宅基地使用权入股的法律冲突与协调

摘 要：我国宅基地制度由“两权分离”向“三权分置”演进。 宅基地使用权是宅基地利用法律关系的核心，推进闲置宅基地的规范有序流转是宅基地“三权分置”改革的重点。 入股作为一种创新型的宅基地流转方式，对乡村振兴和深化农村改革会产生积极深远影响。 然而，现行的宅基地使用权制度与具体的宅基地使用权入股实践存在法律冲突。 通过探讨宅基地使用权入股的法律界定及入股模式、政策与法律基础、立法缺陷等问题，提出完善宅基地使用权的界定及入股公司的法律制度、完善农民专业合作社及农村股份合作制企业的相关法律、构建宅基地使用权入股企业的破产利益平衡机制等建议，以期将宅基地使用权入股纳入法治轨道，更好实现闲置宅基地的经济价值。

关键词：“三权分置”;宅基地使用权;使用权入股;法律冲突

中图分类号：F321. 1;D922. 3

文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2023）02-0100-09

收稿日期：2022-10-15

基金项目：河北省社会科学基金项目“扎实推动共同富裕背景下农村宅基地使用权入股的风险与防范”（HB22FX016）

作者简介：王晶（1989-），女，河北石家庄人，河北师范大学博士研究生。

一、问题的提出

在我国土地公有的背景下，农村集体享有宅基地所有权，集体成员享有宅基地所有权之上的他物权———宅基地使用权 ① 。 宅地基使用权依托于中国独特的社会背景，既是一项重要的具有农民居住保障性质的用益物权，也是一项重要的农民财产權利。 据统计，截止 2019 年底，我国有约 2万平方公里的闲置宅基地。 [1] 实证研究表明，我国宅基地闲置问题日渐突出，引起了社会的广泛关注。 长期以来，我国法律和政策限制农村宅基地流转，这在很大程度上制约了宅基地财产功能的实现和乡村建设行动的推进。 2018 年中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出要“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策”。 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出，“探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式”。 [2] 由此可以看出，盘活现有宅基地存量、开发宅基地的经济价值是新时代宅基地改革的政策方向。 在宅基地制度“三权分置”的政策指引下，宅基地使用权入股作为一种创新型的宅基地流转方式，是在明确农村宅基地集体所有权及集体成员资格权的前提下对宅基地使用权流转方式的有效探索，是放活宅基地使用权、扩张宅基地用益物权的具体法律实践。

在农民以宅基地使用权和闲置宅基地入股公司时，核心是利用盘活闲置宅基地和闲置住宅的财产收益功能。 [3] 闲置宅基地和闲置农房入股农民专业合作社，是农民专业合作社实体经营形式走向实体强社的新途径。 [4] 宅基地入股应从出资、流转、风险三方面进行相应的制度构建。 [5] 现阶段，学术界对宅基地使用权入股的深入研究较少，缺乏以宅基地使用权入股为视角的系统研究。 在宅基地使用权权能扩张的政策指向下，在保障农民基本居住权益的前提下，将宅基地使用权作为重要的生产要素纳入市场环节，盘活农村闲置宅基地这一“沉睡”资产，具有重要的现实意义。 其一，这是回应宅基地的居住保障功能和经济价值利用冲突的有效途径。 新中国成立后，我国农村宅基地流转政策经历了从依法自愿到严格限制再到适度放活的演进路径，现今宅基地的居住保障功能已发挥到了极致，乡村振兴战略下更需要凸显宅基地的资产属性。 近年来，随着社会主义市场经济的发展和城乡关系的不断调适，我国城镇化水平显著提升，大量农民从农村走向城市，农村“空心化”现象日益显著，导致了农村宅基地和房屋的闲置，这成为宅基地改革中需要解决的难点问题。 使用权入股正是在“三权分置”政策指引下放活宅基地资产属性和财产功能的切入点，符合当下国家放活宅基地使用权的政策目标，对于激发乡村发展活力将产生重要作用。 其二，中央全面深化改革委员会 2020 年出台的《深化农村宅基地制度改革试点方案》通过宅基地“三权分置”还权赋能，探索充分发挥宅基地的使用价值的具体形式。 使用权入股能够合理统筹宅基地的整体规划，拓展存量宅基地的盘活利用方式，提高闲置宅基地的集约化利用效能，释放宅基地的财产属性和经济价值，有益于激活其收益功能。 其三，宅基地使用权入股作为乡村振兴的有力支撑，提升宅基地的综合利用水平，可以有效助力乡村产业发展，拓展农民财产性收入渠道，为解决新时代“三农”问题提供新的战略机遇，从而促进共同富裕的实现和乡村振兴战略的实施。 因此，有必要基于我国宅基地使用权入股的具体实践、政策理论和法律基础，对宅基地使用权入股进行理性审视，建立完善的农村闲置宅基地使用权入股制度，以此来协调宅基地使用权入股的法律冲突，防范法律风险。 以下有关宅基地使用权入股的问题尤为重要：一是宅基地使用权入股的法律界定;二是目前宅基地使用权入股的立法缺陷;三是宅基地使用权入股的法律完善。

二、宅基地使用权入股的法律界定及入股模式

（一）宅基地使用权入股的法律界定

农村宅基地是指已建房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物而不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型。 [6] 宅基地使用权是具有物权一般属性的用益物权 ② ，但是依据我国宅基地政策和立法，宅基地使用权不同于传统民法中的用益物权，具有独特的属性。 [7] 根据笔者对入股法律制度和政策理论的总结，认为宅基地使用权入股指的是宅基地使用权人在依法取得对集体所有的宅基地享有占有和使用权利的前提下，将其享有的宅基地使用权作为出资标的，把宅基地使用权量化为股权，依法将宅基地的使用权转移给有经营权利能力的公司或者农民专业合作社等法人或特别法人经济组织占有、使用的法律行为。宅基地使用权入股的结果是宅基地使用权人依法取得公司或者农民专业合作社等法人或特别法人经济组织的入股份额，享有股权并依法获得股权红利，该经济组织依法占有和使用被出资的宅基地。 所入股的经济组织可以是有限责任公司、农民专业合作社、农村股份合作制企业等。

当前，我国出现的以宅基地使用权入股的具体实践是对现行宅基地法律制度的超越。 正因如此，学界对于宅基地使用权入股的内涵没有达成统一共识。 笔者认为，宅基地使用权入股法律关系的特殊性主要体现在以下五个方面：

1. 宅基地使用权入股客体的合法性。 权属明确是宅基地使用权入股的前提条件，只有将宅基地的地表利用空间界定清楚，才能放活宅基地使用权。 根据物权公示公信原则，只有具备物权属性的宅基地（完成宅基地及其地上房屋确权登记）其使用权才可出资入股。 因此，本文所探讨的宅基地使用权仅指通过合法程序取得且经过登记确权的宅基地的使用权。 在宅基地“三权分置”背景下，宅基地使用权入股存在“单一模式”的使用权入股和房地一体情形下“复合模式”的宅基地使用权连同房屋所有权同时入股两种形式。 本文所述宅基地使用权包括“单一模式” 和“复合模式”两种。

2. 宅基地使用权入股主体的特定性。 宅基地的取得以具有本集体成员资格的家庭为单位，宅基地使用权按“户”分配，因此，具有本集体成员资格的“农户”是宅基地使用权入股的适格主体。 为了更好地维护入股农户的合法权益，在宅基地使用权入股法律关系中，特定身份的农户自然成为重点保障对象。

3. 宅基地使用权入股的法律要件。 《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）第 27 条、28 条和第 82 条对有限责任公司和股份有限公司设立时的股东出资作了相应规定。 以宅基地使用权入股公司应具备三个条件：第一，能够用货币估价;第二，能够办理财产权的转移手续;第三，我国现行法律、行政法规未作禁止性规定。 《中华人民共和国农民专业合作社法》（以下简称《农民专业合作社法》）第 13 条规定了农民专业合作社成员的出资要求。 概言之，以宅基地使用权入股农民专业合作社应具备四个条件：第一，能够用货币估价;第二，能够办理财产权的转移手续;第三，我国现行法律、行政法规未作禁止性规定;第四，入股标的合法。

4. 宅基地使用权入股的基本内容。 在《公司法》《农民专业合作社法》的制度约束下，宅基地使用权入股的权利、义务关系主要体现在：公司、农民专业合作社等法人或特别法人经济组织享有宅基地或宅基地连同房屋的占有、使用、收益以及一定程度内处分的权利，以此来实现对宅基地或宅基地连同房屋的集约化、规模化高效利用;公司、农民专业合作社等法人或特别法人经济组织对外以其独立财产承担经营风险，对内承担保障股东获取相应股权的义务;农户以其出资的宅基地使用权或宅基地使用权连同房屋所有权的股权份额享有股权利益并承担有限的投资风险。

5. 宅基地使用权入股的法定程序。 宅基地使用权的本质属性是其权利的来源和行使均基于农民集体土地所有权，农民集体具备对宅基地使用权入股法律行为事前事中及事后进行监督和管理的权能。 宅基地使用权入股应设定法定程序，首先由农户提出入股申请，然后由农民集体民主协商同意。

（二）宅基地使用权入股的经营模式

从目前情况看，我国宅基地使用权入股主要有以下三种模式：

1. 入股有限责任公司。 我国相关法律、行政法规并未禁止以宅基地使用权向公司入股，宅基地使用权或宅基地使用权连同房屋所有权入股公司是农村宅基地流转的创新模式，也是激活农村经济发展新动能的必然趋势。 比如，鸡西密山市太平乡庄兴村已进行了宅基地入股有限公司的具体实践 ③ 。 基于我国宅基地政策和法律的规定，以宅基地使用权入股公司有其必然的合理性，宅基地使用权向公司出资符合政策指向和法律逻辑。入股的公司须有相应的经营能力，考虑到乡村产业发展的特点、宅基地使用权“人役性”的特点以及乡村产业发展的具体情况，对涉及宅基地使用权入股组成的公司，《公司法》需对其设立、公司章程、公司的治理结构、公司的资本运转及破产清算等方面作特殊的规定。

2. 入股农民专业合作社。 使用权入股农民专业合作社是宅基地使用权入股的另一种形式。 比如，上饶市铅山县湖坊镇建立“农户+合作社+企业”经营模式，村民以闲置宅基地入股村宅基地合作社，增加了农民收入 ④ 。 我国《农民专业合作社法》第 5 条、第 7 条和第 18 条规定，农民专业合作社具备法人资格，对由成员出资或其他资产所形成的财产，享有占有、使用和处分的权利，并以这些财产对债务承担责任。 农民专业合作社承担有限的民事责任，其法人地位以及有限的民事责任对于鼓励农户充分利用闲置宅基地使用权和房屋所有权，及以宅基地使用权或宅基地使用权连同房屋所有权入股起到了促进作用。

3. 入股农村股份合作制企业。 农村股份合作制企业作为一种适应农村经济发展的企业形式，是劳动联合与资本联合的有机结合，将股份制与合作制这两种体制有机协调 [8] ，融合了二者的集中优势。 有学者指出，“农村土地入股的股份合作制，应成为中国特色社会主义制度的重要组成部分。”[9] 股份合作制企业通过入股股权明确资本产权，激活了农村宅基地发展动力。 农户以宅基地使用权入股股份合作制企业，以宅基地使用权或宅基地使用权连同房屋所有权作为资源要素投入经营，通过入股的方式获取相应股权，由集体经济组织或者专业经营者统筹使用，采取按劳分配和按股分红两种形式结合的分配方式，扩展了农村集体经济组织及集体成员的收入渠道，有效推进了乡村振兴战略的实施。 比如，深圳田夏村城中村改造采用宅基地入股农村股份合作制企业的模式，实现了政府、村集体、农户、开发商的共赢。 [10]三、宅基地使用权入股的政策与法律基础

近年来，国家高度重视农村宅基地的高效利用。 2015 年 1 月，中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，提出了宅基地制度改革的具体办法，标志着宅基地制度改革进入新阶段。 2016 年 11 月，原农业部印发的《全国农产品加工业与农村一二三产业融合发展规划（2016—2020 年）》首次提出“开展宅基地入股试点”。 [11] 《中共中央 國务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》（2017 年中央一号文件）指出，“允许通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地采取入股、联营等方式，重点支持乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合发展”。 中共中央、国务院印发的 《乡村振兴战略规划 （2018—2022年）》提出，“深入推进农村集体产权制度改革，推动资源变资产、资金变股金、农民变股东，发展多种形式的股份合作”，“在符合规划和用途管制前提下，赋予农村集体经营性建设用地……入股权能”。 《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（2018 年中央一号文件）提出，要“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”。 《农业农村部关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》（农经发〔2019〕4 号）和《农村宅基地制度改革试点工作指引》（农办经〔2020〕8 号）等文件中也指出，“探索盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅的有效途径和政策措施”，“支持农村集体经济组织及其成员采取……入股等方式依法依规盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅”，“探索通过……入股等方式流转宅基地使用权的具体途径”。 《中共中央 国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》（2020 年中央一号文件）明确提出“农村集体建设用地可以通过入股、租用等方式直接用于发展乡村产业”。 《中共中央、国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》（2021年中央一号文件）提出“加强宅基地管理，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式”。《中共中央 国务院关于做好 2022 年全面推进乡村振兴重点工作的意见》（2022 年中央一号文件）强调，“规范开展房地一体宅基地确权登记”。 中央对于宅基地改革的政策为宅基地使用权入股提供了遵循、指明了方向。 目前我国法律尚无宅基地使用权入股的直接规定，然而，土地承包经营权入股的法律规定为宅基地使用权入股提供了参考。 《中华人民共和国宪法》第 10 条规定了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，这为宅基地使用权入股提供了最基本的法律遵循。 《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第 342 条规定了土地经营权的流转方式，即“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得权属证书的，可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式流转土地经营权”。 《中华人民共和国农村土地承包法》第 36条和第 53 条都规定了农村土地经营权可在一定条件下以入股的方式流转。 这些法律规定都可为宅基地使用权入股提供法律指引。 就农村宅基地使用权入股而言，《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第 62 条规定“鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”。 《公司法》第 27 条规定“股东可以用货币出资，也可以用实物、知识产权、土地使用权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资;但是，法律、行政法规规定不得作为出资的财产除外”。 《农民专业合作社法》第 13 条规定了农民专业合作社成员的出资形式，即“可以用货币出资，也可以用实物、知识产权、土地经营权、林权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产，以及章程规定的其他方式作价出资;但是，法律、行政法规规定不得作为出资的财产除外”。这些法律规定为宅基地使用权入股的出资方式、入股条件、股权构成等关系农民股东利益的规则提供了合理规制。

四、宅基地使用权入股的立法缺陷

（一）《民法典》对宅基地使用权规定不完善

宅基地闲置一定程度上反映了现有宅基地使用权制度对宅基地使用权收益权能的不当抑制。 [12] 《民法典》第 362 条规定，“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”该法条对宅基地使用权的主体、客体和内容进行了定义。 其中宅基地使用权的内容为对集体所有的土地进行“占有和使用”，“利用该土地建造住宅及其附属设施”。 宅基地使用权能仅为“占有和使用”，与用益物权的“占有、使用、收益”的权能范围不一致，这就限制了宅基地使用权的“收益”属性。 在宅基地使用权经济价值日益凸显的背景下，“宅基地制度改革的方向是进一步扩大权能”[13] ，赋予农民更多的财产权利。 2015 年 8 月，国务院发布《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，明确允许宅基地使用权与住房所有权一并抵押，实质性赋予了宅基地使用权收益权能。 然而，由于《民法典》对宅基地使用权规定中收益权能的缺失，将导致宅基地使用权的特别法规定和下位法规定缺乏基本法的支撑。

（二）宅基地使用权入股在《公司法》层面存在缺陷

其一，公司对转移财产所有权的要求无法适用宅基地使用权入股设立的公司。 我国法律对企业法人财产独立有明确规定，规定入股股东将其入股财产的所有权转移到公司法人名下，公司则对入股财产享有支配权。 如何将作为资本出资的宅基地使用权纳入公司财产，将成为一个需要解决的法律障碍。 因为《土地管理法》第 9 条明确规定了“宅基地……属于农民集体所有”，所以在宅基地使用权入股流转中，宅基地的所有权不发生转移，所有权人依旧是农民集体。 无论在何种情况下，公司也无法取得宅基地的所有权。 其二，公司设立时入股财产的价值评估规定缺位及股东人数限制失范。 一方面，宅基地使用权入股需要对其经济价值进行科学评估，但是目前我国缺乏关于宅基地使用权规范的价值评估体系;另一方面，有限责任公司对股东人数的限制性规定是以宅基地使用权入股成立的公司的一个制约因素，我国法律对此有明确的规定，即《公司法》第 24 条规定，“有限责任公司由五十个以下股东出资设立”。这就制约了以宅基地使用权入股的有限责任公司的设立。 其三，《公司法》中的股权分布、分配机制不适合宅基地使用权入股公司的宗旨。 在股权分配方面，《公司法》规定股东以其出资额享有相应股权及以出资额为限承担有限责任。 相较出资额多的大股东，农户股东因出资额相对较少且相对分散，他们所持股权也相对较小且较为分散，这就造成农户股东处于劣势地位，在公司重大事项方面的决策权偏弱，不利于农户行使股东权利，在一定程度上还存在农户股东权益受损的风险。 其四，宅基地使用权的流转限制与公司自主经营权之间存在冲突。 公司一经成立便取得独立法人资格，享有经营自主权利。 但我国法律对宅基地使用权流转的对象和范围作了禁止性规定，严重限制了公司自主经营权的实现。 比如《民法典》第399 条规定“宅基地……等集体所有土地的使用权”不得抵押，“但是法律规定可以抵押的除外”，禁止单独以宅基地使用权设定抵押，限制了公司融资;第 410 条规定了抵押权实现的方式包括折价、拍卖、变卖，无论是哪种抵押权的实现方式都是以标的物的所有权转移为基础的，倘若法律许可入股公司的宅基地使用权设定抵押，那么在抵押权实现时必将与宅基地使用权的限制流转产生法律冲突。

（三）宅基地使用权入股在《农民专业合作社法》中的立法不足

其一，农民专业合作社法人财产权不完善。《农民专业合作社法》对我国农民专业合作社的法人地位进行了界定，然而在宅基地“两权分离”或“三权分置”的法律逻辑下，宅基地使用權是有限的用益物权而不是所有权。 因此，在我国现行法律制度下，以宅基地使用权入股农民专业合作社，将会导致合作社法人财产权空缺。 其二，农民专业合作社产权制度不健全。 《农民专业合作社法》第 25 条规定“允许合作社成员退社”，并对退社的流程予以规定;第 15 条关于农民专业合作社章程应当载明的事项中涉及到“成员出资的转让”，然而却缺乏对出资转让的详细规定。 有学者认为：“合作社既然规定了退社自由，就没有必要规定其财产份额的转让。”[14] 但是笔者认为，股权退出和股权转让是两个完全不同的法律行为，股权退出表明农户将不再具有合作社成员资格，这就使得合作社股东人数和资本总额均减少;股权转让则表明权利义务主体发生变更，合作社股东数量不发生变化，合作社总资本也不发生变化。 产权的清晰界定和有效保护对于农民专业合作社的发展至关重要，因此，完善的农民专业合作社产权制度应该全面涵盖股权的处分权利，尤其是对股权转让的要件、承继主体的资格需要特别予以规定。

（四） 宅基地使用权入股农村股份合作制企业存在制度缺陷

其一，农村股份合作制企业自身的法律地位界定不清晰。 目前学界对于农村股份合作制企业法律地位的认定存在分歧，特别是在其性质的划分上有不同观点。 部分学者将其认定为“集体企业”，也有学者认为是“合伙企业”。 对企业性质的划分决定着企业的运行规则和责任义务承担，因此，我国法律应当对农村股份合作制企业的法律性质予以清晰界定。 其二，农村股份合作制企业缺乏法定的股权流通规则。 宅基地使用权入股农村股份合作制企业时，农户股东资格基于其出资的宅基地使用权而产生。 也就是说，农户股东股权的本质是宅基地使用权或宅基地使用权连同房屋所有权，倘若发生股权转移则该农户丧失宅基地使用权或宅基地使用权连同房屋的所有权。在现有体制下，以宅基地使用权入股的农户有可能承担宅基地使用权连同房屋的所有权丧失的风险。 从企业发展视角分析，若禁止股权对外转移，则会导致企业资产的封闭，不利于资本流通和资源配置。 其三，农村股份合作制企业的治理机制不健全。 实证表明，目前的农村股份合作制企业在组织机构和制度运行层面存在一定问题。 比如，有的企业治理无序、股东代表大会形式主义严重、缺乏有效的监督机制。

（五）宅基地使用权入股出资在《企业破产法》层面面临问题

农户以宅基地使用权或宅基地使用权连同房屋所有权入股企业，在企业经营不善出现资不抵债情况时，宅基地使用权或宅基地使用权连同房屋所有权将被纳入破产财产，用来清偿企业债务。 根据我国《企业破产法》 的相关规定，当企业破产时，以宅基地使用权入股的农户面临同时丧失股权和宅基地使用权的双重风险。 然而，在我国目前的制度环境下，宅基地的首要功能依然是保障农民住有所居，若仅侧重保护农户股东的权益，那么公司债权人的合法权益又将如何保护？ 公平原则作为经济活动的基本准则，在任何情况下都不能有所偏颇。 现阶段我国法律和政策将宅基地流转的对象和范围严格限制在本集体经济组织中，因此，一旦公司走向破产则可能会产生法律冲突。

五、宅基地使用权入股的法律完善

通过构建法律制度来防范宅基地使用权入股的风险是全面依法治国的应有之义。 宅基地使用权入股与现阶段的法律规定存在一定冲突，应结合宅基地使用权落实中的具体实际，完善宅基地使用权入股的相关法律规定，协调宅基地使用权各方主体的权利、义务构建和责任、利益分配，保护各方主体的合法权益，扩大宅基地的财产权益。

（一）完善《民法典》对宅基地使用权的界定

宅基地制度改革的政策目标是宅基地使用权的赋权扩能，然而，现阶段我国对于宅基地使用权设置了诸多限制性规定，与城市建设用地使用权相比，这就明显体现了城乡的差距与分割，存在着不平等和不合理性。 [15] 《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定》指出，要“依法保障农户宅基地用益物权”;《深化农村改革综合性实施方案》提出宅基地改革的基础是“保障农户依法取得的宅基地用益物权”。 近年来中央和地方所开展的宅基地使用权制度改革和试点的政策目的，就是通过有计划的探索，实质性赋予和发挥宅基地使用权的收益权能。 《民法典》中宅基地使用权归属于“用益物权”，即用益物权人依法享有“占有、使用和收益”的权利。 占有权能是对物的实际管理和控制;使用权能是按照物的性能和用途，对其加以利用以满足生产和生活的需要;收益权能是因使用标的物而产生经济利益，这里的经济利益包括天然孳息和法定孳息。 [16] 因此，《民法典》第 362 条关于宅基地使用权的定义中应增加宅基地使用权人的收益权能，应修改为：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”这将为农民通过宅基地使用权入股而获得收益提供法律保障。

（二）完善宅基地使用权入股公司的法律制度

1. 完善宅基地使用权入股公司的出资机制。在出资构成上，依据民法理论上“法无禁止即可为”的原则和我国现行的放活宅基地使用权能的政策导向，宅基地使用权或宅基地使用权连同房屋所有权入股符合我国法律关于设立企业出资的要件构成，是合法的出资形式。 《公司法》关于出资的规定中应明确宅基地使用权入股的出资客体地位。 在缴納方式上，我国在公司设立时，以货币入股公司可以采取分期缴纳的方式，但以宅基地使用权入股公司则不宜适用分期交付，应一次性完成出资缴纳，并依法办理使用权转移登记手续。在股权公示上，落实资本信息公示制度。 对涉及宅基地使用权入股成立的有限责任公司，应当在公司的营业执照中明确标明出资形式和出资份额。 在出资责任上，宅基地使用权入股出资的缴纳方式为由农户股东一次性出资并办理权利转移手续。 基于宅基地使用权出资的现实要求，农户一般不会虚假出资或抽逃出资。 但是，以宅基地使用权出资需要对宅基地使用权进行价值评估，可能存在宅基地使用权的实际价额与公司章程所定价额不符的风险，应明确在价款不符时农户的责任承担。

2. 完善宅基地使用权入股公司的运行机制。宅基地使用权入股公司需考虑两方面因素。 一是宅基地使用权或宅基地使用权连同房屋所有权的价值评估。 宅基地使用权的价值评估是其入股的关键环节，它的价值大小与农户享有的股权多少息息相关，决定着农民的切身利益。 因此，需要规范相关的评估制度。 首先是要建立专业的宅基地使用权价值评估机构;其次是要制定科学的宅基地使用权价值评估办法;最后是要培养专业的宅基地使用权价值评估人才。 二是农户入股数量与有限责任公司股东人数限定的冲突。 有限责任公司对于股东人数有具体的规定，在出资农户的数量与公司股东人数构成产生矛盾时，可首先由农户将宅基地委托给农村集体经济组织，再由农村集体经济组织统筹入股;也可在宅基地使用权入股公司时，突破有限责任公司对于股东总人数的限制，即可将入股农户这一类型的股东作为一类，在股东人数中设定为 1，而与其他类型股东的人数总和不突破《公司法》第 24 条中“有限责任公司由五十个以下股东出资设立”的规定。

3. 完善宅基地使用权入股公司的治理机制。首先，为了切实保障农户入股权益，降低农户入股公司的风险，在公司章程中设置保障农户合法利益的规定很有必要。 在公司章程中明确规定保护农户股东合法权益的具体方式，公司重大事项的决定必须经代表三分之二以上表决权的农户股东同意。 [17] 其次，可构建农民股东表决权信托制度。入股农户将其拥有的股权统一委托给代理人，代理人类型主要有信托机构、公司高级管理人员和推选的农户股东代表，代理人组建农民股权持股理事会，代理农户股东行使表决权。 农户股权持股理事会作为农户股权代理人，按照信托代理合同的约定行使其代理义务，但最终由农户股东承担相应责任或享受股东利益。

4. 完善宅基地使用权入股公司的股权流转机制。 以宅基地使用权入股公司后，公司是否有权再次对宅基地使用权进行流转，将宅基地使用权由公司转移至社会主体，或为宅基地使用权设定抵押，拓宽公司融资渠道是我们需要关注的问题。宅基地使用权信托制度可以突破宅基地流转主体的限制，向农村集体经济组织以外的主体流转，提高宅基地使用权的利用价值并推进宅基地集约化经营。 [18] 在宅基地“三权分置”制度实践探索中，宅基地资格权承载了宅基地上的身份属性，因此，可以赋予宅基地使用权更广泛的使用权能，为入股成为公司财产的宅基地使用权的再流转和抵押融资提供法律依据。 法律应为宅基地使用权流转和抵押设定法定条件，宅基地使用权初次流转、再次流转或设定抵押均应由农村集体和农民同意，订立书面合同并且须在合同中约定入股期限。 根据“房地一体”原则，宅基地使用权和房屋所有权的入股期限应一致，为保证宅基地使用权的相对稳定性，入股期限不宜过短，但约定期限最长不超过二十年，若涉及股权转让，应以剩余股权期限为限。

（三）完善农民专业合作社的相关法律

我国 2018 年修订施行的《农民专业合作社法》对农民专业合作社具体运行中的部分不科学问题进行了补充完善，但仍存在一些瑕疵。 第一，扩大农民专业合作社的资本来源渠道是一个重要问题。 有学者指出： “合作社的资本问题在于，合作社法人的设立没有最低资本金的限制，只是要求合作社在章程中规定成员的出资额。 因此解决的方 法 是 规 定 一 个 最 低 的 资 本 限 额 比 较 合理。”

[14] 笔者支持该观点，认为要促进农民专业合作社的发展壮大，不仅需要设定入股的最低资本限额，也要鼓励符合特定条件的企业加入农民专业合作社，扩大农民专业合作社资本来源。 第二，构建完整的农民专业合作社产权制度。 应当对社员股权转让作出法律规定，规定股权转让的形式要件、股权转让的范围和对象，规定农民专业合作社成员享有优先权，本集体经济组织或其他成员享有次级优先权。

（四）建立健全农村股份合作制企业的相关法律

当前，宅基地使用权入股农村股份合作制企业的实践仍处于探索阶段，缺乏统一的立法规制，因此探讨制定农村股份合作制企业法十分必要。应重点研究以下三个方面的问题：一是明确农村股份合作制企业法律地位。 需要以法律来明确农村股份合作制企业的法人主体地位。 二是健全农村股份合作制企业股权流转机制。 农村股份合作制企业应规范股权的流转条件、流转形式、流转程序，进一步增强企业活力。 三是完善农村股份合作制企业治理结构，加强内部、外部监督。 一方面是明确股东大会、董事会、监事会的职能，发挥好“一人一票”的民主决策机制;另一方面是设置有效的内部、外部监督机制，防止因企业内部权力滥用而损害农户利益。

（五）构建宅基地使用权入股企业的破产利益平衡机制

以宅基地使用权作为资本入股公司、农民专业合作社、农村股份合作制企业，当这些法人或特别法人经济组织因经营不善资不抵债而破产时，以宅基地使用权入股的农户股东与公司债权人在权益实现方面存在利益冲突与法律冲突。 在宅基地“三权分置”的改革背景下，资格权和使用权的分离已经为宅基地使用权在本集体经济组织以外流转提供了法理支撑。 [19] 这些类型的企业破产不宜直接援引企业破产法的相关规定，可采取构建宅基地使用权的“回购+保险” 机制予以应对。“回购+保险”机制的具体内容是：首先，在企业破产清算后偿还债务前，入股农户以一定价值的货币或实物将其入股的宅基地使用权回购，而当入股农户不愿或无能力回购其宅基地使用权时，可由本集体经济组织或其他成员回购;其次，引导保险公司推出适合的保险产品，当本集体经济组织或其成员不愿或无能力回购入股股权时，可以由保险公司来分担农户彻底失去宅基地使用权的风险和宅基地使用权对外流转的风险。

六、结语

宅基地作为农民主要的财产要素，是发展农村经济的重要资本，然而农村闲置宅基地缺乏有效活化利用的具体路径，严重束缚了宅基地财产功能的实现。 农村闲置宅基地是我国城乡经济社会快速发展在一定时期内产生的特殊现象，采取入股的方式实质上就是构建农民、农民集体与土地使用人之间的利益共同体，是一种通过股份的捆绑，既有利于土地的长远利用，也能在最大程度上保障农民、农村集体的利益。 [20] 乡村振兴战略实施背景下，宅基地使用权入股是盘活闲置宅基地的有效方式，也是宅基地“三权分置”改革中对宅基地使用权的深化利用。 对闲置宅基地使用权入股进行理性的审视与探讨，是法治中国建设的应有之义。 因此，构建完善的宅基地使用权入股制度必将成为我国法治体系不断健全的重要体现。 笔者虽对宅基地使用权入股的法律完善提出了具体建议，以期将宅基地使用权纳入法治轨道，推动更好实现宅基地的经济价值，增加农民财产性收益、激发乡村发展活力，最终实现乡村振兴和共同富裕，但有些具体的制度构建，需要进一步深入研究。

注释：

①“宅基地使用权”这一概念最早在 1963 年中共中央发布的《关于各地对社员宅基地问题做一些补充规定的通知》中提出。

②参见《中华人民共和国民法典》第三百六十二条。

③参见《鸡西“富村十八法” 成为强村富民“金钥匙”》，载于《黑龙江经济报》2019 年 10 月 16 日。

④参见《盘活闲置宅基地助农增收》，载于《上饶日报》2022 年 7 月 23 日。

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责任编辑：彭 青

The Rural Homestead Land Use Right Shareholding Investment in the Legal Conflict and Coordination

Wang Jing

（College of Marxism， Hebei Normal University， Shijiazhuang Hebei 050024，China）

Abstract：The system of homestead in China has evolved from "the separation of the ownership and contractual right" to "the sep-aration of the ownership， contractual， and management rights". The right to use homestead is the core of the legal relationship of homestead utilization， and promoting the standardized and orderly circulation of idle homestead is the focus of the reform of the "the separation of the ownership， contractual， and management rights". As an innovative way of homestead circulation， sharehold-ing will have a positive and far-reaching impact on rural revitalization and deepening rural reform. However， there are legal con-flicts between the current system of the right to the use of homestead and the concrete practice of shareholding of homestead right to use. Through discussing the legal definition and investment model of homestead use right， policy and legal basis， legislative de-fects and other issues， this paper puts forward suggestions， such as perfecting the definition of homestead right and the legal sys-tem of shareholding companies， perfecting the relevant laws of farmers' professional cooperatives and rural joint-stock cooperative enterprises， and constructing the bankruptcy interest balance mechanism of the shareholding enterprises of homestead right， so as to bring the shareholding of homestead right into the legal track and realize the economic value of idle homestead better.

Key words：the separation of the ownership， contractual， and management rights; right to homestead use; shareholding of the use right; legal conflict