民族地区巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的法治保障研究

刘丽 李晖 张铁生

摘要：当前，部分脱贫地区内生动力和自我发展能力不强，部分脱贫群众脱贫基础比较薄弱，尤其是民族贫困地区，巩固拓展脱贫攻坚成果任务依然艰巨。以湖南省湘西州为例，采用 SWOT 分析法对巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接面临的优势、劣势、机遇和挑战进行研究，发现产业发展基础薄弱、要素市场化配置不到位、内生动力不足等问题是制约二者有效衔接的主要原因。可以从法治视角出发，通过强化产业衔接保障、人才衔接保障、文化衔接保障、生态衔接保障、组织衔接保障，来巩固拓展脱贫攻坚成果，加快推进乡村“五个振兴”。

关键词：脱贫攻坚；乡村振兴；有效衔接；法治保障；湘西州

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把扶贫开发工作纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，作为实现第一个百年奋斗目标的重点任务，作出一系列重大部署和安排[1]。在中国共产党成立100周年时，脱贫攻坚取得全面胜利，生动展示了中国共产党人的历史担当[2]。

湘西州是精准扶贫首倡地。2013年11月3日， 习近平总书记来到湖南省湘西州花垣县十八洞村考察，首次提出“精准扶贫”重要理念，为新时期中国扶贫工作指明前进方向。湘西州牢记总书记殷切嘱托， 自力更生、艰苦奋斗，以 “首倡之地当担首倡之责”的政治责任夺取脱贫攻坚战全面胜利，与全国全省同步全面建成小康社会[3]。进入新时代，全面建成社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴中国梦，最艰巨最繁重的任务依然在农村，最广泛最深厚的基础也依然在农村。因此，必须加强顶层设计，以更有力的举措，汇聚更强大的力量来推进乡村振兴。本文从法学、民族学、区域经济学等多学科视角出发，深入探索湖南省湘西州巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的法治保障，为全面落实“三高四新”战略定位和使命任务，打造“三区两地”，建设“五个湘西”，跑好全面建設现代化新湘西“第一棒”提供智力支持。

一、法治在巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接中的重要作用

（一） 提高脱贫质量离不开法治保障

自湘西建州以来，在党中央领导下，一代又一代湘西儿女在脱贫发展的路上不懈探索，经历了救济式扶贫、解决温饱式扶贫、“八七”扶贫攻坚、整村推进扶贫与集中连片扶贫开发、精准扶贫脱贫等五个阶段，最终摆脱千年贫困，与全国全省同步全面建成小康社会。但是在未来5年过渡期内，仍需要通过对已脱贫人口开展“回头看”查漏补缺，实施防止返贫致贫动态监测，推行全过程管理，加强扶贫项目资产监督管理，放大资产效益等措施来巩固拓展脱贫攻坚成果。而这一切都离不开有力有效的法治。实践证明，只有通过规范化的制度设计，才能确保脱贫方案的精准实施；只有不断强化脱贫攻坚的法治保障，才能确保高质量巩固拓展脱贫攻坚成果。

（二） 乡村振兴战略离不开法治保障

乡村振兴战略是党中央从“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局出发作出的重大决策，是新时期做好农业农村工作的重要抓手。从《民法典》提出全方位保障人民群众各项民事权利，《刑法》提出严肃整治人民群众深恶痛疾的各类犯罪行为，《诉讼法》让“民告官”更有底气[4]，到《乡村振兴促进法》为全面推进乡村振兴提供坚强有力的法治保障，这一部部法律法规，为新时期高质量推进乡村振兴战略打下坚实的基础。就目前来看，广大农村地区基础差、底子薄、发展滞后等状况十分明显。在这种背景下实施乡村振兴战略，需要正确处理推进乡村振兴战略与良法善治之间的辩证逻辑关系，在乡村治理体系建设上深入着力，确保乡村振兴战略在法治保障下顺利向前推进。

（三）两者有效衔接离不开法治保障

无论是巩固拓展脱贫攻坚成果，还是全面实施乡村振兴战略过程中都会遇到诸多困难和问题，需要通过法治方式加以解决。一方面，通过把脱贫攻坚战略实施过程中各地行之有效的经验做法法治化、制度化，结合全面推进乡村振兴战略过程中遇到的新情况、新问题、新挑战，推进巩固脱贫攻坚成果、全面实施乡村振兴战略在工作力量、规划实施、要素保障等方面的有效衔接，确保牢牢守住不发生规模性返贫的底线。另一方面，要根据国家实施乡村振兴战略和推进农业农村现代化的最新部署，结合产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴等各个方面的具体要求，完善具有基础性、普惠性、兜底性和区域性的民生政策，建立健全推进城乡一体化发展的体制机制、法律制度和政策体系，全力推进乡村振兴战略向纵深开展。

二、湘西州巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的SWOT分析

（一） 优势分析

第一，绝对贫困彻底消除。全州2／3的贫困人口通过产业扶贫带动，实现稳定增收脱贫，所有贫困村集体经济收入达5万元以上，十八洞村荣获全国脱贫攻坚楷模称号。第二，主导产业强劲发展。全州农业特色产业面积突破400万亩，建成全国有影响力的富硒猕猴桃基地、椪柑基地、百合基地、优质烟叶基地和全省最大的茶叶基地。第三，基层基础不断夯实。农村全面实现“五通五有”，形成“党建引领、互助五兴”的农村基层治理模式和村干部坐班值班、为民代办服务等制度，在如期高质量完成脱贫攻坚任务、深入推进乡村振兴战略、同全国全省一道进入全面小康社会中发挥重要作用。

（二） 劣势分析

第一，产业发展基础薄弱，生产性基础设施建设还不够完善，应对自然灾害和风险的能力较弱，各地区特色产业发展相似度高，现代农业与乡村旅游等产业深度融合发展不够，龙头企业、专业合作社不多，科技支撑能力不强，产业信息化、机械化水平不高。第二，农村深层次改革推进力度不够，土地、劳动和资本要素市场化配置不到位，农村建设缺乏科学规划和规范管理，基础设施和公共服务均等化水平不高。第三，群众素质有待加强，农业科技和经营管理方面人才严重不足，高端人才和紧缺专业人才难引进、留不住，农村从业人员接受先进科学技术能力较弱，创新创业意识和自我发展能力不足。

（三）机遇分析

第一，宏观政策带来新机遇。国家就推进乡村振兴战略、加快农业农村现代化出台了一系列政策举措，特别是为支持建设湖南自贸区，支持民族地区、革命老区发展和湘西承接产业转移示范区建设提供多重叠加的政策支撑。第二，产业革命带来新机遇。新一轮科学技术和产业革命深入推进，农业现代化由初期阶段迈入中期阶段，农产品差异化、品质化和绿色生态化供给引领农业综合效益提升，为巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接带来许多重大机遇。第三， 区位优势带来新机遇。高铁、航空时代到来，带来区域发展格局的巨大变化，也带动人们思想观念和生产生活方式发生巨大变革。

（四）挑战分析

第一，返贫风险依然存在。由于大病、残疾、 自然灾害、产业和就业不稳定以及疫情影响等多方面原因，一些脱贫人口返贫致贫风险不同程度存在。一些徘徊在贫困线边缘的人群由于未被纳入建档立卡精准扶贫户，在就医、就业、产业发展等方面缺少相关政策支持，也存在致贫风险。第二，城乡发展不平衡。城乡人均可支配收入、基础设施通达水平、基本公共服务均等化水平、群众生活水平等存在明显差距。第三，内生动力不足。基层组织建设还存在不少薄弱环节，部分党员干部思想观念和能力作风跟不上或不适应新形势、新任务、新要求，在建立利益联结机制、发挥科技创新、金融服务创新等激发内生动力方面的工作做得不够到位。

三、湘西州巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的对策及建议

（一） 强化产业衔接保障，实现“产业扶贫”向“产业振兴”转变

第一，加快推进要素市场化配置，以市场为导向推动扶贫产业由有到优、由小到大，依照市场逻辑规划布局“一县一特、一乡一业、一村一品”特色产业体系，促进人流、物流、资金流、信息流合理流动，激发全产业链发展活力。第二， 以“五好”园区建设为契机，加快湘西承接产业转移示范区建设，深化管理体制、用人机制、投融资体制改革，引入公司＋合作社＋农户＋家庭农场等经营模式和互联网＋农业、大数据农业等新机制，不断提高农业产业体系、生产体系、经营体系现代化水平。

（二） 强化人才衔接保障，实现“人才扶贫”向“人才振兴”转变

第一，结合乡村实际，优化人才配置，创新完善乡土人才培养、引进、使用、评价、流动、激励制度；围绕8大特色产业发展，农村“三权分置”“三变”改革，加快培养农业生产经营管理人才、农村三产业融合发展人才；抓好乡村振兴带头人、现代企业家、新型农业经营主体、高素质农民培育，让各类人才有规范化、科学化、法治化的发展空间。第二，结合乡村发展需求设立人才发展专项资金和项目，吸引一批农业科技人才、经营管理人才、法律服务人才来服务农业农村发展，推动教育、医疗、文化、旅游等人才下乡服务。第三，统筹推进党政人才、现代企业经营管理人才、农业实用技术人才建设，依托湘西职院等院校培育新型职业农民，组织参加技能评价、学历教育，设立专门面向农民的技能大赛，培养湘西焊工、湘西电工、湘西缝纫工等人才队伍。

（三）强化文化衔接保障，实现“文化扶贫”向“文化振兴”转变

第一，加强传统文化保护和传承，深入挖掘土家族、苗族文化的丰富内涵，加大对十八洞村等原生态传统村落村容风貌保护力度，加强对苗族古歌、土家族哭嫁歌、土家族毛古斯舞等非物质文化遗产的保护、传承与发展，用好文化产业园、农家书屋、社区广播站等文化资源，推动乡村传统文化与现代文明有机融合[5]。第二，以新时代文明实践中心试点建设为契机，健全完善乡村公共文化体育设施网络和服务运行机制，建好农村文化活动中心，重塑乡村文化生态，最大限度满足群众对公共文化的需求。第三，推进文化创造性转化和创新性发展，抓好乡村文化、村史、民族风情、传统手艺展示，建立健全文化产业发展联动机制，引导和撬动更多城市资源和社会资本流向乡村领域，以文化与产业、科技的深入融合助推文化振兴。

（四）强化生态衔接保障，实现“生态扶贫”向“生态振兴”转变

第一，发挥绿色生态优势，坚持把生态优先、绿色发展 贯穿于乡村发展全过程、全领域，加快建设全国绿色低碳发 展样板区。第二，强力推进农村人居环境整治，加强农业面 源污染治理和农村垃圾焚烧炉整治，全面落实“河长制”“林长制”，纵深推进矿业环境综合整治，以更大力度治厕 所、治垃圾、治污水，种菜、种花、种树，创美丽农家，最 大限度扩大农村绿色生态空间。第三，全面提高生态补偿标 准，深入开展生态系统生产总值核算评估工作，建立生态产 品价值评价机制，通过提高生态补偿标准、设立生态公益岗 位带动人民群众稳定就业、稳定增收，探索创新绿色金融产 品和服务，推广应用减污降碳发展新模式，鼓励全民参与保 护生态环境，让广大农村变成全新发展空间。

（五）强化组织衔接保障，实现“党建扶贫”向“组织振兴”转变

第一，强化各级党组织书记抓乡村振兴的工作机制，把乡村振兴作为一把手工程，通过加强组织领导、发挥主体作用、 明确工作抓手、细化考核办法等方式，构建州、县、乡、村四级书记齐抓乡村振兴的工作机制。第二，持续加强村级党组织建设，选优配强基层党组织书记，选派第一书记和工作队，不断加强农村党员队伍建设，建好农村党群服务中心，打造一支政治过硬、本领过硬、作风过硬，同时懂农业、爱农村、爱农民的专业化干部队伍。第三，围绕农业农村全面发展和人的全面进步，结合乡村发展实际，探索建立健全政治、自治、法治、德治、智治“五治结合”的乡村治理体系，健全社会治安分级分类动态管控机制，维护农村社会的和谐稳定。

参考文献：

[1]陈武.高质量完成脱贫攻坚目标任务[N].人民日报，2020-06-05（09）.

[2]郑文涛.伟大脱贫攻坚精神是奋进新时代的强大精神动力[N].光明日报，2021-04-28（08）.

[3]邹继红，金中基，邓晶琎，等.“首倡地”的答卷——湘西土家族苗族自治州“精准扶贫”生动实践[N].湖南日报，2020-07-27（01）.

[4]赵承，霍小光，邹伟，等.为千秋伟业夯基固本——习近平法治思想引领新时代全面依法治国纪实[N].人民日报，2020-11-19（01）.

[5]范建华.有的放矢：大力推动乡村文化振兴[N].人民日报，2019-06-03（09）.

基金项目：2021年度湘西州哲学社会科学成果评审委员会、法学会特别委托重点课题“民族地区巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的法治保障研究”，项目编号：ZSP2021W08。

作者簡介：刘丽（1984-），女，湖南吉首人，硕士，讲师，研究方向：生态农业、农村经济；李晖（1981-），女，湖南吉首人，硕士，副教授，研究方向：畜牧兽医及动物疫病防治。

（责任编辑许丽萍）