依法应急：基层治理常态与应急态顺畅切换的关键

王龙飞

［摘 要］我国基层治理实践中，常态与应急态的切换存在能力与价值双重缺失的问题，解决的关键在于坚持依法应急的理念并进行相应的制度建设。依法应急的基本内容包括能力建设和权利保护两方面，在增强基层应对突发事件能力的同时，通过将应急行为纳入法治框架，将突发事件对社会正常秩序的破坏降到最低。一方面，通过法治的技术理性提升基层治理主体的应急能力，科学的流程和权力配置结构让应急程序及时启动；另一方面，通过法治的价值理性，保障应急状态下公权与私权的基本平衡，减少次生灾害的发生并降低向常态化治理回归的难度。其核心精神是通过法律为应急启动、处置和结束设定规则以增强应急行为的可预测性，真正实现常态化应急。

［关键词］应急治理；基层治理；法治；常态化应急

随着我国现代化进程的深入推进，各类传统和非传统风险日渐增多，诸如疫情、极端天气和安全生产等突发事件频发，给基层治理能力带来了严峻挑战。如何实现常态化管理和应急管理的顺畅切换，是增强基层治理体系韧性的迫切命题。有些人认为，应急管理面对的是各类突发事件，非常时期需要用非常手段，规则和程序只会影响效率。但这三年来的应急管理实践表明，在突发事件处置中缺乏规则容易引发混乱，耽误处置时效并引发次生灾害。习近平总书记指出，越是疫情防控到最吃劲的时候，越是要坚持依法防控 ①。依法应急是实现基层治理常态与应急状态顺畅切换的关键，必须进一步加强对应急机制启动、应急处置和事后救济的全方位法治建设。

一、以法治提升基层应急响应能力

突发事件发生后，能否及时地启动应急机制，是常态化治理向应急态切换的关键，也是当前我国基层治理体系应急能力建设的主要短板。无论是新冠疫情还是郑州暴雨，应急机制启动上的明显滞后已是不争的事实。虽然自“非典”之后我国制定了《突发事件应对法》等相关法律，但实践中突发事件信息的报送和决策均依赖科层体系，基层单位获得信息之后逐级上报，直到触发决策层，决策后再逐级下达执行，这种常态化治理下的行政程序不能满足突发事件处置的高效率要求。基层政府作为发现风险的第一线，缺乏在常态化治理和应急状态之间切换的必要决策权和临时处置权。在高压问责的基层政治生态下，基层政府更是倾向于谨慎，不敢采取断然措施及时处置而是等待上级命令，错过最佳时间窗口。

为此，应当通过法治手段增强基层在应急启动阶段的主体性，并拓展其行动的制度空间。

一是以有效的应急预决策机制取代当前的科层决策启动机制，保障应急响应机制及时启动。赋予街镇一级根据事件情况进行预决策和先行处置的权力，增强基层的信息直报制度的效能，赋予相应主体必要的豁免权。对基层风险信息的报送，依法确立“以报送为一般，不报送为例外”的原则，减少报送的层级过滤可能导致的信息阻碍，存在明显过错导致信息报送延误的行为要依法追究责任。

二是为应急状态下政府组织社会力量参与救援和社会力量自发行动提供法律依据，为各类治理主体建立制度化的参与渠道。受治理惯性影响，我国当前基层治理中的应急治理还是以政府为主体，政府与社会力量不能有效联结，大大降低了资源整合的能力，也无法有效规制社会自发行为的无序。参与规范的建立在保障相关主体的自救权利的同时，也为社会自发行为设定约束，避免应急状态下的过激越轨行为。

三是依法保障基层常态化应急建设的落实。应对突发事件的技术和人才等资源的匮乏，导致基层在面对突发事件时往往手足无措。基层要能够在常态与应急态之间顺畅切换，日常的应急储备是基础，为此，可通过立法建立基层分层级的强制性应急储备制度、定期督查制度和渎职问责制度。后两项制度主要是为了保障第一项制度的实施，通过法定督查机关的定期督查，保证储备物资的充足和及时。对督查发现的应急物资储备中的违法行为，按照情节轻重分别处以行政问责和刑法问责，以保障应急物资强制储备制度的强制性有效。

二、法治为基层治理形态转换提供价值稳定器

应急状态中的社会秩序与常态治理的社会秩序之间要保持内在一致，这是由应急状态复归到常态化治理的关键所在。转入应急状态后，以行政权为主的公权会临时扩张，社會主体的权利会被一定程度限缩。法治为国家紧急权力拓展必要空间并施加约束，使其不被滥用和长期化，以保证应急态下的社会秩序不至于严重背离常态社会，减少应急状态复归到常态的震荡落差。保证应急状态能顺利复归常态，主要通过发挥法律的明示作用、预防作用和校正作用，建立追责赔偿和主动补偿两大基本救济机制。一方面，以法律明示应急状态下的权益损害行为会被依法问责，通过强化警示，预防各类主体以应急为借口滥用公权力；另一方面，通过法治为应急状态下的权益损害提供救济，包括赔偿和补偿，使受损的法益能够尽量恢复到常态化治理中的水平。这两方面互相联系，具体包括以下措施：

一是将基层应急治理中的应急指挥机构等政治动员组织纳入法治框架。实践中，诸如“防疫指挥部”等党政联合的应急指挥机构是应急治理的主体。但这些机构大多数是临时性的，不符合现行行政法上对行政责任主体的规定，对其行为给相关权利主体造成的侵害难以进行依法救济。要有效解决这一问题，尊重我国应急治理中政治动员为主的基本事实，可行的思路是将临时性政治动员组织纳入法治调整，将其做出的行为进行有效归责。

二是将志愿者等非政府主体的行为纳入法治框架，主要是居民自治组织、社区志愿者乃至承接应急任务的企业等非公权力主体。从法理上讲，这一类主体本身不具备应急执行的身份，但在基层的应急实践中，地方政府不得不依靠城乡社区居民自治组织和志愿者来落实执行，所以，这些非政府主体实际上都是基层应急治理的执行者。为此，有必要在应急法律中明确这些非公权力主体参与应急的限度、授权程序和法律责任的认定，对一些严重限制私权的行政行为，诸如限制公民人身自由、征收征用、进入居民住所等限制私有产权的行为，依法排除在非公权力主体可以执行的范围之外。对其他非严重限制私权的应急行政行为，社会主体实施也必须经过法定的授权程序，对方在执行时必须按照类行政执法的程序要求，例如两人以上、出示相关工作证件和执行法定文件。对于不符合法定程序的执行行为和非经授权的行为，一律视为社会主体的个人行为，依照侵权责任法处理。

三是对因合法必要的应急措施所造成的社会主体的具体损失建立国家补偿机制。应急中私权的牺牲是为了社会公共利益，但成本是由具体的部分个体承担，这种牺牲相当于部分个体承担了公共利益的整体成本，如果不对其进行补偿，在法理上是不正义的，在现实中也会导致部分个体损失过大而难以恢复到常态。在因应急损失的私权是具体可计算的时候，应当以法律明确补偿标准进行依法补偿。这既是公平正义的要求，也是应急状态结束后能够顺利复归常态生活的需要。

具有韧性的治理应当是工具理性和价值理性的统一。当前基层应急的法治建设强调工具理性，缺乏对法治价值理性的关注，二者的失衡必然带来治理的刚性，丧失价值导向的治理容易走向混乱。应急治理和常态化治理切换中的一些乱象已经在过去几年的实践中显现出来，诸如应急机制启动“随意但不及时”的悖论，以及风险来临时不采取措施应对，常态化治理中出现一点风吹草动就不计代价过度应对等。随着中国法治国家建设的深入推进，以权利为核心的现代法治观念已经在社会中普及，基层应急中以政治动员逃避应急法律约束的做法，实际上增加了基层治理在应急状态下的风险。正视法律约束的价值理性，严格依法应急，才能有效保障基层治理在应急和常态之间的平稳切换。

注释：

①《全面提高依法防控依法治理能力 为疫情防控提供有力法治保障》，《人民日报》2020年2月6日，第1版。

作者系上海社会科学院政治与公共管理研究所助理研究员

（责任编辑 王 玉）