县域国土空间规划的景观生态学认知与启示

谢炳庚　傅丽华

摘    要：景观生态学可为县域国土空间规划编制和用途管制实施提供理论指导。根据“五级三类”规划体系中县、乡国土空间规划存在的突出问题，从景观生态学视角，提出了特征尺度识别，优化系统结构和功能，协调规划的刚性和弹性，增强对国土空间发展未来趋势判断等建议，以期为县域层面国土空间规划编制实施提供参考依据。

关键词： 国土空间规划；景观生态学；认知；启示；县域

中图分类号：TU982.2           文献标识码：A           文章编号：1672-5603（2023）01-01-05

Cognition and Enlightenment of Landscape Ecology in

County Territorial Space Planning

Xie Bingeng1， Fu Lihua2

（1.School of Geographical Science，Hunan Normal University，Changsha Hunan 410007;

2.School of Geographical Science and Tourism，Hunan University of Arts and Sciences，

Changde Hunan 415000）

Abstract： Landscape ecology can provide theoretical guidance for solving the county territorial space planning and regulation.According to the prominent problems existing in the county and township territorial spatial planning in the space planning system of "five levels and three categories"，from the perspective of the landscape ecology，some considerations and suggestions are put forward，such as feature scale identification，optimizing the system structure and function，and coordinating the rigidity and elasticity of planning and enhancement of judgment on the future trend of land space developmeng，in order to provide reference for the territorial spatial planning with county level.

Keywords：territorial spatial planning;landscape ecology;cognition;enlightenment;county area

0 引言

國土空间规划是各级政府优化资源配置的有效手段，不同空间尺度都存在着人和自然之间、生产和生活活动之间、自然生态系统内部要素之间不协调的问题，需要综合考虑空间尺度和空间层次，识别地域功能的转变并重视动态优化管理，在规划中体现传导性和规划落地性的有机统一。《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确指出“市县国土空间规划是本级政府对上级国土空间规划要求的细化落实，是对本行政区域开发保护作出的具体安排，侧重实施性”。由于在原有空间规划中存在期限错配、规划目标远近期协调不足、规划体系和数据类型多样等问题[1]，加之空间边界和管控内容不一致，空间冲突和规划不协同等问题长期存在，规划刚性和弹性矛盾普遍存在[2]，导致空间治理和空间结构优化难以实现。

县域国土空间是我国行政管理体系最基本的空间单元，是城乡资源与发展要素统筹最为基础的空间单元，也是城乡空间治理面临矛盾最为集中和凸显的独立单元。作为我国国土空间规划体系中各类开发与保护政策协同治理的关键层级，是国土空间规划与管理的基础，也是生态保护红线划定后需要重点管控的基本单元[3]，具有一定区域层级性、规律性、功能性[4]。

当前县、乡层级的国土空间规划编制正在进行中，如何系统科学地把握县域国土空间的特点和问题，为规划编制和空间治理实践提供更好的理论指导，仍有较大提升空间。本研究在梳理县域层面国土空间规划认识误区的基础上，运用景观生态学的学科优势和思维范式提出县、乡层级国土空间规划编制应有的逻辑思考，以更好地提升国土空间治理的科学性和有效性。

1 国土空间规划理论体系中的景观生态学认知

1.1 景观生态学是县域国土空间规划的元理论

通常认为，运用和借鉴其它相对成熟学科的理论和知识体系被称为“规划中的理论”，反映规划本体或过程目标及规律的理论被称为“规划的理论”，规划的理论是指能实现预设的区域发展目标，掌握其变化过程、机制和规律的相关知识体系综合[5]。“元理论”在英语中用前缀“meta-”表示，在《易·系辞上》中有“形而上”之意，即“在……之后或超越……”的含义，如与相关学科名称相连，则代表更高层级的逻辑形式表达[6]。因此，国土空间规划作为多学科理论交叉融合的规划，不同层级因规划目标和传导机制而具有某一层级特有的内在联系，在构建“五级三类”规划体系的过程中，适宜于县域国土空间的“规划的理论”可以看作是“元理论”。

县、乡层级的国土空间规划更关注土地利用结构和功能的变化，景观生态学在解释区域土地利用变化驱动机制和格局特征等方面具有獨特的优势。以肖笃宁（1997）[7]、Almo Farina（1998）[8]、邬建国（2000）[9]、陈利顶（2006）[10]等为代表，提出了景观等级与结构、“等级斑块动态范式”、以及“源”与“汇”景观等相关理论，加之景观生态学长期聚焦于生态系统空间关系和空间异质性研究，使景观生态学在国土空间规划理论体系中具有独特的地位。

总而言之，景观生态学是揭示国土空间内在结构和功能发展的规划理论，在县级和乡镇级国土空间规划编制中更关注不同功能分区的内在作用机理及过程，反映国土空间规划要素作用的规律及作用机制，是国土空间规划的“元理论”。

1.2  景观尺度是县域国土空间要素作用的特征尺度

县域国土空间规划需解决的关键问题是开发与保护的关系，二者是对立统一的辩证关系。从开发与保护的行为主体来看，既要注重人与自然资源和环境保护的关系，又要处理好高质量发展与民生保障的关系；既要有底线约束的刚性管控，也要有考虑区域地方发展实际的适度弹性。一方面，要适应生态文明建设对资源环境保护利用的严格要求，在生态优先的刚性管控前提下制定国土空间发展策略，提供科学的刚性管控的底线约束和空间支撑；另一方面，县、乡级国土空间规划需重点关注土地利用结构与布局安排，要对不同国土空间类型，针对保护客体的差异，满足不同行为主体的高质量发展诉求，为地方发展目标及战略实施提供战略引领的空间规划支撑，以及国土空间用途管制策略。

我国自然和生态安全边界普遍与行政区划边界不重合，需建立“屏障—带—廊道”网络化的国土空间生态修复和生态安全格局，厘清自然资源要素相互作用关系及其资源环境效应，明确资源要素的空间配置模式[11]。国土空间具有尺度的空间嵌套性和属性的层次递进性，地貌类型、自然资源和人文要素空间组合多样，生产、生活和生态复合功能多元等特点，适合用地理区划方式综合认知国土空间，反映生态系统稳定性和生态产品供给等多重目标[12]。已有研究对宏观和中观尺度的地理单元关注较多，但对县、乡及地块等小尺度土地利用冲突研究[13]相对较少。

基于景观结构和功能的整体性及系统性认知，景观生态学侧重从生态系统稳定性、空间异质性、廊道连通性等对国土空间安全格局进行综合评价，景观尺度是最适宜的特征分析尺度。从保护行为决策的空间响应、自然保护地开发边界空间冲突等现实问题着手，探究国土空间规划编制与实施管理中利益相关者不同空间诉求的解决方案，是一种严谨有效的思路。

1.3 县域国土空间规划与空间治理的景观生态学逻辑

“山水林田湖草沙”生命共同体理念对我国生态文明建设和国土空间规划、生态修复与空间治理实践将产生长期和积极的影响。基于景观生态学视角的生态修复理念与实施路径等受到了广泛关注[14]。景观生态学以空间单元调整、生态功能发挥及空间配置为目标[15]，将景观格局的整体性与协同性、景观格局分析的多样性与连通性、系统稳定性与韧性等作为认知空间单元的关键考量指标，在生态系统保护、生态修复实践、景观规划设计等领域凸显了独特优势，对县域国土空间规划具有理论指导和实践应用的双重作用。不同层级的国土空间规划体系需体现尺度性、层次性和等级性。对地理空间的识别既要考虑其空间形态与结构，也要注重其空间功能与过程随尺度的变化。景观生态学关注尺度变化和尺度特征，在尺度推绎及转换中，突出不同尺度空间分析的内在关联性。“三区三线”划定后，县、乡国土空间用途管制需落实开发保护的规模和具体位置，明确相应地块的功能和用途。

要素管理是自上而下最有效，空间治理则应采用自下而上方式，治理方式转变使提升生态系统承载力与空间行政效能的路径更具可行性[14]。规划目标传导方式决定了系统治理的成效，县域国土空间规划传导采用“自上而下”还是“自下而上”更有效？作为国土空间规划用途管制的实施和规划传导单元，在“五级三类”规划体系的较低层级，需体现用途管制的要求，要将利益相关者的诉求与规划目标分解有机结合。从景观生态学视角分析，空间治理的关键是解决好尺度推绎的问题。景观尺度是最适宜于“自下而上”推绎方式的分析尺度。

2 县域国土空间规划的景观生态学启示

2.1 协同国土空间的整体性与空间异质性

国土空间的自然环境和人类活动具有自然和社会多功能耦合特征。国土空间规划是对未来的科学谋划，是对当前问题的系统解决方案。因此，必须考虑区域生态系统功能及作用的完整性，注重提升区域国土空间的整体功能，将区域自然和社会复合生态系统分析作为规划的科学依据。

不同空间尺度下，对空间异质性的认知具有差异，要素作用机制也是有差异的。景观尺度是联系宏观和微观系统的纽带，可作为土地利用结构和功能调控的中间尺度，有效避免尺度上推过程中的信息缺失，以及尺度下推的信息简化。例如，识别何种景观是“源”和“汇”景观，掌握“源与汇”景观的动态发展过程，以及景观异质性与系统稳定性、生物多样性变化的关系，生态系统结构和功能变化作用机制等。从景观生态学视角分析并解决这些问题，有助于实现规划的“问题导向”和“目标导向”的统一。

2.2 优化国土空间系统结构和功能

统筹发展与安全是国土空间治理的重要目标，景观生态学将结构与功能作为反映景观变化和生态安全状况的重要指标，提供了一种具有整体性、差异性和综合性的空间治理研究范式。景观生态学通常用景观异质性来度量结构功能的变化。基于景观尺度分析人类活动的干扰程度，对于系统结构和功能的认知更为准确。国土空间用途管制应根据不同区域的资源禀赋和优势，突出异质性空间的合理保护与利用，明确管制内容、实施主体、管理方法等的差异化管制。县乡国土空间规划是用途管制落地实施的关键，在具体的国土空间用途管制规则制定中，应兼顾不同空间的功能融合，统筹考虑生产、生活与生态效益，以及自然资源的合理利用与功能发挥。

研究表明，区域生态系统节点数越多，其复杂性和弹性越高[16]；国土空间具有生产、生态和生活三种功能，其空间发展既遵循地域分异规律，也须与区域发展水平相适应，通常经历初步协同、功能权衡、再协同的递进过程[17]，但当前国土空间规划编制对系统多功能转化及空间结构的时空变化机制研究还有欠缺。应注重从景观生态学角度构建生态系统网络，基于多尺度的系统整体性、斑块结构和功能及生态廊道连通性分析，加强重要生态节点识别，明确要素流动过程，才能更科学认知并掌握国土空间的动态变化与发展。

2.3 协调国土空间规划的刚性与弹性关系

县、乡级国土空间规划不能局限于落实用地指标分解和解决当前存在的问题，更应注重刚性和弹性规划、原则性与灵活性的统一。国土空间规划与空间治理应体现结构功能弹性的静态评价与动态韧性适应的结合，建立弹性调整和上下协调机制。

在划定“三区三线”时，应充分认识“三区”存在的多层嵌套关系和空间冲突，这些冲突会对空间用途管制形成一定的困扰。为此，需调整空间布局与规模，突出對“三区三线”划定中各类要素的协调，在县乡层面重点处理好发展与保护的关系，侧重对产业发展、社会治理、生态管控等在特定空间单元进行综合治理，同一空间的多种规划要素管控指标应具有弹性协调区间，实现刚性约束与弹性管控的动态平衡，重构国土空间开发与保护格局。

2.4 注重国土空间发展未来趋势判断

规划是对未来的谋划，需要增强预见性，发展观要从历史的视角考虑动态变化[18]。国土空间规划体系的弹性空间更侧重于在国土空间规划“后半程”中发挥作用，弹性既是“留白”也是“阈值”。将韧性要求与不同层级和类型规划的战略性、协调性及实施性有机结合，加强各利益相关主体对不同空间尺度的协同治理和公众参与。

县域国土空间规划应侧重结构性韧性，需在详细规划层面予以落实[19]。借鉴“上海2035”中的适应性治理机制采取的预留机动指标、留白空间、调控激活时序等三种方式，为未来发展提供可实施的适应性治理保障[20]，在应对新型城镇化建设过程中，可通过划定一定的弹性空间，不明确用地性质和规划指标的“三不”留白方式，为县域发展增加弹性空间。

3 结语

统一的国土空间规划体系的建立和实施是一个全新的课题，其理论基础不能局限于城乡规划学、土地规划学等单一学科，亟需更多跨学科的理论与方法指导，尤其是要发挥以地域分异研究为核心的地理学科和以结构功能相互作用过程研究为核心的生态学科的作用，景观生态学是基于地理学和生态学的交叉学科，其独特的理论和方法体系在县域国土空间规划中具有不可替代的指导作用。后续研究应更多关注空间差异这个本源问题，注重空间异质性和空间格局与过程耦合影响等[21]，有效衔接不同尺度规划目标传导的要求，加强对县域国土空间管控相关指标分解的科学依据和操作方法的理论指导，更好地体现规划传导的约束性要求和引导性内容，在县乡级国土空间规划中具体落实国家战略，统筹区域发展与国土空间安全的底线，系统优化国土空间开发和保护格局，提升国土空间治理水平，有效实施国土空间用途管制，助力构建国土空间新秩序和中国式现代化建设。

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收稿日期：2023-02-12;                改回日期：2023-02-25。

*基金项目：湖南省教育厅地理学应用特色学科资金（编号：湘教通〔2022〕351号）

*第一作者简介：谢炳庚（1961—），男，二级教授，博士生导师；长期从事自然资源评价与利用领域研究和教学工作；

E-mail：xbgyb1961@163.com。

*通讯作者简介：傅丽华（1971—），女，博士，教授；主要研究方向为区域土地利用与国土空间规划；Email：lihuaf88@163.com。