我国农业保险产品体系建设的初步研究

庹国柱

（首都经济贸易大学，北京 100070）

2007 年以来，中国农业保险事业发生了翻天覆地的变化。政策性农业保险从试验到全国推广，迈出了坚实的步伐。2012 年国务院颁布了《农业保险条例》，在中央和地方财政持续强力支持下，为适应农业农村现代化发展的需求，我国开发出了众多的农业保险产品，初步形成了具有我国农业农村发展特点的农业保险产品体系。几种主要的农业保险产品，如覆盖率已经超过70%的三大粮食作物农业保险，为农业的灾害损失提供了一定的补偿，并在推进乡村振兴和建设农业强国的战略中，作出了农业保险的贡献。

农业保险产品是农业风险补偿制度的载体，产品体系既反映农业保险发展水平和方向，也反映政府和企业的目标导向。在农业保险高质量发展的背景下，考察我国农业保险产品体系的结构和变动走向，分析该产品体系的利弊，探讨科学合理地改进和调整该产品体系的路径，对提高农业保险的效率，使整个农业保险制度更符合我国政策性农业保险政策目标的需要，具有重要意义。

一、现行农业保险产品体系及其产生的背景

我国现行农业保险产品体系包含四个系列：基本政策性农业保险产品、地方特色创新农业保险产品、涉农财产和人身保险产品，以及商业性农业保险产品。

（一）基本政策性农业保险产品产生和形成的背景

基本政策性农业保险产品主要是中央财政和地方财政支持的以成本保障为主要特征的产品，包括目前正在经营的物化成本保险、完全成本保险，以及正在少量试验的收入保险产品，等等。目前中央财政支持的十七类农业保险产品以成本保障和中央、地方共同补贴为主要特征。

我国的成本保障与世界上大多数国家所经营的产量保险不同。第一，保险人为便于控制赔付风险，我国沿用了早期商业性农业保险的条款，并规定，在农作物生长的不同阶段发生的全损可以按折扣赔付。显然，这不是从被保险人寻求产量或者收益的角度考虑。第二，作为保费主要承担方，政府希望从较低的成本保障中节省补贴资金。

中央、地方共同补贴特征与中央农业保险的政策目标选择有关。在财政预算约束之下，中央首先要保证国民粮、棉、油、糖、猪肉、奶产品的供给，这是我国粮食和食品安全的重中之重，要尽力为这些产品的生产提供风险保障。而中央财政支持的十七大类保险标的中的其他产业和产品的保险，如林业、制种等保险，是后来经过论证之后相继加进去的。基本政策性农业保险产品的承保覆盖率比较高，比如2022 年我国小麦、水稻、玉米三大粮食作物保险的承保覆盖率已经超过70%，生猪和能繁母猪保险的承保覆盖率超过50%。当然，承保覆盖率在省际之间有较大差异。例如，安徽省水稻、小麦和玉米等作物承保覆盖率超过90%；湖南省能繁母猪的承保覆盖率超过80%，育肥猪的承保覆盖率达到62%。而有的省份产粮大县的三大粮食作物保险的承保覆盖率只有40%多，生猪养殖大省四川省2021年的生猪保险覆盖率不到50%。

（二）地方特色创新农业保险产品产生和形成的背景

地方特色创新农业保险产品①主要是仅由地方财政支持的各类政策性保险产品。在我国农业保险“双层决策”制度之下，除了中央财政配套补贴的险种之外，各省份及地县为当地具有地方特色的重要农产品生产推出了相应的特色创新保险产品，包括各类种植业养殖业保险产品、渔业成本保险产品、地域性天气指数保险产品、价格指数保险产品、“保险+期货”产品②等。各地政府拿出一部分财政资金为这些对当地农业农村经济有重要影响的农林牧渔产品或当地的农村支柱产业的生产提供保费补贴和风险保障。

这些保险产品也是成本保险，虽然也属于政策性农业保险，但是因为涉及的农林牧渔产品标的种类众多，对于地方政府来说，保费补贴的压力比较大，所以这类保险产品多数承保覆盖面都不大。

（三）涉农财产和人身保险产品产生和形成的背景

涉农财产和人身保险产品主要是部分省区市为适应乡村振兴和农业农村发展需要，在政策性农林牧渔保险的基础上逐步发展起来的，包括农房、农机具、农业设施、农业仓储设施、高标准农田、农场雇主责任、农民短期意外伤害等涉农财产和人身保险的诸多产品。

乡村振兴是国家农业农村发展的战略规划，农业产业振兴是其中的重要内容，农业从生产、运输销售、加工到消费的所有产业链条都需要风险保障，例如，包括农房、农机具、农业设施、仓储设施等在内的农户家庭财产存在财产损失风险；规模农户，无论是农业公司、专业合作社还是种养大户，均存在雇主责任风险；农民及其雇工存在人身意外伤害风险。有的省份根据本省实际，针对这些风险开发了相应的涉农财产和人身保险产品，并根据农户支付能力和省、市、县财力实情，对不同的险种给予不同比例的保费补贴，或者完全将其视为商业性保险产品。这些保险产品对保障农村产业安全和稳定农户生活都有重要的意义，并且与农林牧渔生产的保险产品同时发展起来。例如，较早在福建、浙江、安徽、河北等省发展起来的农房保险，沿海多省支持的渔船保险，上海等地政府支持的农户雇主责任保险，等等，都是在这种背景下产生的。

（四）商业性农业保险产品产生和形成的背景

商业性农业保险产品是由农户支付全部保费而没有政府财政补贴的农业农村保险产品。我国经历了长时间的商业性农业保险的试验，但实践表明没有成功。2007 年以来，政策性农业保险的发展采取由商业保险公司经营的模式，逐步激发了各商业保险公司扩大农业保险业务的积极性，但是随着进入农业保险市场的公司数量不断增加，市场竞争变得越来越激烈。一是每一家公司都要求农业保险的业绩攀升，某些招标失败的保险公司分支机构，出于业绩指标和人力资源合理使用的考虑，根据地方政府的许可，开发了一些商业性农业保险产品，包括争取由三大期货商品交易所资助的“保险+期货”项目；二是因为各地大都有新入驻的公司要做三年创新业务或者商业性业务，才有资格参与下一年度政策性农业保险承保公司遴选的要求，新公司就必须在商业性农业保险产品上做文章；三是有的总公司为了冲业绩，追求高增长率，要求下属分支机构努力开发和扩大商业性农业保险业务，下属分支机构就有了“公司动力”。

商业性农业保险业务之所以能得到各地政府的支持，是因为当地支持上述基本政策性农业保险和地方特色创新农业保险的财力不足，其覆盖率不高，无法满足各类农业生产对风险保障的需求，而农户在一定条件下对这类商业性农业保险也有需求。从全国的数据来看，这几年商业性农业保险业务逐年增长。

上述四个系列的产品中，覆盖面最大的是基本政策性农业保险产品，种类最多的是地方特色创新农业保险产品，涉农财产和人身保险产品在部分省份已经起步，商业性农业保险产品在近几年有较快的发展势头。

二、现行产品体系及其经营规则存在的问题

（一）成本保险的保障水平太低

成本保险是目前我国政策性农业保险产品区别于其他国家农业保险产品的重要特点。成本保险虽然具有赔付成本和财政补贴限定的优点，但是目前我国大部分地区仅提供物化成本保险，难以满足农户的风险保障需求。对小规模农户来讲，即使农业生产获得了丰收，一亩地的收益也只有1000多元，购买农业保险的意义不大。何况一亩农作物的成本保险保费要30元～40元，虽然农户自己只要负担6 元～8 元，但保险金额只有400 元～500 元，没有太大吸引力。对目标在于收入的种田大户或者其他新兴农业经营组织来说，他们有比较强烈的获得风险保障的需求，但物化成本保险很难满足其产出或者收入的补偿需求。不管是粮食作物、油料作物、糖料作物种植大户，还是一些种植绿色蔬菜的合作社，都对这类无差别、低保障的物化成本保险很失望。相比之下，完全成本保险比较符合他们的需求，但是只有种植三大粮食作物的产粮大县才可以购买。

（二）自缴保费带来经营混乱

即使是只能提供40%～50%产量损失补偿的物化成本保险，农户也要自缴20%的保险费，这部分保费收集之困难、弊端之多是业内公认的。首先，保险公司出于成本考虑通常不会自行上门收取，一般通过村里的协保员收取，在目前大部分青壮年村民不在家乡的情况下，协保员上门收取也并非易事，因此，垫付保费现象比较普遍。无论是协保员垫付还是村委会垫付，都频频出现承保信息不真实、挪用套取资金的问题。例如，有的协保员将垫付的保险费作为风险投资来经营；有的村委会频频出现与基层保险机构合谋通过“假承保”“假理赔”套取各级财政补贴的问题。

其次，很多保险经营机构将“自缴保费”作为市场竞争的手段，即不收或者通过不合规的手段返还这20%的保费，通过“以赔促保”来获取客户，造成“有灾没灾都可以得到20块钱赔款”的理赔怪相。

最后，更重要的是这种赔款方式造成了“无灾也赔、小灾多赔和大灾少赔”的“平均化补偿”现象，相当于把保险变成了基金或者直补，在很大程度上扭曲了保险应该起到的补偿作用，违背了财政转移支付选择保险这种区别于“直接补贴”的工具和手段的初衷。

（三）投保农户缺乏选择权

目前我国农业保险的保险保障额度只有一个或两个选项，除了部分三大粮食作物产粮大县的农户还可以选择完全成本保险外，大部分农户只能买物化成本保险，难以满足农户的需求。纵观世界，一些国家的保险公司向农户出售的产量保险和收入保险产品有多种选择，例如美国的农作物产量保险可以在产量的60%、65%、70%、75%、80%和85%之间选择投保产量，以满足不同农户需求。

成本保险不仅限制了投保农户的选择权，也限制了政府在可选择的条件下采取的灵活可变的补贴策略，无法用同样的补贴资金撬动更多的农业保险需求。在美国，产量保险的保费补贴是随着投保农场主选择的保障额度高低而变化的，保障额度越高，政府的保费补贴比例越低。例如小麦保险，当选择平均产量60%的水平作为保障额度的时候，政府的纯保费补贴高达73%；当选择平均产量80%的保障水平时，政府的纯保费补贴就只有37%了。保费补贴的杠杆作用显而易见。对那些不愿意参加农业保险的农户，美国政府赠送“CAT”（Catastrophic Coverage 直译就是“大灾保险”）——一种保障额度只有产量的50%的保险产品。这种安排虽然增加了保险公司的承保和理赔工作量，但是满足了农户的各种需求，使投保率长期维持在90%以上，能较好地实现政策目标。

（四）地方特色创新农业保险产品覆盖率低

目前地方特色创新农业保险产品种类有70～80 种，覆盖了大部分农林牧渔生产产品。受限于地方政府的财力，很多产品的保费补贴有限，保险经营机构以补贴资金多寡确定承保规模，实行“总量控制”。在这种情况下，绝大部分该类保险产品的覆盖率很低，一般在20%～40%，有的甚至不到10%，难以满足农户真正的需求。因此地方特色创新农业保险产品除了“产品众多”“琳琅满目”的特点之外，对农产品生产难以起到真正的风险保障作用。

（五）商业性农业保险产品开发有一定盲目性

近几年，出于竞争和业绩需要，商业性农业保险产品受到重视，各家公司的产品开发热情很高。据初步了解，2020年、2021年和2022年我国商业性农业保险的保费收入分别约为57 亿元、72 亿元和111 亿元，分别占农业保险总保费的7.0%、7.5%和9.1%；商业性农业保险近三年的平均增长率高达39.5%，比同期农业保险保费的平均增长率14.4%高出25.1 个百分点。但是商业性农业保险的赔付率比农业保险的总体赔付率高得多，在2021 年和2022 年全国农业保险总体赔付率只有80%和58%的情况下，商业性农业保险的简单赔付率分别高达98.1%和102.3%，处于持续亏损状态。这与笔者调研了解到的多家公司的经营情况相吻合。上述数据表明，目前商业性农业保险的经营效果并不好。据了解，2023 年商业性农业保险的规模有进一步扩大的趋势。可见，商业性农业保险的开发和经营在很多地方带有较大的盲目性，或者纯粹是为了扩大保费规模。这种不顾农业保险发展规律的“热情”不值得提倡。特别是有的总公司甚至将大力发展商业性农业保险作为重要任务指标下达基层，这个现象值得关注和思考。

国内外100 多年的实践和理论研究都表明，商业性农业保险因“市场失灵”不可能做到健康发展。对一般的农业生产标的来说，商业性农业保险如果按照精算平衡费率经营的话，农户买不起；如果降低价格来适应农民的支付能力，后果就是公司亏损，用政策性农业保险来补贴商业性农业保险。世界范围的经验反复证明，除了极少数农业保险产品（如雹灾保险和火灾保险）可以进行商业性运作之外，其他所有的多风险（或“一切险”）农业保险进行商业性保险经营注定是不可持续的。从公司经营视角考察，选择被实践反复证明的失败之路不是创新，而是缺乏理性思维。当然，有的公司想通过经营商业性农业保险回馈农村农民或者做慈善，解决农村发展之需，会受到政府和农户的欢迎，但这是另一种运营思路。

（六）是否发展涉农财产和人身保险存在争议

笔者曾在2020 年论证过将涉农财产和人身保险纳入政策性农业保险的范围，并论证了将政策性农业保险范围扩大到涉农财产和人身保险范围成为“大农险”（相对于只涉及农林牧渔标的的“小农险”而言）的必要性，认为这是农业农村现代化发展和支农惠农政策的应有之义。但是在财政预算约束条件下，其可行性存疑。有的学者认为，在“小农险”发展尚且不充分的条件下，提出和发展“大农险”不具有可行性。尽管2019 年财政部、农业农村部、原银保监会和林草局等四部门联合发布的《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）在要求拓展农业保险服务领域时提出了这个问题［3］，但是并没有取得共识，试点也只是在部分省份进行，大部分省份没有动作。对要不要发展、能不能发展“大农险”，如果能发展应怎样发展，等等，都有待进一步研究。

三、优化农业保险产品体系的一些思考

鉴于以上问题和缺陷，我国农业保险产品体系需要从以下几个方面进行优化。

（一）将成本保险产品变身为产量保险产品

基本政策性农业保险和地方特色创新农业保险产品都是成本保险。如上所述，成本保险的弊端比较明显，不仅保额缺乏弹性，也无法最大限度地发挥政府保费补贴政策的杠杆作用。而产量保险的多样性和对保费补贴的杠杆撬动作用正好可以弥补成本保险的不足。因此，在没有大规模发展收入保险的情况下，将成本保险改为产量保险是较好的政策选择。在路径上，首先，可以先在中央财政补贴项目上实施，待条件成熟后再将地方特色创新农业保险产品逐步改为产量保险产品；其次，在规模农户中先行先试，再向中小农户推广；最后，各省建立功能强大的农业保险信息管理平台，降低保险公司为农户特别是小农户开展产量保险时承保和理赔的难度及成本。

（二）用“基本保险+补充保险”产品组合有效提高覆盖率

覆盖率的高低是体现政策性农业保险政策效果的重要指标。一个不能把大多数播种面积和饲养数量纳入保险保障范畴的农业保险制度，很难体现其政策效果。只有覆盖率在90%以上并不断提高保障水平，才能真正为农业提供较好的风险保障。“基本保险+补充保险”产品组合可通过采取两段补贴方式，在满足不同农户的不同需求的同时，全面提高农业保险的覆盖率。

“基本保险+补充保险”的基本思路是，将产量保障只有40%～50%的农业保险产品定义为“基本保险”，政府补贴“基本保险”的全部保费，为所有农户免费提供这种低保障保险。“补充保险”则是在基本保障基础上的保险保障，可以允许农户选择比基本保障比例更高的保险金额，农户需要自己缴纳部分补充保费。虽然政府对“补充保险”也提供补贴，但是农户选择的保险金额越高，补贴比例越低，自缴保费比例就越高。这在很大程度上可以满足种植大户和其他新型农业经营主体的投保需要。笔者在访问农户时了解到，他们愿意对“补充保险”部分多负担一些保费。

有关“基本保险+补充保险”的命题，近年来先后有朱俊生和庹国柱［1］、冯文丽［2］等专家做过论证。根据笔者初步测算，假定播种面积是18 亿亩，投保面积为90%，则承保面积是16.2 亿亩；按照平均5%的保险费率水平计算，亩保险产量折合保险金额为450 元，保费为22.5 元，中央财政补贴增加农户20%的保费（4.5 元/亩），只额外增加了73 亿元。相对于中央财政预算一年3 000亿元的农业补贴预算金额来说，这个普惠性质的增加额也许是可以安排的。保险业发展到今天，原来希望农户通过缴费提高风险和保险意识的设想，已经是一个可忽略的因素。

（三）地方特色创新农业保险产品发展要有主有次

地方特色创新农业保险产品的保费补贴责任压在省、地、县三级政府身上。鉴于目前整体的经济发展现状，对财政资金比较吃紧的多数省份来说，农业保险补贴的压力较大。笔者认为，在补贴资金短缺的情况下，首先要满足中央财政补贴项目的补贴资金需要。中央财政要求省级补贴25%，省级补贴比例不低于25%，是取得中央最高配套资金的前提。如果省级财政补贴比例少于25%，中央财政也会相应降低补贴比例。省级政府在安排了中央补贴项目的补贴资金之后，可根据本省众多的农林牧渔生产标的在本省农业农村经济中的重要性，对本省的特色创新农业保险产品，有主有次地选择支持计划，这也是目前大多数省份正在实行的正确策略。

（五）商业性农业保险发展一定要慎重

作为一个研究者，笔者对商业性种植业养殖业保险的迅猛增长比较担心。农业保险市场非常大，保险经营机构的积极性值得称赞，但对这部分业务的开发和发展必须慎重。对那些生产价值比较高的农牧产品，保险机构可以因地制宜地尝试开发一点商业性保险。因为基于其产品的高附加值，农户或许愿意支付高昂的保费。但是，对价值不高的一般农牧产品，农户未必愿意全额支付高昂的保费。如果因为农户支付能力有限，保险公司就降低费率来争取承保，以此获取保费，这就违背了经营原则，只会给公司带来不良的财务后果。完成或超额完成保费指标是分支机构的工作，亏损却是总公司的，这笔账总公司要算清楚。

如前所述，目前统计口径是将“保险+期货”作为商业性农业保险产品统计的。实际上目前无论是三大商品交易所支持的“保险+期货”项目，还是各地自己开发并获得地方政府财政补贴支持的项目，严格意义上都不是商业性农业保险产品。虽然“价格保险+期货”不被认为是保险产品，但“收入保险+期货”应该属于保险产品。这类产品只要有保费补贴的支持，就可以继续试验，毕竟农户有需求，地方政府和三大商品交易所愿意提供资金补贴支持。但笔者对为了获得这类招标项目而竞价竞争持反对态度，至于理由，笔者曾经专门撰文论述过［4］。

（四）涉农财产和人身保险产品的发展要因地制宜

涉农财产和人身保险产品是农林牧渔业保险（即“小农险”）发展的自然延伸，也是中国政策性农业保险制度的一大特色。乡村振兴不仅需要为农业生产环节提供风险保障，也要为农业产业链条上的其他环节考虑，即为农户的涉农财产和人身风险提供保障。在国外，这些风险保障都是由商业性保险公司提供的，但是就目前我国农村发展情况而言，农民的收入和支付能力非常有限，在这类保险中，有的可以设计成商业性保险，有的需要财政给予一定支持才能发展起来。

其实，中央政府部门早就提出要发展涉农财产和人身保险。2019 年由四部门联合印发的《指导意见》就提出，将农房仓库、农机大棚等农业生产设施设备纳入保障范围，创新开展环境污染责任险、农产品质量险，支持开展农民短期意外伤害险［3］。有些省份，例如浙江、福建、安徽、上海等地，早已根据本地农村发展实际，开发了财政补贴保费的农房保险、渔船保险、农户雇主责任保险、农民和进城务工人员短期意外伤害保险等；为支持高标准农田建设，有的省份也在试点高标准农田建设保险。涉农财产和人身保险的发展已经不是需要不需要、可行不可行的问题，而是怎样发展的问题。

以笔者之见，从“小农险”向包含涉农财产和人身保险的“大农险”发展，要因地制宜地规划和适当发展。在做好调查研究的基础上，宜“商”则“商”，宜“政”则“政”。对于前者，比较好办。对于后者，因为需要政府的财政补贴，要做好分析和决策，毕竟因为很多地区的财政资金不足，“小农险”的发展条件还未得到充分满足。所以，从“小农险”向“大农险”延伸和扩展，虽然是政策性农业保险发展的趋势，但短时间内不可能全国“齐步走”。有条件的省份可以根据自己的需求和财力情况开发一些政策性保险产品，拓展这方面的业务，“各取所需”“各尽所能”。这里的“需”就是当地的需求，这里的“能”就是当地的财政能力。

［注 释］

①中央政府对农业保险标的确定的主导思想是“中央保大宗、地方保特色”。意思是，中央财政主要配套补贴“大宗农作物和养殖牲畜”生产的保险，地方政府主要补贴具有当地特色的农林牧渔业产品生产的保险，后者简称“地方特色创新农业保险产品”。

②“保险+期货”在统计制度里算作商业性农业保险产品，如果“价格保险+期货”不算保险产品的话，“收入保险+期货”应该是保险产品，因为目前“保险+期货”都受到三大商品交易所和地方政府的财政支持，应该算作政策性农业保险产品。