应急治理体系中韧性社区建设的“四重应对”

李威利

［摘 要］在“特殊应急状态”下，迫切需要地方和基层治理中的韧性，特别是社区韧性，即特殊紧急情况时形成一套应对危机的自运转系统。具体而言，包含社会挤兑预备、舒缓社会恐慌、深度社会动员、行政体系重组等四个方面的内容。

［关键词］韧性社区；基层社会治理；应急状态

韧性社区是近年来基层社会治理中出现的新概念，它实际上突出强调的是社区在应急状态下的应对和治理能力。所谓“韧性”（resilience），指的是治理系统在遭遇危机和应急状态下，在面临不确定性的环境时所表现出的变化（change）、适应（adapt）和改变（transform）的能力，对于社区而言，这种韧性主要指社区在物理层面的“抗逆力”、社会层面的“弹性力”、社区层面的“自治力”等。 ①不过，“危机”和“应急状态”也是较难定义的宽泛概念，在治理实践中，社区常常会面对程度不同的“应急状态”，一些程度较轻的“应急状态”可能在社区中是相对常见的。比如，个别社区中出现的建筑物倒塌、群体性事件；一定区域内出现的不明原因疾病、非正常死亡；局部地区出现的自然灾害或较大事故，等等。這类危机，可以称之为“一般应急状态”，它不同于我们的日常生活，它是突发的，在治理中需要平急转换；但它同时又是多发的，在基层治理中比较常见。

面对这一类危机，基层社会治理具有相对充足的治理能力。一方面，我国国家治理体系具有明显的“强国家”特征，国家具有比较强的财政和资源禀赋，具有比较强的政治动员能力和统筹协调能力。另一方面，在既往的基层治理经验中，我们已形成了固定的治理机制，当社区遭遇某些治理困境时，党和政府会立即启动“上位统筹”机制，即通过各种形式的资源对基层社区进行支援。“上位统筹”在基层应急治理中是有效的，当然它也随着危机级别的上升，需要协调的政府级别更高，“上位统筹”所需要的时间也会相应增加。

但除上述“一般应急状态”外，还有一种更加严重的“危机”和“应急状态”，即“特殊应急状态”。当危机突破地域的范围，如遭遇战争、地震、海啸或疫情等，危机就会成为一种城市性的、大规模地域范围内甚至是全国性的表现。此时会出现一般应急状态下所没有的情况，即“资源不足”。在这一情况下，党和政府所具备的资源优势就会消失。危机级别进一步上升，“上位统筹”机制短时间内失效，这一情况下就更需要地方和基层治理中的韧性，特别是社区韧性，即特殊紧急情况时形成一套应对危机的自运转系统。除一些常规治理方法和治理机制外，这一自运转系统特别需要应对特殊应急状况下的少见现象，具体而言包含以下四个方面的内容：

一、社会挤兑预备

当危机和应急状态到来之时，最先出现的问题就是社会挤兑，即公众对某种特定资源的抢购、囤积，从而带来该资源极度紧缺的现象。在一般应急状态下，社会挤兑的出现是局部的，各类资源还可以通过其他地方支援的方式进行补充。但在特殊应急状态下，就可能出现全国性的社会挤兑，无法通过上级统筹或其他地区支援的方式来应对。如在新冠肺炎疫情防控的某一时期，医疗机构出现了少见的临床用血紧缺：“过去东北血荒，南方可以支援；北京血荒，全国可以支援；上海血荒，江浙可以支援。但现在，可能除了西藏以外，全国各地都在缺，谁也支援不了谁。” ②不仅地区间的相互支援无法实现，中央对地方、上级对下级、基层政府对社区的支援在一定程度上也无法实现。

社会挤兑有多种不同形式，一般包括：医疗挤兑、生活物资挤兑和人员挤兑等。在不同的应急状态下，社会挤兑的表现形式是不同的，随着应急阶段和社会形势的变化会进一步转变。如在大上海保卫战期间，首先出现的是隔离资源挤兑，其后是人员挤兑，随着静默管理实施进一步转换为生活物资的挤兑。而在全面取消核酸查验后，又转换为药品、便携医用设备等医用资源的挤兑。

一般而言，在一定时期的应急状态下，多种形式的社会挤兑不会同时出现，而是有时间先后，在一段时期内有一种主要表现形式，出现主要矛盾。因此，在危机应对和韧性社区建设中，首要任务是解决好社会挤兑问题，包括三个方面：一是预判，在应急状态发生的早期对社会挤兑的主要形式进行提前预判，并制定相应的补救方案；二是储备，在有所准备的情况下，对社会挤兑的某种重要物资进行行政储备，储备物资尽可能补充在社区一线；三是调整，根据物资储备情况调整相应政策，特别是要根据形势变化，根据社会挤兑主要矛盾的变化进行新一轮的预判和物资储备。

二、舒缓社会恐慌

从长期的历史经验看，危机状态常会伴随一定程度的社会恐慌。恐慌是一种社会情绪的蔓延，这种恐慌情绪的产生并不一定与紧急状态的真实情况相一致，而是会受到片面信息、个人感知和虚假谣言的极大影响。信息可能是虚假的，但社会恐慌却是真实的，并会影响到真实的应急治理过程。比较常见的发生链条是，社会挤兑带来社会恐慌，社会恐慌进一步加速社会挤兑，从而带来应急治理体系中的“踩踏”现象。

因此，在应急治理体系和韧性社区建设中，一个极为重要的工作是舒缓社会恐慌。恐慌作为一种心理和情绪现象，不会因为行政禁止或“辟谣”信息的发布而停止，而只能通过一定程度的应急措施予以舒缓。其中，最为重要的措施是构建科学有效的应急信息机制。在应急治理体系中，一般有五类信息：一是社会信息，常常是未加详细验证的，通过口口相传或社群传播的方式在社会领域传递；二是政府工作信息，主要是党政部门、基层部门的官方发布、工作信息、向社会公开发布的应对措施等；三是统计信息，主要是政府条线中专业部门统计的信息，包括发展趋势、形势研判等；四是科学信息，主要是各类专家学者根据自身领域的特长发布的科普知识，这类知识在应急治理中常发挥着至关重要的作用；五是互动信息，包括通过热线、网络、社群等形式产生的市民提问、市民求助、市民意见反馈。

上述五类信息在应急治理中需要分类处理。一是对于社会信息，尽管存在一定程度的失真和虚假，在特殊应急状态下，如没有产生实际的社会伤害，应尽可能避免使用行政禁止的单一方法，而是通过官方信息、科学信息的发布予以化解。二是对于政府工作信息和统计信息，需要兼顾及时、准确和发布后的有效落实，才能最大程度上提升应急管理信用，为下一阶段应急工作打下基础。三是对于科学普及信息，应鼓励讨论，提倡科学，通过不同专家学者多维度论证的形式，对社会大众进行科学普及。四是对于互动信息，关键是要保证信息渠道的畅通，无论在何种紧急情况下，都应有专人专岗负责市民热线，收集整理市民反馈，为应急管理政策的调整奠定基础。

三、深度社会动员

尽管发生的时机有早有晚，但在特殊应急状态下，一定会发生人员挤兑。无论是何种应急状态的发生，足够的工作人员储备是应急管理体系运转的前提。在新民主主义革命和社会主义建设时期，群众和社会动员是中国共产党开展社会工作的主要法宝。中国特色社会主义建设迈入新时代，我们在基层社会治理中也形成了群众工作和社会动员的新机制和新方法。但是，在特殊应急状态下，由于形势变化对群众心理的影响，日常社会治理过程中动员的群众团队和志愿者队伍可能难以发挥作用。因此，在应急状态下，就需要更加深度的社会动员。

在既往的社会治理中，我们在社会动员方面形成了几条工作经验，这些经验也成为应急治理中社会再动员的主要方法。一是行政责任机制，即动员机关、事业单位及各级行政部门员工的全方位参与，在应急治理中，这一机制是最直接、最有效的動员机制，是再动员的“底盘”；二是党员报到机制，通过倡导党员先锋行动、党员动员和党员报到等机制，动员党员参与应急治理；三是区域单位机制，充分发挥区域化党建的机制和作用，由区域单位支持和补给基层和社区应急治理；四是对口下沉机制，在上级政府机关部门和基层社区间建立对口联系和包干机制，推动上级部门机关人员向一线应急工作阵地下沉；五是群众志愿机制，最广泛地号召和动员群众讲品德、讲奉献，主动参与一线应急治理工作。

值得注意的是，在平常治理体系中，群众志愿主要是通过党群组织自上而下动员的方式产生的，如社区中的楼组长、社会组织和群众团队等。而在应急状态下，社会领域一定会自发产生社会互助、邻里互助，产生自发志愿者组织、自治组织，等等。在应急治理中，要特别注意发现、联系和吸纳这一类“自下而上”动员的社会群体和社会组织，充分发挥它们在深度社会动员中的作用。

事实上，在特殊应急状态下，上述的五条社会动员机制可能在一定程度上出现短期失灵的现象，因此会更加依赖自发的社会动员。而自发社会动员能否持续为应急治理体系提供能量，关键在于自发社会动员是否被政府相关机构所认可。这就需要市、区、街镇、社区四级网格，特别是行政部门对自发社会动员的认可。一是基层管理部门要与自发社会组织建立信息沟通机制，重要信息及时与社会自治组织分享；二是基层管理部门要与自发社会组织建立动员吸纳机制，重要的应急治理行动吸纳自发社会组织的参与；三是基层管理部门要与自发社会组织建立后续支持机制，在自发社会组织遇到困难或求助时，及时给予一定的行政支持。

四、行政体系重组

在应急状态下，鼓励社会组织、社会互助和深度社会动员，并不意味着政府行政组织的作用和功能减弱。恰恰相反，社会组织、社会资源、社会动员等必须服从于政府部门的统一牵头领导。在资源有限、人员紧缺的情况下，更需要发挥政府“有形之手”的作用，实现各类社会力量和社会互助组织之间的统一管理和步调一 致。

这就对应急状态下，政府行政组织的功能发挥提出了更高要求。在这一情况下，政府行政组织必须通过组织重组，实现组织体系的平急转换，以避免应急状态下政府机构运行瘫痪。具体而言，包括三个方面：一是组织目标转变。在常规状态下，行政组织主要以完成“自上而下”的行政任务为主要目标；而在应急状态下，由于社会需求的急迫性，行政组织目标必须由原有的“自上而下”较大程度上转变为“自下而上”，以满足紧急需求、完成紧急救援为第一目标。这就要求各级政府更大地发挥主动性，敏锐感知社会需求，并统筹各类资源满足社会需求。二是破除组织惯性。常规的行政组织具有科层性和固定性，对于我国的城市管理而言，市、区县、街镇三级各有多少部门、配备多少人员，都由组织人事和编制部门进行“三定”，不得随意突破和改变。但是在应急状态下，必须突破组织惯性，对既有行政组织进行重组，才能满足突发的紧急治理要求。三是拒绝组织冗余。一般而言，市、区县两级政府的行政组织有党群部门、经济部门、民政部门、城市管理部门、后勤保障部门、政法部门，等等。在常态治理时期，总会存在忙闲不均、责任不一的组织冗余情况。但是在应急状态下，必须通过组织重组将组织冗余降至最低水平。

因此，韧性治理体系建设要求行政组织在应急状态下必须进行重组。为应对“自下而上”的社会需求，原有的区县30余个政府部门和街道由党建、自治、管理、发展、营商等组成若干办公室，必须重组为新的应急治理结构。从上海、成都、南京、深圳等地的疫情防控经验看，其具体形式是：根据社会需求，将原有行政组织及其所属人员组织为新的“工作小组”或“工作专 班”。

注释：

①张勤、宋青励：《韧性治理：新时代基层社区治理发展的新路径》，《理论探讨》2021年第5期。

②陈月芹、张铃、张英：《血库告急 新冠康复者能献血吗？》，经济观察网，2022年12月24日，www.eeo.com.cn/2022/1224/572262.shtml。

作者系复旦大学马克思主义学院副教授、复旦大学党建理论研究基地执行主任

（责任编辑 王 玉）