新时代中国共产党提升党内法规执行力的进路探究

张童

［摘要］党的二十大报告指出，要完善党内法规制度体系，增强党内法规权威性和执行力。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将制度建设渗透于党的建设全过程，党内法规体系日趋完善。但是党内法规的预期实效未能充分彰显，实践中党内法规执行疲软乏力的问题较为突出。基于此，必须坚持以习近平法治思想为引领，持续改善法规制定质量，强化法规执行意识，优化法规执行监督机制，促使党内法规的制度优势转化为制度治党、依规治党的实际效能。

［关键词］党内法规执行力；依规治党；习近平法治思想

［中图分类号］D262.6   ［文献标识码］A   ［文章编号］1009-0169（2023）03-0024-05

“治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。”这个“法度”主要是指党内法规制度。党内法规是各级党组织、领导干部行使权力、履行职责、开展活动的重要依据，是中国共产党运用法治思维和法治方式管党、治党的制度成果。2016年，中央印发了《关于加强党内法规制度建设的意见》，将“高效的党内法规制度实施体系”作为党内法规制度建设的目标之一；2019年中央印发了《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》，以落实责任制的方式，强化执行效果；2021年1月《法治中国建设规划（2020－2025年）》出台，明确要求“把提高党内法规执行力摆在更加突出位置”；党的二十大报告指出，自我革命是中国共产党跳出治乱兴衰历史周期率的第二个答案，必须加强党的自我革命制度规范体系建设，“增强党内法规权威性和执行力”。因此，如何持续提升法规执行力，已成为新时代深入推进依规治党、制度治党过程中一个重要且紧迫的现实问题。

一、党内法规执行力提升的价值意蕴

党内法规执行力体现为法规在执行中得以实现的效力。“执行力”本是管理学领域的概念，指战略、方针、政策制定后，为实现其目标而采取各类手段或方法过程中体现出的能力。执行力对任务目标的完成效率、效果产生决定性的作用，执行如能到位，制度的价值及优越性凸显，并得以持续稳定。反之，执行如不到位，既不能实现原定目标，也将动摇制度的公信力，引起行为规制的无序状态。“法立而不行，与无法等”，党内法规在执行过程中打折扣，后果如同失效的制度，法规的价值与功用就无从谈起。

（一）提升党内法规执行力是党内法规制度建设的内在要求

“令在必信，法在必行”。提升党内法规执行力是党内法规制度建设的内在要求和必然之举。党内法规制度建设属于立体化、关联性、多维度的系统工程，党内法规能否得到有效实施与严格执行是衡量法规制度完善程度的重要指标，可以反映出法规制度自身的科学性、合理性及稳定性等方面状况。一项法规若执行效果欠佳，或不能得到长期有效实施，一定程度上说明该法规自身存在一处或多处缺陷，影响了法规功用的发挥。从这个意义上讲，党内法规执行的过程也是法规进行自我调整和更新的过程。在法规执行中，法规本身存在的问题与不足会充分暴露，通过总结、提炼相关经验教训，可以为党内法规的立、改、廢、释反馈有效意见，从而及时、充分地回应与满足法规质量提升的现实需要。强化法规执行，坚持长期有效地落实党内法规，能够促进党内法规制度的丰富与发展。

（二）提升党内法规执行力是贯彻习近平法治思想的题中之义

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持依规治党、制度治党，重视党内法规的制定和执行，提出一系列重要论述和思想，为新时代提升党内法规执行力提供了根本遵循。2020年11月，党中央正式提出习近平法治思想以及相应“十一个坚持”的深刻阐释。习近平法治思想是党关于法治建设理论、思想的集大成者，也是党在法治建设领域的最新理论成果，凝结了中国共产党百年来特别是党的十八大以来全面依法治国实践中积累的宝贵经验。尽管有关党内法规执行力的论述并未直接体现在“十一个坚持”中，但在2014年党的十八届四中全会上，习近平总书记创造性地将党内法规体系纳入“十一个坚持”中的第六个坚持，即“坚持建设中国特色社会主义法治体系”之中，形成完善的党内法规体系也就成为全面依法治国的一项重要工作，是习近平法治思想研究的重点领域。习近平总书记提出，“要提高制度执行力，让制度、纪律成为带电的‘高压线，使查处违纪违法问题制度化、经常化，使党员、干部心有所畏、言有所戒、行有所止”[1]，同时“要狠抓制度执行，扎牢制度篱笆，真正让铁规发力、让禁令生威”[2]。这些论述为我们科学认识和准确把握党内法规执行力建设提供了有力的理论指导，对全面提升法规执行力提出了明确要求。

（三）提升党内法规执行力是全面建设社会主义现代化国家的现实需要

党内法规是党治国理政的重要依据，为党领导人民进行社会主义现代化国家建设提供制度支撑。中国共产党是社会主义现代化事业建设的领导核心，坚持党的领导，中国式现代化的目标才能实现。党的二十大报告指出，全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴，关键在党。而法规执行力是影响党的领导能力和水平的重要因素。党内法规本身属于一整套规范体系，详细规定了各级党组织及党员的价值取向、行为边界，提出了高于一般公民和社会组织的要求和标准，具有强制效力。强化法规执行，能够形成强大的管党、治党效能，确保党始终保持自身的纯洁性和先进性，保证党的领导坚强有力。因此，在新征程上，既要持续完善党和国家的法规制度，确保法规制度内容结构妥当与完善，也要关注提升法规制度的执行力，将党内法规的制度优势转化成治理效能，不断提升党科学执政、依法执政能力，为全面建设社会主义现代化国家提供坚实的政治保证。

二、党内法规执行力的现状分析

坚持制度治党、依规治党，是中国共产党百年间发展壮大、奋发有为的秘诀。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央围绕党内法规制度建设作了顶层设计和全局部署，完善的党内法规体系已经基本形成。具体而言，相继出台了两个中央党内法规制定工作五年规划1，明确了党内法规体系建设的时间表和路线图；党内法规清理工作呈现常态化、规范化，党中央分别于2012—2014年、2018—2019年对党内法规进行了两次集中大规模清理，增强了党内法规制度体系的协调性和科学性。在此背景下，各层级、各领域基础主干性党内法规相继出台，党内法规体系的“四梁八柱”建立起来，党内法规的修改、废除、解释工作稳步推进，管党、治党全面实现有规可依、有章可循。

然而，良法未必善治。日益增多和逐步完善的党内法规条文，并没有完全实现党内法规的预期功能和效用。究其原因，主要是法规在具体执行中存在打折扣现象，法规执行的短板效应十分突出。党内法规制度建设面临的主要矛盾发生了转变，由过去的“无规可依”转变为“守规不严、执规不力”。针对该问题，从认识层面看，主要表现为党员干部在法规执行上存在“投机耍滑、含糊将就”的思想；从实践层面看，主要表现为“懈怠执行”“选择性执行”“层层加码执行”等现象。

关于导致“守规不严、执规不力”问题的原因，主要表现三个方面。其一，党内法规自身的质量不高。党内法规自身质量直接影响到法规执行的效力。现实中，某些党内法规的针对性、可操作性不强，执行主体适用时可能会面临无所适从的状况。其二，执行主体对党内法规理论的理解与掌握不到位。部分党员领导干部对党的前沿理论学习态度不够积极，不能深刻领会、准确把握法规的核心要义和精神实质，特别是新出台、新修订的党内法规，难以严格遵循法规条款和目的性要求，容易导致对一些法规的执行偏离法规制定时的初衷。其三，党内法规执行的监督存在短板。监督是保障法规落实落地的一个重要因素。对党内法规执行的监督，包括对执规主体、执规行为、执规效果等环节进行监督、检查、考核和追责，目的是解决“不执规或乱执规怎么办”的问题。缺乏健全的监督考核和追责问责机制，党内法规的权威就难以树立。

三、党内法规执行力的提升路径

提升党内法规执行力、破解法规执行宽松软问题是一项系统性工程，要运用系统思维审视法规执行的全过程和各方面，强化问题意识，坚持多措并举，循序渐进，以期法规真正落地，切实发挥制度效能。

（一）坚持党内法规自身质量的提高

党内法规自身存在问题，会导致执行力先天不足。党内法规的自身质量是关系法规执行的一项基础因素，直接影響和制约法规执行的最终效果。习近平总书记指出，制度不在多，而在于精，在于务实管用，突出针对性和指导性。提升党内法规的自身质量，保证法规的可操作性、科学性、协调性，可以从源头上治理法规执行不力的问题。坚持法规的制定与执行同时发力、同向而行，能够充分释放党内法规制度效能。首先，应重视立、改、废的顶层设计，高屋建瓴，在基层深度调研、广泛征求意见的基础上，制定党内法规中长期发展规划。其次，及时调整、更新不合时宜的法规；修正表述不清、粗糙、过于简单的条文；厘定各法规调整范围的边界，保证上位法规与下位法规、同位法规之间衔接一致。最后，健全党内法规的合章性审查制度。党内法规以党章为根本依据，完善党内法规须强调党章的核心地位。党章是党的根本大法，党内其他法规均不得违背。应当遵循《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》的一系列有关规定，持续规范与改进党内法规的审查及备案制度，及时修订或废止违背党章规定、原则和精神的条文。另外，应健全党内法规的解释和细化机制，围绕解释的主体、内容、原则及程序等予以详细确定，以促成党内法规执行的正确、高效、规范和统一。当前有些党内法规中存在不少政策宣示性的条款，通常只表述要求或目标，不涉及执行细节，导致执行效果大打折扣。因而，对党内法规的解释有益于增强条文的可操作性，弥补法规自身的缺陷，解决执规主体执行法规过程中的具体问题，实现党内法规的预期效果。例如在1980年《关于党内政治生活的若干准则》出台后，为了落实其要求，又制定了许多详细的规则，有效保障了该准则的切实落地。另外，需注意确定释明权或细则制定权的统一行使主体，以免导致解释的权威性不足，或解释出现差异性甚至冲突。采取正确的法律解释方法，例如文义释明、逻辑释明、体系释明、目的释明及其他，但以文义释明为基础、其它作补充，以免造成不必要的解释冲突。

（二）增强党内法规执行的认知培育

“行起于知，知然后行”。知规是执规的前提，是党内法规实施过程的首要环节。对党内法规认知的强弱，直接影响法规执行效果。《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》规定，各级党组织和党员领导干部应当切实担负起执行党内法规的政治责任。各级党组织和党员领导干部是党内法规主要执行主体，是法规执行过程中的“关键少数”，是使法规落地的“领头羊”和“引航者”，他们的意识形态、能力素养，以及对党内法规了解与掌握情况决定着法规的执行效能。现实中，党员领导干部不知规、不守规，对党内法规缺乏尊崇敬畏之心情况明显。如中央纪委国家监委公开发布关于违反中央八项规定精神以及涉黑涉恶腐败和“保护伞”的典型案例中，关于执行主体违规使用公务用车、违规操办子女婚宴借机敛财、涉黑涉恶充当“保护伞”等问题，集中反映了作为“关键少数”的党员领导干部对法规制度规定的忽视以及规则意识的缺失。

为此，应加强执规主体思想上对党内法规价值与内涵的认知，培养确立党员领导干部的政治责任和法律责任意识，筑牢党员干部法规执行的思想认识基础。具体而言，要建立、健全法规学习宣贯机制。一方面，完善党内法规的常态教育机制，利用各级党校和干部学院等线上线下平台，在干部培训教学工作中加入党内法规的必修课程，开展专题教研活动。依托“三会一课”等党的组织生活制度，抓实“两学一做”，使党内法规的相关学习渗透到广大党员的日常生活工作中。另一方面，学习方式上综合运用知识讲座、演讲竞赛或先进事迹交流会等方式，充分利用5G、大数据、云计算、物联网、人工智能等新型技术构筑的全媒体传播渠道，让党员在潜移默化中加深对法规的理解，树立“党规至上”观念，形成对法规价值的内心接受与认同，从而更好地尊规学规守规执规。另外，可将典型案例作为宣传重点、及时传达，促使党员干部产生共鸣，用法规自我检视和反省，真正实现党内法规入耳、入脑、入心。其中，突出抓好领导干部这个“关键少数”的干部教育培训。2016年开始实施的《党政主要负责人推进法治建设第一责任人职责规定》赋予了党政主要负责人推进法治建设第一责任人的职责，应重点宣贯其在推进党内法规执行方面履行职责的具体要求及奖惩。

（三）注重党内法规执行监督的优化

信任不能代替监督，提升法规执行力，监督不能空位、缺位。对党内法规执行情况、实施效果进行监督检查是提高法规执行力的重要抓手，是使党内法规在党的建设工作中“生根”的关键步骤。应重视运用监督武器，构筑覆盖面广的监督网，打好监督“组合拳”，充分发挥党内监督和党外监督的合力，彰显法规的震慑作用，树立法规在全党全社会的权威。

1.强化党内监督。党内监督是党内法规执行监督的主要方式之一。2016年出台的《党内监督条例》构筑起严密的党内监督网络。近年来，在严格落实党内监督的形势下，党内法规的执行实效得到较大改善。从监督形式上看，党内监督主要表现为两种模式，即日常检查和巡视抽查。增强党内监督效果，一是日常检查应建构全面的常态化实施机制。健全定期监督检查方案，明确检查内容、标准和周期，并将检查情况与考核、评优、选拔等工作挂钩，以检查促落实；通过不定期专项检查或抽查的方式，围绕各项重点党内法规，明确具体的机构和人员专门负责监督和落实。二是巡视抽查应全覆盖，突出威慑作用，对发现的法规执行问题一查到底，尤其是“反腐倡廉”“党风党纪”所涉及的法规执行问题。近年来巡视抽查作用凸显，数据显示，2020年中纪委对省区市巡视共发现厅、处级干部问题线索8969件，反馈问题6.83万个，整改完成83.9%；对中央单位所属2401个党组织巡视发现问题线索7627件，反馈问题3.5万个，整改完成81.9%；对市县所属26.1萬个党组织巡视发现问题18万件，共反馈问题221.92万个，整改完成79.25%；国家统计局调查显示群众满意度95.2%[3]。实践中，应实现以上两种监督模式的协调与衔接，推进巡视抽查与日常检查的有机结合，突破巡视抽查的短期性、时效性关口，以定期回顾、动态跟踪方式，解决被监督方临时应付的消极心态，保障党内法规长期有效执行的正常状态，实现对法规执行的“监督合力”。

2.完善党外监督。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。党外监督既包括国家机关实施的监督，也包括公民、团体组织实施的社会监督。

一是增强群众党内法规认知水平。广大群众关于党内法规的认知高低影响着党内法规执行的监督力度和效果，若不知晓或不了解党内法规，必然会影响群众参与监督法规执行的积极性，进而削弱法规的执行效果和效率。因此，有必要落实和加强党内法规的公开宣贯，保障群众知规权益，这是提升法规执行力的应然之举。2019年修订的《中国共产党党内法规制定条例》已作出规定，要求将党内法规通过党报、党刊等各种途径向社会进行公开，特殊情况除外。现实中，中央党内法规的公开率还达不到1/2，地方党内法规更是如此，一直缺乏正式的公开渠道[4]。就已公开的党内法规来说，共产党员网站和中央纪委监委网站在法规公开栏目的设置上分类复杂，系统性、体系性的党内法规汇编没有形成。因此，应秉承公开为常态，不公开是例外的原则，充分利用现代网络技术，将已批准可公开的党内法规通过多渠道在全社会公开，及时做好广泛宣传，不断提高群众监督实效。

二是注重拓展与优化网络监督渠道。随着计算机、大数据技术的迅猛发展，根据第50次《中国互联网络发展状况统计报告》显示的数据，截止到2022年6月我国网民规模已达到10.51亿。网络媒体已成为社会公众参与监督的重要方式，各级党组织应高度重视政务微博、网络舆论等监督渠道的开拓与优化，保障人民群众、新闻媒体和舆论等各方的监督权利，实时公示党内法规的制定及执行状况，完善党内法规执行过程、效果的网络监督机制，及时并妥善回应社会各方的反馈意见，逐步形成督促党内法规执行的良好氛围。

参考文献：

[1]中共中央党史和文献研究室.习近平关于全面从严治党论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2021：436.

[2]中共中央纪律检查委员会，中共中央文献研究室.习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2015：127.

[3]“数”说2020年巡视巡察工作[EB/OL]（2021-02-09）[2022-12-15].https：//www.ccdi.gov.cn/toutiao/20

2102/t20210209_235721.html.

[4]尚千惠.过程论视角下提升党内法规执行力的路径研究[J].党内法规理论研究，2022（1）：191.

责任编辑：王玉倩