国外相对贫困治理实践对我国的启示

摘要：贫困问题是阻碍中国社会发展的重要因素，在乡村振兴和脱贫攻坚两大战略基础上缓解相对贫困已经成为新时代贫困治理问题的核心，也是推动乡村振兴战略的内在诉求。当下中国的贫困治理问题已经由绝对贫困问题转向相对贫困问题，持续推进相对贫困治理体系与治理能力现代化显得尤为重要。通过引入国外的相对贫困治理实践，使其与中国的开发式扶贫进行比较，探寻国外相对贫困治理经验及可行性，对我国相对贫困治理实践具有重要的现实意义和理论意义。

关键词：相对贫困；贫困治理；长效机制

在脱贫攻坚过程中，“可持续脱贫”“培育可持续发展的产业”理论提出因地制宜地发展有效路子，为乡村振兴战略背景下相对贫困治理工作提供了战略的目标导向[1]。我国相对贫困治理进程跟国外相比还缺乏经验积累，长效机制的构建需要借鉴国外的治理经验，避免出现相关共性问题，从而推动我国反贫困实践进程。

一、中国相对贫困的研究现状

随着对相对贫困研究的不断深入，我国学者在反贫困实践中逐渐摆脱了国外传统的研究方法。在分布上，相对贫困问题从农村延伸到城市，呈现城乡交织的分散式状态[2]。相对贫困不仅仅体现在经济贫困上，它重点关注的是区域差异、社会结构、精神文化等多种因素对贫困人口的影响[3]。从过程论的角度看，相对贫困治理就是一个“发现差异—缩小差异—再发现差异”的循环过程，其实质就是追求差异化公平的过程[4]。在中国乡村振兴战略背景下，相对贫困是发展型贫困，但仍缺乏统一明确的衡量标准体系，在消除绝对贫困过程中缺乏与缓解相对贫困衔接问题的研究，对边缘群体重视程度不够，人文关怀方面缺乏针对性措施。

相对贫困的多元化特点也决定了相对贫困治理中要具有针对性。在我国的反贫困实践中呈现出相对贫困人口基数大、贫困维度范围广、致贫风险高等特点。我国相对贫困包含的贫困人口比我国绝对贫困的人口数量和比例都大得多，在绝对贫困治理中，对贫困的致因归纳广泛，相对贫困与绝对贫困的治理具有重合性特点，在相对贫困治理中其他维度治理的任务繁重，要特别注重多维度贫困的治理。导致相对贫困的因素主要包括制度、人力资本、贫困文化和环境四个方面[5]。我国相对贫困治理是长期性的、需要持续进行的，而相对贫困的多元化导致其致贫风险也相应提高，治理难度加大。致贫风险多元且涉及范围广，对于相对贫困群体来说，致贫风险的客观性与主观性交互作用、经济性与非经济性相互影响、结构性和周期性交替构建，这些为相对贫困治理增加了更多挑战。

二、英国相对贫困的反贫实践

工业革命带来的城市化问题，如住房紧张，环境恶化，公共健康威胁等使英国政府将关注点开始聚焦到民生问题上。20世纪40年代，英国建立了世界第一个福利国家实施的贫困救助政策，相对贫困理论率先在英国的反贫困治理中得到了实践。20世纪70年代，英国工业化进程加快，随着经济、政治、社会、文化各方面综合发展，英国的社会保障支出也大幅增涨，英国绝对贫困人口基数也得到了大规模消减。20世纪80年代，英国政府开始采纳相对贫困理论，关注社会中出现的相对贫困问题。20世纪90年代，英国将相对贫困治理的关注重点集中在儿童这一弱势群体上，将儿童作为家庭贫困状态判断的主要考察对象，给贫困家庭儿童发放儿童补贴。人口老龄化意味着人们劳动力的逐渐减退和消失，英国从14世纪起便开始把从社会征收的济贫税的大部分用来扶助老年贫困群体。在养老金的基础上，英国还实施了团体年金政策，将养老金制度与个人行为规范更加紧密地联系在一起。在21世纪后，英国将相对贫困治理理论在老龄人口中有了更进一步的实践[6]。社会保障体系的完善和发展对缓解相对贫困治理有治标治本的意义，英国社会保障体系对中国社会福利制度的完善和发展具有不可或缺的借鉴意义。

三、美国相对贫困的反贫实践

美国作为一个经济发达国家，与其他大多数国家不同，它对低于特定年收入金额的贫困者实行兜底政策，因此，相對贫困在美国才是反贫困的治理重点。美国的扶贫政策受到传统思想中社会等级、社会秩序维护和工作伦理思想的影响，对贫困问题的分析角度也逐渐从个体差异角度转变为对社会结构、政治、经济体制等各方面的分析[7]。美国相对贫困线的划分也与世界上其他国家做法不同，不是将全体居民收入的中位数占比进行测定，而是通过对全体家庭居民收入进行顺序排列，在绝对收入的基础上选取中位数或众数相对固定的比例数值，再结合家庭结构类型与收入分布特征对每个家庭进行不同的数值调整。

在20世纪30年代至60年代之间，美国相对贫困人口大规模下降，近1500万人脱贫，且全体居民收入的贫困率下降了12.3个百分点。在20世纪80年代和90年代，因美国经济滞胀、政府助贫资金开支削减，福利支出大幅下降导致美国的贫困问题在这个时期出现反弹。在此背景下，美国对社会救助政策进行了调整，加入了靠现金援助维持正常收入的补充，保障收入计划与贫困家庭临时受助计划。克林顿时期这一做法的目的是为了激励劳动者就业，用现金福利直接瞄准就业问题，使贫困得到了缓解。美国农村相对贫困治理重点主要集中在三个方面：一是推进城乡统筹，解决城乡信息不对称的问题，缩小公共服务之间的差距。二是通过间接干预，增加农民收入，优化配置扶贫资源。三是发挥金融扶贫功能，认识到金融在相对贫困中的作用[8]。美国建立了多维度的相对贫困指标体系，以此来确保评估的全面和准确。我国可以借鉴美国的相对贫困标准，结合国内实际情况，设计出符合我国国情的相对贫困界定标准，这对促进相对贫困群体的精准识别与评估具有重要作用。

四、日本相对贫困的反贫实践

在第二次世界大战中， 日本经济受到重创，贫困问题明显。20世纪50年代到70年代，农业就业人数减少，农业人口大幅度缩减，区域贫困现象突出，农村地区贫困率较高。20世纪中后期，金融危机导致失业率较高，失业导致贫困问题极其严重。20世纪90年代后， 日本国内经济滞胀，导致社会贫富两极分化，相对贫困占据社会主导地位，单身妇女贫困率较高，贫困代际相传现象愈加突出。

日本在农业、就业鼓励、社会保障与贫困地区开发、失业救济等多个方面实施了反贫困举措，并取得了显著成效[9]。在农业方面，出台了《农业基本法》和《农促法》，大力支持农民个人及公司发展新型农业经营体，扩大农业生产规模，增加收益。1970年， 日本又颁发了《农地法》鼓励土地流转和租赁。1980年， 出台了《农地利用增进法》推动土地流转，后续又完善了农业保险制度，促进农业生产有序运行，大力发展精准农业，保护环境，提高农业经济效益。在就业方面，根据日本女人比男人贫困的国情，强力实施就业帮扶政策。2006年修订了《男女雇佣机会均等法》，大力消除社会性别不公现象，促进女性就业。在社会保障方面，1941年实施劳动者年金保险法，20世纪70年代至80年代普及公共年金，对国民实行差别保障，不断完善社会保障体系和机制。 日本的养老保险体系主要包括三大层：第一层是国民年金，为社会提供最基础的养老保障；第二层根据不同的就业类型实施不同的养老保障；第三层是企业年金和公务员加算的共济年金。除此之外， 日本还大力完善养老保险制度，提高对贫困家庭学生的资助，为失业人员提供劳动保障和收入保障。

五、国外相对贫困治理实践对我国的启示

在国外相对贫困治理的实践经验总结中发现我国相对贫困治理存在很多不足，可持续脱贫并非仅包含收入的一维概念，而是综合复杂的多维模式和要经历从低级到高级不断融合的发展阶段。我国相对贫困治理目前只以收入作为重点研究对象，受社会经济发展状况的影响而处于低级阶段，但随着2020年后绝对贫困的消除，相对贫困治理将在多维领域进一步发挥其减贫功能。我国相对贫困治理要着重借鉴英国完善的社会保障体系、美国相对贫困标准的划分以及日本在应对老龄化和农业方面的实践，运用大数据优势完善家庭、社会、经济、文化等多方面的资料为相对贫困治理提供数据基础，同时也要汲取国外教训，警惕“社会懒人”和“福利依赖”，注重劳动者能力的培养。

在乡村振兴战略背景下对相对贫困治理进行更加深入的探索，可以在借鉴国外相对贫困治理实践经验的基础上，通过梳理其先进经验带来一些启示，这对我国建立更加高质量的减贫长效机制具有重要作用。

第一，转变认知观念。随着绝对贫困问题转型成相对贫困问题，反贫困问题也将转型成社会资源配置不均、社会权利缺失、社会机会被剥夺等潜在的社会政治性问题。要大力将相对贫困群体对社会公平观的心理认知引导纳入相对贫困治理的常态考量之中，以最大限度实现效率与公平，拔掉贫困文化之根，防止心理贫困和精神贫困的发生，在社会各层面的作用下引导相对贫困群体对相对贫困治理的全面透彻理解，为相对贫困治理长效机制的建立打下群众意识基础。

第二，加强伦理关怀。社会排斥的存在使相对贫困人口因公共资源分配不公、不均而导致个人机会和能力的缺失，从而被排斥在社会发展成果共享的主流之外，这在一定程度上意味着分配体系正义的失衡。相对贫困治理过程中加强对人的关注，坚持以人为本，提高相对贫困群体的发展水平，给予真正现实性的伦理关怀。增强弱势群体对伦理关怀的心理信心，关怀行为主体要将义务性、临时性的关怀转化成自觉性、长期性的关怀，将对弱势群体的伦理关怀纳入相对贫困治理的常态化之中。

第三，完善社会保障制度。从国外反贫困实践经验来看，进一步改革社会保障体系，切实提高社会保障对贫困人口的救助作用，建立行之有效的社会保障制度是非常重要的。重视对弱势群体相关权利的维护，做好困难群体的相关需求调查，针对不同需求设计或增加贫困群体的福利，精准服务，让扶贫措施惠及贫困群体，发挥社会各项保障制度对相关群体的救助作用。在完善社会制度方面，可以借鉴国外分类救助的工作福利制度，完善低保和社会保障救助制度，促进经济和社会协调发展。

第四，制定相对贫困治理战略。2020年后贫困治理模式的转型要求相对贫困的治理战略也要与时俱进，改变过去长期执行的扶贫战略，向“防助结合、以防为主”的新减贫治理战略转变，将可持续性作为根本抓手引入相对贫困治理的实践中，将收入分配、公共服务均等化问题和社会机会、社会资源保障作为考核贫困治理绩效的重要衡量内容和指标。以共同富裕为目标，以经济能力为核心变量，形成根据不同劳动能力群体的分层衔接治理策略，构建增能型治理、赋权型治理、兜底型治理和衔接型治理的四维相对贫困治理模式。

第五，构建相对贫困治理长效机制。在乡村振兴战略背景下，要大力推进相对贫困治理与防止返贫机制相结合，要在相对贫困治理客观需要的基础上总结我国扶贫开发的历史实践经验，加快建立和完善符合我国国情的相对贫困治理法侓法规。同时，要制定出相对贫困治理需要遵守的基本原则和总体思路，明确治理主体及其法定职责、主要任务、方法途径，完善相应的保障机制、监督责任机制及考核奖惩机制，构建相对贫困治理长效机制。

结语

本文对相对贫困治理进行了更加深入的探索，在国外相对贫困治理经验的借鉴上结合中国反贫实践进行了对比和可行性分析。国外学者对相对贫困的研究侧重于从纵向上随着历史的演进不断完善和发展，由于国情不同，针对相对贫困的治理也不尽相同，但总体方向是一致的。在我国脱贫攻坚战略与乡村振兴战略的背景下，贫困的转型使相对贫困问题更加凸显，但是相对贫困治理无法与脱贫攻坚、乡村振兴两大战略相割裂。相对贫困治理是一个长期性、常态化、持续性的工作，要调动社会多元主体力量，形成解决相对贫困问题的社会力量，构建相对贫困的长效治理机制，走符合中国特色的相对贫困治理之路。

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作者简介：丁会艳（1998-），女，河南安阳人，硕士在读，研究方向：社区治理。

（责任编辑 董国珍）