是辅助的、补充的，不应挤占、削弱学校教育。《办法》的出台，着重解决学校教育的弱化问题，强化学校教育主阵地作用，确保“育人”在科学合理的轨道上运行。校外教育是充分发挥社会力量提升教育水平的集中体现，一段时期内有效缓解了教育资源不充分的问题，但在这个过程中也出现了一些乱象。应运而生的《办法》，有针对性解决了这些问题，也必将持续推动校外教育成为学校教育的有益补充。

（四）推进校外培训依法治理

自“双减”政策实施以来，已经取得了阶段性治理成效，但部分顽疾问题仍然存在，需要进一步从根本上深化治理效果。《办法》的出台，是对两年以来治理经验的总结、概括、固定、转化，同时，直击治理中的痛点、难点，是立法兼具回顾性与前瞻性的典范。作为校外培训领域的第一部规章，《办法》是以法治思维和法治方式深化校外培训治理的突出体现，充分发挥了法治根本性、稳定性、长远性的保障作用。首先，《办法》以《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国民办教育促进法》等上位法为依据，具有权威性特点。其次，《办法》是校外培训领域的专门立法，具有回应性、针对性特点，有效及时依法解决校外培训领域的系列问题。最后，《办法》以“行政处罚”为立法的核心逻辑，强化了治理力度，兼具实体性与程序性，做到了教育法治的“刚柔并济”。

校外培训行政处罚的立法，是在大变局中抓住机遇，是“准确识变、科学应变、主动求变”的集中体现。出台《办法》，准确认识到当前校外培训治理处在“瓶颈期”，是以兼具“法理情”的科学方式面对实践中的治理困境，亦是以更加积极主动的姿态解决治理难题。可以说，《办法》的出台，具有划时代意义和贡献。要以《办法》为起点，谱写校外教育发展新篇章，在新时代新征程新使命中共绘教育强国新蓝图、新伟业。