“放管服”导向的高校科研经费管理变革及启示——结合W学院的实践考察

王伟 田五星（副教授/博士后）

（文华学院财务处 湖北武汉 430074 华侨大学工商管理学院 福建泉州 362021）

一、引言

《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》（以下简称《规划纲要》）实施以来，党中央、国务院高度重视科技创新，财政科技投入快速增长，为我国科技事业发展提供了资源基础和强大动力。优先重点保障科技创新投入是国家战略部署，我国中央财政科技支出总额仅在2013—2020 年期间就达到2.3 万亿元，即便在中央本级支出继续负增长的2021年，也通过调整财政支出结构安排科技支出预算3 227亿元。

2016年《政府工作报告》中提出要推动简政放权、放管结合、优化服务改革向纵深发展。各领域、各部门、各城市也开始陆续推行“放管服”具体改革措施，全面落实有效配置公共资源和提升政府现代化治理水平的要求。从本质上讲，“放管服”的内在逻辑与我国改革开放的路径一致，也就是使政府从以微观管理、直接管理为主，转向以宏观管理、监督管理为主，实现各种政府职能越位、缺位和错位的切实“归位”。作为科技领域“放管服”改革的重要实践，高等院校的科研经费管理一直广受关注，既要确保一线科研人员的科研工作得到足够的项目经费支持，又要充分发挥预算、检查、评价等各种功能，加强对经费投入和使用的合理监管，满足科研经费投入的成本管控需求（田五星等，2017），有时经费管理者与使用者之间难免会产生一些矛盾。尤其是一线科研院校和机构的科研人员反映的“经费不足”“监管过死”“激励不够”等问题，一定程度上束缚了科研积极性、限制了科研产出，逐渐引起了国家的关注和重视，专门针对高校和科研院所的科研经费管理出台了一系列改革制度和措施。科研“放管服”政策中的放权、管理、服务要求是手段不是目的，激发科研人员积极性、促进科研高质量产出才是最终目标（袁璨，2021）。

本文以科研“放管服”改革为背景，简要梳理总结了我国高校科研经费管理改革的过程及特点，并结合W学院的实践，探索性地提出若干持续提升改进我国高校科研经费管理绩效的对策思路。

二、科研“放管服”与高校科研经费管理变革历程

“放管服”重大政策措施有利于最大限度地激发市场活力、调动人的积极性和社会创造力。提升科技创新能力、建设科技强国是国家战略，科技开发、科学研究和技术创新领域理所当然地成为“放管服”改革的重要战场和主要发力点。简言之，科研“放管服”的“放”，就是通过减轻科研人员身上的包袱来激发其活力，扩大科研经费管理自主权；“管”是加强科研经费使用过程中的监督和使用后的绩效评价与考核；“服”是为科研人员提供良好的经费使用报销便捷性，免除科研人员在科研工作中为了跑腿报账而导致的精力分散和瞻前顾后。科研“放管服”改革旨在提高科研人员的积极性、创造性和获得感，充分释放政策红利，创新服务理念，本着“能放则放、能简则简、放管结合、服务到位”的原则，解决科研经费管理中存在的难点与痛点问题，使科研更自主、更积极、更便捷，从而优化科研经费管理和提升科研绩效。科研“放管服”改革的成效主要体现在多项重要政策文件和改革措施的持续推出和不断落实上，同时也可视为我国高校科研经费管理变革历程的一个缩影。本文按时间线对主要的政策文件和改革措施作了简要归纳，如下页表1所示。

表1 科研经费管理主要政策文件与关键改革措施一览表

早在2006年8月，财政部和科技部就根据《规划纲要》的全面部署，联合发布出台了《关于改进和加强中央财政科技经费管理的若干意见》，从完善科技资源配置的统筹协调和决策机制、优化中央财政科技投入结构、创新财政经费支持方式推动产学研结合、健全科研项目立项及预算评审评估制度、强化科研项目经费使用的监督管理等五个方面规范财政科技经费管理，以确保财政科技投入稳定增长的同时提升经费的使用效益。自《规划纲要》实施以来，不断增长的财政科技投入为我国科技事业的蓬勃发展提供了基础支撑和不竭动力，但项目资金使用与管理问题也日益突出。国务院于2014年出台《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》，以激发科研人员积极性和创造性、规范高效管理释放创新活力、提升财政资金使用效益为总体要求，统筹项目与资金管理，并从制度建设与明确责任两方面提供保障机制。上述两个《意见》激发了科研活力，促进了我国科技事业的发展。

2016 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》更大程度地赋予了科研自主权、增强了科研人员的获得感与成就感，以更富活力的管理方法和机制更好激发科研人员的积极性与创新能力。2017 年教育部等五部门联合发布的《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》提出规范高教领域“放管服”改革要求，涉及科研经费管理的较少，主要表述为项目资金统筹使用和强化经费预算，在进一步扩大科研项目资金自主权的同时强化事中事后的监管。党的十九大报告中指出我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。科技创新是促进新技术、新产品、新业态从而实现经济高质量发展的不竭动力，为激励科研人员潜心研究、攻坚克难，大力提升科技创新能力、多出高水平成果，2018 年国务院印发《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》，首次提出诚信、能力、减负科研管理理念，以激励、绩效、责任为特征进行科研管理绿色改革试点并期望可以向全国推广。随后国家自科基金委与财政部联合发布《关于进一步完善科学基金项目和资金管理的通知》，提出为激活科研人员创新活力、切实减轻科研人员负担，基于明确责任和简化流程的原则，从材料信息填报、预算编制、过程检查、经费自主权、结题、验收、评价、责任等十三个方面对科研项目和资金管理进行了详细规范和要求，特别强调了科研伦理和效果评价。2019 年4 月，全国哲社工作领导小组会同财政部发布了《关于进一步完善国家社会科学基金项目管理的有关规定》，针对社会科学研究领域也作出了与自然科学研究领域类似的相关要求，同样重点强调了科研经费使用自主权和科研诚信。一系列政策措施的推出取得了良好的科研经费管理优化效果，但经费报销难、间接费用比例低、项目管理柔性差、政策落实不及预期等问题仍存在。2021年国务院办公厅印发《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》，从7大方面25 项要求提出了继续改进、提升科研项目与经费管理的政策措施，对于回应科技界关切、完善科研经费管理、激发科研创新创造活力多出高质量科技成果，具有重要意义。

科研“放管服”改革思想引领着我国高校科研事业发展。高校是我国科技开发和创新研究活动的主战场，数据显示，仅2017—2019 年间，我国高校科研经费总支出就分别达到1 154亿元、1 301亿元、1 602亿元，科研经费支出规模的不断增加，反映出政府对高校科研的支持与重视。如何有效管理好高校科研经费，使来自于广大社会公众的受托公共资源能在确保安全的基础上得到科学合理的配置，实现高质量的科研产出绩效，不仅是科研经费管理部门和工作者的义务，更是对社会公众的一份庄严受托责任。回顾发展历程，我国高校科研经费管理经历了一个由重过程、控使用、轻结果向重服务、强监督、讲绩效转变的渐进式过程。总结发现，高校科研经费管理变革过程中提出了许多新理念、新方法、新举措，政策文件的放权、增效、重激励、促服务精神都得到了充分的体现，而且科研项目管理部门和经费管理者与科研工作者之间的关系发生了根本性变化，正在由原来的“被动管控型”向“合作伙伴型”转变。“被动管控型”意味着科研工作者作为经费使用者是经费管理者的监控对象，由于目标上的不一致（经费管理者的目标是经费安全且使用合规，经费使用者的目标是自身利益最大化），容易引发矛盾，导致内耗大、效率低、绩效差；“合作伙伴型”则是一种全新的管理模式，经费管理者需要通过多种信息沟通途径（包括政策宣传、联谊会、培训、走访、树标兵等）获得经费使用者对科研经费管理工作意义和价值的理解，加深科研人员对科研经费管理办法的认识（叶茹，2021），经费使用者能够主动接受并配合管理者的要求，二者目标一致，都是科学合理使用科研经费，经费管理者因得到理解、有强烈的共情感而工作高效服务周到，经费使用者感觉到被充分尊重同时拥有极大的自主权，二者通力合作，有效保障了更多、更高质量的科研产出。

三、W学院的科研经费管理实践

W 学院是2003 年经教育部批准的民办普通全日制本科高校，学校办学定位于培养具有高度责任感和创新能力的高素质应用型人才，建设高水平应用型大学，立足地方优势、服务区域经济发展、向外辐射全国。尽管W 学院成立时间不长，综合积累还不够，但学校以主动服务地方经济和社会发展为宗旨，坚持教学与科研两手抓，在培养符合社会需求的高层次人才的同时，努力为国家科学研究和科技发展做出自己的贡献。

科研“放管服”改革覆盖面广、力度大、措施多，各高校、科研院所都应积极响应，付诸行动，狠抓落实。W 学院深入贯彻落实中办发50 号文和国办发32 号文精神，放管结合，优化服务，激发创新创造活力，促进了学校科研事业发展。学校制定或修订了纵向科研经费、横向科研经费、国防科研经费、间接费用、劳务费、结余经费、采购管理、科研外协项目管理、科研业务接待费管理、科研财务助理岗位管理等十多个相关科研经费管理制度。这些管理制度以学校科研工作实际为基础，以兄弟院校好的做法为借鉴，经反复修改完善，通过校长办公会审议，最后上网公开发布。为便于广大教师、科研工作者了解和重视新制度、熟悉新规定，学校还专门组织了会议和培训对管理制度中的政策要点、主要变化内容等进行宣传介绍，取得了较好的成效。总体来看，W学院科研经费管理实践具体做法可以归纳如表2所示。

表2 W学院科研经费管理具体措施明细表

由于W 学院成立时间短，科研基础薄弱，因此科研经费的总体规模较小。自2012年至2021年十年间，科研经费总额从不到100万元增长到近500万元，其中纵向科研经费所占比例不到20%。近年来，学校科研经费的增长除了源于学校教师和科研人员自身的科研实力与科研热情，另外很重要的一个动力来源于学校的政策引导和良性科研管理举措。总结W 学院的科研经费管理举措，体现在两个方面：一是放权，二是服务。下放预算调整权、增加项目组经费支配权、增加间接费用的绩效支出比例、劳务费预算不设比例限制、明确结余经费管理和支出范围、增加科研仪器采购自主权等，无不反映出学校赋予科研人员充分的经费支配权，以信任和精神鼓舞激发活力，为科研人员积极参与科研项目申报、多产出高质量的科研成果提供了动力。与此同时，在充分放权的基础上，学校要求科研经费管理部门（如财务部）积极做好日常的经费到账通知、经费报销核算、经费结余情况反馈等经费使用情况的管理和服务，切实保障科研人员无后顾之忧、全心全意地专注于科研工作。W学院“放权+服务”科研经费管理实践的经验与成效值得其他高校学习和借鉴。

四、经验与启示

党中央、国务院及各部委多项政策文件、重要措施的推出、落地和高校、科研院所的科研经费管理经历的一系列变革是科研领域“放管服”改革的具体体现。多年来，长期困扰我国财政科研经费管理的“老大难问题”一直得不到有效治理和解决，如资金管理和使用的碎片化、科研经费管理过于死板、关注财务合规性远高于科研人员的积极性、重视对报销流程的严格管控而忽视科研成果的真正绩效、科研人员缺少对经费使用的自主权和结余资金管理权等。国际上对于科研经费项目单位的内外监管结合措施和以预防为主的服务举措（李劲等，2021），值得我们学习并加以借鉴。近年来国家相关政策文件的持续推出，为高校和科研院所科研经费的高效管理提供了政策支持。结合政策与实践两个层面综合来看，对我国高校科研经费管理能力的提升和良性发展可以得出以下一些启示：

（一）以人为本。科技兴国是我国国家发展战略，科技创新能力和科技产出的基石是科研人才。来自于我国各高校和科研院所的科研人员都是各行业、各领域的佼佼者，是社会的精英群体，是未来创新和产生新技术、新产品、影响社会发展的源泉。科研经费管理首先应当建立起以人为本的理念，以尊重、相信科研人员的人品和职业道德为出发点，围绕如何激发科研人员潜能和积极性、使科研人员充分感受到成就感和获得感来发力，在科研项目的申请、立项、经费预算编制与执行、项目结题、项目评估等全流程、各环节都赋予人性化关怀，尊重并辅助科研人员付出的智力劳动，使科研人员体会到科研经费管理始终是以服务科研工作、创造科研成果、实现科研价值为目标的。

（二）诚信为基。建设诚信社会、幸福社会是我们的永恒追求和不朽信念，真诚做人、言而有信是诚信社会、幸福社会的基础。高校科研人员的文化知识水平、文明素质程度较高，要以相信科研人员的言行诚信为科研经费管理的基本前提。当科研人员感受到被信任时，主动违规犯错的动机会显著减弱，科研经费管理者也容易在信任对方的基础上得到科研人员更好的管理配合。科研管理者充分尊重、相信科研人员的人品和言行，科研人员切实理解科研管理者的用意和目的，构建一个相互尊重、双方互信的良好氛围，可以使科研经费管理过程变得更和谐有效，有助于更好地实现最终的科研经费管理目标。

（三）绩效导向。高质量的科研产出和科技创新始终是财政科研经费投入的最高目标，科研经费管理应当始终以科研绩效为导向。力争有数量足够多且质量足够高的科研成果和技术创新是科研经费管理的终极追求，国家政策文件也明确指出要进一步强化绩效导向，从重数量向重质量、重过程向重结果转变，并要求根据科研项目类型不同建立差异化的分类绩效指标评价体系，引导科研资源向优秀人才和团队倾斜，大力提升科研经费的使用效益。不同高校的科研效率存在较大差异（韩小滕等，2021），高校科研经费管理应以科研产出绩效为导向，构建符合科研活动规律、体现科研工作成果又切实可行的绩效评价标准，作为科研工作者经费使用科学合理性的考核依据。

（四）放管平衡。以人为本、基于诚信，赋予科研人员充分的自主权，可以为科研人员松绑，有利于科研人员放开手脚、全身心地投入到科研活动中去。国家政策文件明确提出要扩大预算编制和调剂自主权，扩大经费包干范围，扩大结余资金留用权等。但放手不等于放任，适当的监管是必须的，也是对公共资源委托人——社会公众的一种责任。更好地平衡“放”与“管”的关系，可以更有效地发挥绩效支出的激励作用（谢新伟，2019）。应构建一套科学有效的科研经费管理体系，明确权利和责任，同时辅以切实可行又不影响科研经费使用效率的具体监管措施，科研经费管理者尊重科研人员的智力劳动、相信科研人员的诚信、在明确的操作范围内行使管理权限，科研工作者拥有充分的经费自主权但同时也需遵守基本的原则和要求，做到合理的放管平衡，使双方能愉快合作，从“管与被管”关系演变为“合作伙伴”关系。强化项目承担单位法人责任，对项目单位和科研人员实行信用档案管理，对失信行为进行追责和惩戒，探索建立负面清单，明确科研经费使用的禁止性行为。此外，充分利用大数据等新兴技术手段，创新监督检查方式，发挥数据传递、数据穿透、数据共享功能来替代人工操作，既准确及时又高效高产，实现科研经费管理的低成本低能耗。放管平衡，既释放科研人员活力，促进更多科研产出，又给予科研经费使用适度监督，有利于在确保财政资金安全的基础上提高科研资源配置效益。

（五）重在服务。科研管理者要从传统的“管”的角色中摆脱出来，在保持适当监督功能的基础上，秉持始终为科研工作者服务的理念和态度，从科研项目立项一直到项目结题，做好全程服务，帮助科研工作者妥善解决经费取得和使用过程中可能出现的一切问题，使科研工作者心无旁骛地投入到科研创新工作中去。科研经费报销向来被视为科研经费管理的最大“症结”，科研管理者苦于不断宣传、解释相关制度要求却总是得不到理解，而科研工作者则感觉遭到故意刁难耗费了宝贵的工作时间和精力，信息不对称和目标不一致导致科研经费管理过程混乱、效果差。国家相关政策条款和具体措施中提及的配备科研财务助理、改进包括实行包干制的财务报销管理方式以及推进无纸化报销等都体现出浓重的“服务为主”的科研经费管理色彩和基调。科研管理者服务于科研工作者的科研创新工作，一切以促进科技产出最大化为工作标准，科研工作者全心投入科研工作，努力实现科研工作绩效最大化，目标一致性最终使科研管理者和科研工作者劲往一处使，既实现了科研经费的产出绩效，又顺利完成了科研经费的管理任务。