以公共服务均衡性和可及性为支撑提升基层治理韧性

［摘 要］推进基层治理体系和治理能力现代化需要不断提升基层治理韧性。公共服务供给状况与基层治理韧性有着密切的内在关联。均衡与可及的公共服务能够为基层治理韧性提供坚实的支撑。当前，以公共服务均衡性与可及性为支撑提升基层治理韧性，仍然面临公共服务均衡性与可及性的基本内涵不够清晰、评价体系不够科学和推进机制不够完善等方面的挑战，对此，需要着力采取有针对性的措施予以系统应对。

［关键词］公共服务；均衡性；可及性；基层治理韧性

基层治理韧性是基层治理能力的重要体现。公共服务主要面向基层公众，公共服务的均衡性和可及性反映了基层公众获得公共服务的实际难易程度和基础民生得到保障的程度，是衡量基层治理韧性的重要维度，在很大程度上影响着基层治理韧性的提升。

一、公共服务均衡性和可及性是基层治理韧性的支撑

韧性原本是一个物理学的概念，指材料在受到外力冲击发生形变后返回原来状态的特征，反映了其恢复的性能 ①，后被用来描述系统受到外来扰动后迅速回到稳定状态、维持核心功能运行、弹性适应环境变迁的能力，已经成为一个在生态学、心理学、政治学、管理学、社会学等众多学科得到广泛应用的概念。基层是国家的细胞，基层治理是国家治理的基础构成单元。这决定了基层治理在国家治理体系中的重要地位。2021年发布的《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》强调：“基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。” ② 当今社会已经进入风险社会这一新的阶段，面临着不断增加的各种不确定风险 ③。基层治理系统作为国家治理系统的基础性构成部分，处在国家与社会交接的界面，置身的环境日益复杂且不断变迁，需要完成的任务不断增多且难度日益提升，面临的不确定风险日益增大，对适应外在环境变动的能力要求也越来越高。基层治理韧性反映了基层治理系统弹性适应环境复杂变迁的能力。推进基层治理体系和治理能力现代化，需要有效回应基层治理环境动态变化带来的压力和挑战，这就需要不断提升基层治理韧性。

基層治理韧性是由多方面表征综合体现的统一整体，其中一个重要的表征是基层公共服务的供给状况。这是因为，提供公共服务是政府应承担的基本职责。党的十九大对我国社会主要矛盾作出了科学研判，强调新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。持续提升公共服务水平是不断满足人民美好生活需要的内在要求和基本进路。基层作为政府与公众直接联系和具体互动的重要界面，也是实现公共服务需求输入和公共服务成品输出的基本场域。基层承担着复杂繁重的治理任务，其中一个基本的治理任务就是向基层公众提供公共服务。公共服务供给状况与基层治理韧性有着密切的内在关联。

高水平的公共服务供给有助于提升基层治理韧性，而公共服务供给不优则会制约基层治理韧性。其原因主要可以从两个方面进行分析。一方面，公共服务供给作为政府承担的基本职责和需要完成的基本治理任务，其水平在很大程度上反映了政府的治理能力。基层公共服务的高水平供给以扎实的基层公共服务供给能力为依托，这一能力优势将为基层治理能力提供坚实的支持；公共服务供给不优则显露了基层公共服务供给能力的短板，这一能力短板将制约基层治理能力的提升。基层治理能力与基层治理韧性密切相关：基层治理能力的优势往往能够转换为基层治理韧性上的优势，而基层治理能力的短板则容易体现为基层治理韧性上的不足。另一方面，公共服务供给水平在很大程度上影响公共需求的满足以及公众对基层治理系统信任度和支持度的提升。高水平的基层公共服务供给为有效满足基层公共需求提供了坚实的基础，有助于增强公众对基层治理系统的满意度，进而提升公众对基层治理系统的信任度和支持度；公共服务供给不优则会制约公共需求的满足，影响公众对基层治理系统的满意度，进而可能影响公众对基层治理系统的信任度和支持度。前者有助于基层治理系统更好地适应环境复杂变迁带来的压力，而后者则会制约基层治理系统对环境复杂变迁的适应力。

公共服务供给水平的一个重要衡量标准是公共服务的均衡性与可及性。其中，公共服务的均衡性包括公共服务供给的区域、城乡与群体间均衡程度，而公共服务的可及性则涉及公共服务供给的内容、时空、经济、方式和使用等多个维度的可及程度。推进公共服务供给的均衡与可及既是促进社会公平正义和加强民生保障的内在要求，也是不断满足人民美好生活需要的必然选择。党的二十大报告明确要求，“健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性” ④。公共服务的均衡性与可及性对于基层治理韧性的提升有重要的意义。均衡与可及的公共服务有助于提升公众的获得感，增强公众对政府的信任、认同与支持，从而能够为基层治理韧性提供坚实的支撑。

二、以公共服务均衡性和可及性为支撑提升基层治理韧性面临的挑战

推进公共服务的均衡性与可及性对于提升基层治理韧性具有重要的意义。各个地方已经对推进公共服务的均衡性与可及性做了大量的实践探索工作，并且取得了阶段性的成果，在不断满足人民对美好生活需要的同时也有助于提升基层治理韧性。然而，相对于提升基层治理韧性的动态需要而言，当前公共服务均衡性与可及性的支撑作用还不够坚实，仍然面临一些制约因素，主要表现为以下几个方面：

一是公共服务均衡性与可及性的基本内涵不够清晰。要提升公共服务的均衡性与可及性有一个前提，那就是明确公共服务均衡性与可及性的基本内涵。这具体又包括两个方面，一方面需要明确公共服务的基本内涵，另一方面需要明确均衡性与可及性的基本内涵。尽管公共服务作为政治学、经济学、公共管理等学科的基本概念已经得到大量的讨论，但研究者对于公共服务的基本内涵仍然存在着不同意见。例如，有研究者指出，公共服务的提供涉及纯公共物品、混合性公共物品、具备生产弱竞争性和消费弱选择性的私人物品等内容，在上述不同公共服务的提供中，政府承担的作用是差异性的 ⑤。有研究者则相对聚焦于将公共服务界定为由政府提供的为所有社会成员消费的产品和服务。上述两种观点对公共服务所涉及内容以及政府所应承担的作用在认识上是不同的 ⑥。而对于均衡性与可及性的概念与内涵，学界的探讨相对不足，且存在着一定的争议。上述情况显然不利于厘清公共服务均衡性与可及性的基本内涵。

二是公共服务均衡性与可及性的评价体系不够科学。推进公共服务的均衡性与可及性，不仅需要明确公共服务均衡性与可及性的基本内涵，解决应然层面公共服务的均衡性与可及性是什么的问题，而且需要明确公共服务均衡性与可及性的现实情况，解决现实层面公共服务均衡性与可及性推进程度的问题。对公共服务均衡性与可及性现实情况的准确了解建立在科学评价的基础之上，这就需要建立科学的公共服务均衡性与可及性评价指标体系，对不同空间、不同领域的公共服务均衡性与可及性现状进行评价。近年来，随着基本公共服务均等化的大力推进，一些研究者已经设计了体现各自侧重点的基本公共服务均等化评价体系，其中一些指标获得了较多的共识，这为有效衡量与更好推进基本公共服务均等化提供了有益的支持。不过，这些分析还比较零散，也较少将均衡性与可及性作为一个整体进行考虑，尚未构建出得到广泛认同的公共服务均衡性与可及性指标体系。

三是公共服务均衡性与可及性的推进机制不够完善。公共服务均衡性与可及性的提升是一个具体现实的过程，离不开有效的推进机制。当前，围绕基层公共服务提供的均衡与可及，不少地方都推出了具有各自特色的实践探索，也已经取得了一些明显的效果。整体来说，当前公共服务均衡性与可及性的推进机制仍然处于初步建设阶段，还不够完善。这具体表现为：有的地方对于公共服务的均衡性与可及性仍然缺乏具体的推进措施；有的地方虽然采取了一些措施推进公共服务的均衡性与可及性，但对采取的措施缺乏整体的考虑，一些措施之间甚至存在矛盾与冲突。

三、以公共服务均衡性和可及性为支撑提升基层治理韧性的路径选择

均衡与可及的公共服务既是基层治理韧性的重要依托，也是基层治理韧性的重要表现。提升基层治理韧性，除了需要从韧性本身采取措施之外，也需要发挥公共服务的均衡性與可及性的支撑作用。当前，以公共服务均衡性与可及性为支撑提升基层治理韧性仍然面临一些挑战，为此需要从以下方面着力采取措施：

一是厘清公共服务均衡性与可及性的基本内涵。当前，学界对公共服务、均衡性与可及性等概念的基本内涵仍然存在不同的意见。对此，需要从两个方面加以认识。一方面，公共服务、均衡性与可及性都是动态发展的概念。例如，公共服务的范围在不同时空阶段具有不同的表现，均衡性与可及性也是如此。作为动态发展的概念，研究者从不同的角度进行分析得出不同的认识是自然的，也是可以理解的。从这方面来说，对上述概念的认识和理解应具有一定的包容性和发展性。另一方面，公共服务、均衡性、可及性都是由细分内容构成的复合概念。例如，公共服务可以区分为全国性公共服务与地方性公共服务、纯公共服务与准公共服务、基本公共服务与非基本公共服务等具体内容，而均衡性与可及性也可以区分为次一级的内容。从这方面来说，对上述概念应立足研究目标结合具体情境进行具体分析。

二是构建科学的公共服务均衡性与可及性评价体系。对公共服务均衡性与可及性现状的准确把握离不开基于科学评价体系的绩效评价。为此，应根据公共服务的具体内容以及均衡性与可及性的构成要素，构建能够有效测量公共服务均衡性与可及性的评价指标体系。应该注意的是，公共服务均衡性与可及性聚焦的侧重点不同，两者构成的指标体系也不一样。总体而言，公共服务均衡性需要反映公共服务供给在城乡、区域与群体间的均衡程度，而公共服务的可及性需要反映公共服务供给在内容、时空、经济、方式和使用等方面对公众的可及程度。

三是不断优化公共服务均衡性与可及性的推进机制。当前，一些地方在推进基层公共服务均衡性与可及性的过程中缺少具体有效的机制，这不利于公共服务均衡性与可及性的真正提升。对此，应当针对具体情况采取有效的措施不断推进公共服务的均衡性与可及性。实际上，近年来不少地方在推进公共服务均衡性与可及性的过程中进行了一些有益的探索。例如，一些地方通过实施校长和教师交流轮岗制度促进了辖区内义务教育的均衡发展，一些地方通过建设社区服务综合体提升了辖区内公共服务的可及度。需要注意的是，中国地域辽阔，各地情况各不相同，推进公共服务均衡性与可及性一方面需要国家从顶层设计上明确公共服务均衡与可及供给的标准，并根据公共服务的具体性质对单靠自身推进公共服务均衡性与可及性有难度的地方予以不同的支持；另一方面需要地方立足自身具体情境采取有针对性的举措推进公共服务的均衡性与可及性。

注释：

①姜晓萍、李敏：《治理韧性：新时代中国社会治理的维度与效度》，《行政论坛》2022年第3期。

②《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，《人民日报》2021年7月12日，第1版。

③易承志、龙翠红：《风险社会、韧性治理与国家治理能力现代化》，《人文杂志》2022年第12期。

④习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗》，《人民日报》2022年10月26日，第1版。

⑤马庆钰 ：《公共服务的几个基本理论问题》，《中共中央党校学报》2005年第1期。

⑥唐铁汉、李军鹏：《公共服务的理论演变与发展过程》，《新视野》2005年第6期。

作者系上海交通大学国际与公共事务学院教授、博士生导师、上海交通大学中国城市治理研究院研究员

（责任编辑 王 玉）