精准扶贫

曹湖云

摘 要：2013年底，习近平总书记在湖南湘西调研扶贫攻坚时提出了精准扶贫的重要指示。自此，精准扶贫得到了政府和相关部门的重视。该思想的提出表明了我国的扶贫方式正在发生根本性的改变，将由原来的“粗放漫灌”的扶贫方式转变为更科学的“精准滴灌型”的扶贫方式。精准扶贫作为我国在新时期农村扶贫的重要战略性思想之一，已成为完善我国农村贫困治理体系的重要手段，它的有效展开与实施具有重大意义。但是，由于我国地广人稀，贫困户的分布多且不均，存在着不少“老少边穷”地区，我国农村扶贫工作的顺利推进尚存在着诸多障碍。为了进一步理解精准扶贫这一思想并推动其实施，实现2020年贫困县全部“摘帽”和全面建成小康社会的宏伟目标，本文将对目前我国农村精准扶贫工作中存在的问题展开分析，探讨相应的解决对策，以期建立更完善更科学的精准扶贫机制和农村贫困治理体系。

关键词：精准扶贫；贫困治理；问题；措施

一、我国农村贫困现状与贫困治理体系的发展

自改革开放以来，我国农村贫困问题得到了极大改善，贫困人口的数量也呈现出大幅度下降趋势。政府牢牢掌握着扶贫工作的进程与调整，力争推进我国农村贫困治理体系的进一步完善。改革开放初期，为了解决农民的贫困问题，家庭联产承包经营制深入我国农村，为广大农民提供了生产自主权，鼓舞了农村居民的劳动积极性，快速推动了当时农村经济体制的改革与创新，使得粮食的产量逐年攀升，农村经济呈现出一片良好的发展态势。据统计，我国的贫困人口由1978年的2.5亿迅速下降为1985年的1.25亿人，贫困数量占据农村总人数的比例也有了大幅下降，从30.7%降为14.8%。

1986年，为了进一步解决我国农村贫困问题，我国农村贫困治理体系在制度上进行了创新，将原先的救济式扶贫策略转化为开发式扶贫，并采取了一系列相关的措施，如建立专门的扶贫机构、规定扶贫资金数额、采取相关优惠政策、设立贫困县并给予一定的救济补助等。这一系列的创新改革快速推动了扶贫工作的顺利展开，有效缓解了贫困县居民的生活水平，使得贫困人口的数量再次有所下降。到2000年，贫困人口数量降为3000万，与1985年相比，贫困发生率也进一步减少，大约在3%左右。

随着社会经济的快速发展，扶贫工作也日趋成熟，21世纪，我国采取了进一步的扶贫措施，以村为主体，从产业和劳动力两方面着手，进行重点救济。同时将连片的14个特困地区纳入扶贫的重点对象，构造专项扶贫、社会扶贫与行业扶贫“三位一体”的具有针对性的农村扶贫治理体系，全面推进贫困县的经济发展。在2010年国家规定的扶贫标准下，全国农村贫困人口相比2000年底的9000多万降为2600多万，贫困发生率也相对下降。

但是，由于我国贫困居民人数多且统计不精确、相关政府的指示性及针对性不强，扶贫工作依然任重而道远。就我国农村贫困问题而言，仍是影响我国综合国力的重要因素。自二十世纪八十年代贫困问题被提出后，相关的解决措施得到了有力的推进，扶贫工作也取得了令人瞩目的成就。绝对贫困人口的数量极速减少，从之前的2.5亿下降至2000多万，在发展中国家里中国跻身为贫困发生率极低国家之列，但对于贫困线的划分，我国仍然保持一个较低水准，我国贫困人口的数量依旧占据总人口相当一部分。

我国贫困人口的经济收入极低，在物质生活上得不到有力的保障，关于贫困问题的研究与探讨历年来都是社会关注的重点。针对我国农村贫困人数，国家统计局也曾发布过相关的报告，以1978至2000年为统计对象，对农村贫困情况做出分析与对比，指出2000年农村贫困人口数量接近3200万，其中贫困发生率接近3.5%。冯文策等相关人士也对贫困问题展开调查研究，指出2004年我国贫困人口的数量高达2600万人。

二、 我国精准扶贫工作中存在的突出问题

（一）政府主导性强，偏离预期效果

就我国当前的扶贫工作而言，政府主导性过强，扶贫工作达不到理想的效果。扶贫工作从制定、规划、调整直至设计都是中央政府负责组织，然后具体规划到下面政府部门进行展开落实。在工作实施的过程中，话语权被政府独占，贫困人民参与度低，很难发表自己的看法与建议，难免会存在一些组织机构不严格履行中央政府指示的现象，做出偏离实际的指导工作，这就无法从本质上解决贫困居民生活难的问题。此外，在政府主导下的扶贫工作中，贫困人民存在受到轻视、排斥的情况，对扶贫工作安排他们往往只能被动接受，这就影响了配合、参与扶贫工作的积极性，使得扶贫工作严重偏离预期效果。

（二）整合力度较低，扶贫策略缺乏灵活性

首先，扶贫策略从开发直至实施需要经历层层复杂程序，在审批上更得自上而下进行，针对规定的项目采取分割的方式去展开，对于资源的整合缺乏强有力的机制保障，极大阻碍了扶贫项目的顺利推进且对其效益的影响也是无法忽略的。其次，扶贫策略缺乏灵活性，在推进扶贫工作中，有效的政策指导与支持起着决定性的作用，但目前扶贫政策存在诸多问题，如针对性不强、落实力度轻等，在资金的使用上缺乏有效合理性，相关的配套设备设施不齐全，甚至跟不上扶贫工作进度的需要。最后，贫困县的退出缺乏明确的规定与指示，在政府政策与资金的支持帮助下，贫困县在投资与贷款方面拥有更大的优惠，主动退出的内外动力实在不强，退出考核机制也有待进一步探讨制定。

（三）扶贫资金投入不足，发展能力有待加强

1、在资金的投入上很难充分迎合贫困人口的实际需要。我国目前存在的贫困村大多数在资源、设施设备等方面大同小异，且多分部在偏远山区一带，该区域交通不便，地区复杂且宽广，在建设基础设施上难度极大、成本过高。绝大部分贫困居民有着强烈的改善物质生活的欲望，政府实际投入的扶贫资金很难满足其需求，缺口数量实在过高。此外，不充裕的资金投入严重影响了设施设备等的规范建设，对扶贫工作的有效实施带来弊端，影响其效益的充分发挥。

2、各部门资金分散，整合力度小。大多数的机构部门各自为政、自行其是，在资金的使用上缺乏协调统一性，难以将扶贫资金的作用发挥到最大化。各行其是的资金安排只能在小范围内使用，作用不大，根本解决不了任何问题。

3、群众缺乏充分的发展能力。我国现有的贫困村大多数都是经济结构单一，多数土地没有得到合理种植，开始或已经荒芜，民间企业及大户人家等数量有限，其带头与影响作用也有限，居民的经济收入增长不理想。现在的农村外出务工人员居多，留守村庄的大多是老人与儿童，贫困人口受到的教育有限，初中及以上教育的人实在是寥寥无几。保守的思想、陈旧的观念、薄弱的科技意识、极低的生产能力等，这些都严重制约了其创造财富、改善生活的能力，自我发展和规避风险的能力自然是不值一提的。

4、难以打破诸多影响产业发展因素的束缚。在农村，信息、市场、技术条件落后，很难发挥作用，专业性的技术人员缺乏，推广及普及农业知识、技术、设备等工作不到位，缺乏及时的市场信息，再加上极高的运输成本，致使农业等产业的发展缓慢，精准扶贫工作难度极大，涉及到户型产业的帮扶工作项目更是零乱，针对养殖业项目的扶贫，难以将部分短期效应的该类产业发展成支柱型产业。群众思想、能力较低，一体化产业的帮扶及发展得不到优秀务农人员的经营管理，收入来源主要以外出务工挣钱为主，缺乏持续稳定增长的决定条件。

（四）缺乏有效扶贫机制，返贫现象明显

扶贫工作在农村尚未与其它工作有效连接，在资源整合分配、项目衔接等方面协调性不足，再加上还没有构建起完善的社会帮扶体系，扶贫工作的展开难免遇到了诸多不顺。一方面，各部门各行其是的作风严重影响了彼此间的统筹协调，使得扶贫工作的效益大大折扣。另一方面，存在着不少的的部门机构对扶贫工作重要性认识不足，使得其实施、组织力度不强，产生的效果远远偏离预期值。由于病因所致，历年来返贫现象比较明显，彼此交错往返的脱贫与返贫人口难以控制、平衡，近百分之四十以上的贫困人口是重大疾病、年老体力不支、残疾所致。此外，有不少家庭因为子女上学支付教育费用，而这样费用对他们来说是一笔巨大的开支，使得生活变得贫困，且贫困居民很难摆脱贫困。突发的自然灾害及市场经济的不景气都会使得群众面临贫困局面。

三、完善精准扶贫工作的措施

（一）赋予群众更多的权利

1、增加经济权利

首先，政府资金的支持要到位，充分完善激励机制，使得资金的利用趋于合理化、有效化，修改调整项目与资金政策制度，建立起有效的评估机制，严格杜绝重资金轻项目的不良做法，从本质上解决问题。其次，适当调整贷款制度，给小额贷款提供更多的机会，针对贫困人口，定期给予一定的资金补贴、适当减少其贷款利率，完善其风险补偿机制。

2、增加制度权利

进一步完善中国的社会保障制度，一方面，从农村五保及看病补贴方面入手，政府可以适当增加补偿金额，对于最低生活补助费和医疗费给予针对性的政策制度的保护，规定明确的费用，从制度角度促进扶贫工作。另一方面，改变目前政府主导的扶贫体系，倡导更多的社会群众、民间组织等相关人员加入扶贫工作队伍中。针对区域的不同、建立针对性的扶贫机制，加大各部门的合作力度，建立与完善扶贫信息网络系统，扶贫人口管理制度、贫困人口退出制度等。

3、增加社会权利

第一，积极带动社会群众的参与度、细心聆听贫困居民的心声、了解他们真正的需要，并定期拜访探问。对自愿参加扶贫项目的群众根据其能力高低展开分类，将扶贫工作的开发充分切合实际，确保扶贫工作的展开能够有所针对，使其效益得以充分发挥。第二，加强农村基础设施的构建，为扶贫工作的实施提供物质条件，不断完善基层组织，进一步加强居民与政府、居民与企业、居民与居民间的沟通交流，为分享创造财富、提高生产能力等提供支持性的平台，提高大家脱贫的热情与信心。

4、增加教育权利

思想理念与技术能力是导致居民贫困的两个重要影响因素。其一，政府应加强农村居民的思想教育，给予农业知识、技术的扶持与教育，充分挖掘每个居民的能力，尽可能的提升农村人口的整体素质。其二，加强农村学校的建设，投入优秀齐全的教育资源，改善农村教育工作者的工资及待遇，对贫困子女给予教育补助，维护其受教育的合法权益，使农村教育全面化、深入化。

（二）分类指导，落到实处

合理使用扶贫资金，将其投入到基础设施薄弱但发展潜力较大的地区，将连片集中扶贫落到实处。根据区域各项条件的不同，制定不同的扶贫方法，敢于开拓创新，对贫困户产业的扶持力度加大加强，为贫困人口与龙头产业、大型私营企业等之间的合作牵线搭桥，提供一定的支持与帮助，促进居民的经济收入增长。与此同时，要准确掌握我国现有贫困人口的数量、分布、特点，进行分类指导，将“精确”落到实处。对于具备一定的能力且有志脱贫的居民要优先扶持帮助，让其先富而后带动村民富，原则发展潜力高、见效快、能带来持续稳定增长经济利益的项目给予帮扶。就疾病、残疾、劳动力低等弱势群体的群众将他们列为社会保障对像，政府给予合适的补助，确保其基本生活无碍。

此外，对于贫困户的培训也尤为必要，政府应加大培训力度，在技术、能力、知识等方面给予点到点的指导，结合实际情况分析，避免培训内容大而虚。

（三）完善扶贫机制，确保扶贫工作充分落实

1、机制的进一步完善。充分发挥领导的作用，做好本职工作，将多方面资源进行有效整合，促进贫困村的整体发展，充分激励社会群众，带动其参与扶贫工作的积极性。给予贫困村更多的资金帮助和政策支持。将扶贫项目的管理和相关制度的实施相结合，进一步为扶贫开发工作做好准备。使得我国扶贫组织机构更加健全，扶贫力量更加集中有力，各部门机构扶贫工作协调能力更加一致性。

2、增加争取的力度，贫困区在清楚自身情况下向上级争取更多扶贫资金、政策的支持。对具有独特优势的区域更要明确政府资金、技术、政策的投入重点，扶贫力度的强弱能直接影响贫困区经济发展的进程，有利灵活的优惠机制十分重要。

3、加强结对帮扶工作。建立起驻村扶贫工作机制，挑选合适的扶贫工作人员，让其深入到贫困群众的生活中，为贫困居民提供指导，并且制定有效的详细帮扶计划，充分实施，扶贫组织机构要对帮扶的对象认真负责，彼此间充分协调配合，让优秀的扶贫政策能够发挥最大的作用。

四、结束语

贫困的产生是一个漫长的过程，要想将其根治，必须和发展相结合。我国是一个农业大国，农村人口数量众多，三农问题与民生问题是国家极其关注的。近年来，随着社会经济的稳定发展，政府对农村相关优惠帮扶政策制度的颁布实行，确实让不少农民的生活水平有所提升。但是，我国地区辽阔，农村贫困人口数量居多，每年都会有贫困者饥寒交迫甚至死亡。在当前扶贫工作中，必须贯彻落实精准扶贫的思想，政府、社会、群众共同努力与配合，将“输血”变为“造血”，才能使贫困人口如期脱贫，并且有效防止返贫，从而实现全面建成小康社会的宏伟目标。

（作者单位：南华大学政治与公共管理学院）

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