监察委员会内部监督的实践优势与强化路径

［摘 要］监察委员会内部监督具有独立开展工作、契合国家监察工作、运行经济成本低等实践优势，是确保国家监察权在法治轨道上规范且高效运行的重要方式。在新的起点上深化国家监察体制改革，应在坚持和加强党的领导的基础上，通过明确和细化监察委员会的实体与程序性履职规定、提高和强化监察委员会专职内部监督干部的素质、优化监察委员会内部监督的干部配置与领导体制、建立和健全监察委员会内部监督考评与激励机制、建设和培育健康积极的监察委员会内部监督文化、推动和实现监察委员会内外部监督的互动与协作等举措进一步强化监察委员会内部监督效能。

［关键词］监察委员会；监察权；自我监督；内部监督；监督效能

国家监察体制改革通过整合反腐败资源力量，重塑和优化了我国的反腐败体制机制，确立了中国共产党全面领导下，监察委员会依照法律规定独立行使监察权的中国特色国家监察原则与模式，为我国党风廉政建设与反腐败斗争提供了有力的制度保障。作为我国行使国家监察职能的专责机关，各级监察委员会不是天然的“保险箱” ①，其工作人员对腐败也不具有天生的“免疫力”。此外，作为党和国家监督体系的重要部分，监察委员会“位高权重”，其出现的腐败问题对党和国家的事业会更具政治危害性。基于此，为确保国家监察权在法治轨道上规范且高效运行，促进监察委员会外部治理效能提升的成效，应重视监委内部治理问题 ②，着力构建针对监委的系统完备监督机制体系并不断提升监督效能。在现行国家监察体制下，监察委员会内部监督具有独特且突出的实践优势，是实现对监委施以有效监督、防止“灯下黑”问题的不可或缺的重要监督方式。新时代应将有效提升监察委员会内部监督效能作为在新的起点上推进国家监察体制深化改革和全面完善的重要抓手。

一、监察委员会内部监督的实践优势

内部监督作为监察委员会（以下简称“监委”）内部控权方式的重要组成部分，指监委通过自我监察和督促，确保党和人民赋予的监察权在法治轨道上运行。广义的监委内部监督是将监察机关看作一个系统，因而，监委内部监督就包括上级监委对下级监委的监督与一级监委的内部监督两大方面；狭义的监委内部监督仅指某一特定层级监察机关的内部监督。由于监察委员会内部监督是一种自我监督，监督主体与监督对象同体是监委内部监督的显著特征之一。在我国现行国家监察体制当中，就加强对监察委员会的监督、确保国家监察权在法治轨道上运行而言，监委内部监督因具有独特且突出的实践优势，仍是一种不可或缺的有效监督方式。

（一）具有独立性的强力保障

监察委员会内部监督具有独立性的政治与法律保障。一方面，党的领导为监委内部监督主体独立开展监督工作提供了政治保证。国家监察体制改革明确将坚持中国共产党领导列为国家监察工作的首要原则，并决定监察委员会与党的纪律检查委员会实行合署办公，从体制机制层面强化党对廉政建设和反腐败工作的领导，同时，党总揽全局、协调各方，因此，党的领导为监委内部监督主体独立开展监督工作提供了根本的政治保证。另一方面，全国人大通过立法为监委内部监督主体独立开展监督工作提供了法律保障。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第一百二十七条和《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）第四条都规定了监察委员会依法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社會团体和个人干涉。《宪法》和《监察法》在确立监察权独立行使原则的同时，也为监察委员会内部监督主体独立行使监督权提供了权威的法律保障。总言之，得益于政治与法律对独立性的双重保障和支撑，监察委员会采取自身监督，天然地保证了“监督监督者”的主体可以外部独立 ③。

（二）契合国家监察工作特性

国家监察工作的特殊性决定监察委员会内部监督是一种不可或缺的有效的监督方式。一方面，国家监察工作的专业性为外部监督的开展设置了技术壁垒。监察委员会的职责是依法依规开展监督、调查以及处置工作，这些监察工作都具有很强的专业性，外部监督主体如果缺乏相应的专业知识，很难对监察委员会实施有效的监督。另一方面，国家监察工作的保密性为监察委员会外部监督设置了准入门槛。查办职务犯罪案件是监察委员会的重要职责，该项工作对保密性的要求极高，为了避免因案件信息泄露而影响办案工作，《监察法》明确禁止案件办理人员之外的人员介入办案过程和掌握相关办案信息。相较于外部监督，监察委员会内部监督主体，作为监委内部的专门监督部门，或者本身就是监察干部，更熟悉国家监察工作，更能在发挥监督作用的同时，保守监察工作秘密。

（三）运行所需的经济成本低

从监察委员会内部监督主体与对象的物理距离来看，监委内部监督在经济学意义上是一种低成本的有效监督方式。监察委员会内部监督主体与对象同处于一个系统或机关，二者之间的物理监督距离近，这不仅为监委内部监督主体开展全过程监督提供了便利，更为监委内部监督主体以灵活的方式及时掌握其监督对象失范监察行为的线索、信息创造了有利条件。总言之，由于与监督对象的物理距离近，相较于监察委员会外部监督而言，监委内部监督工作耗费的时间和物质资源更少，所需的经济成本更低。

（四）能与外部监督优势互补

建立健全监察委员会内部监督体系是构建针对监委的立体监督网络的重要支撑。内部监督与外部监督各有优劣，实践证明，有效的权力监督体系必须是一种内部监督与外部监督有机结合且优势互补的立体网络监督模式。因此，在分别建立健全监察委员会内、外部监督体系的基础上，着力推动监委内部监督与外部监督在制度上实现贯通衔接，有助于二者在实践中发挥各自的优势，相互配合、形成合力。

（五）能巩固监察权威的基础

监察委员会内部监督是树立和维护国家监察权威的有效方式。监察权威之下，廉政秩序方能生成。落实监察委员会内部监督能有力巩固监察权威的基础。其一，落实监委内部监督能显著提升监察效能。各级监察委员会通过强化对自身的监督，实现自我净化和约束，有助于确保监察权依法独立运行，进而显著提升国家监察效能。其二，落实监委内部监督能显著提升监察公信。监察委员会主动开展内部监督不仅能提升自身的反腐败能力，还能助力自己树立严于律己的监督者形象，这是监委赢得社会公信力的必要条件。

二、监察委员会内部监督的强化路径

习近平在党的二十大报告中强调：“腐败是危害党的生命力和战斗力的最大毒瘤，反腐败是最彻底的自我革命。” ④为此，新时代应在坚持和加强党的领导的基础上，进一步强化监察委员会内部监督的实践效能，为监委反腐败功能的充分发挥奠定坚实基础。

（一）明确和细化监察委员会的实体与程序性履职规定

监察委员会内部监督的对象是其内设部门和监察干部，监督的重点是监督对象的履职行为和遵纪守法问题，其中，“履职行为”指监督对象是否依法依规履行监察职责，包括是否存在越权行为、是否符合行权程序要求等，“遵纪守法问题”指监督对象是否模范遵守宪法和各项法律法规。现行《监察法》体现了“宜粗不宜细”的立法原则，仅对监察委员会的职责权限与履职程序作了宏观规定，尽管《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称《监察法实施条例》）细化了《监察法》的相关规定，《中华人民共和国监察官法》明确了监察干部的履职要求，但关于线索排查、监察调查、留置措施等的规定在当前仍不够明确 ⑤。由于监察委员会履行职责的实体和程序规定是其监督主体实施监督的重要参照和依据，因此，为提升监委内部监督的效能，应在《监察法实施条例》中，对线索排查、监察调查、监察留置等的操作规范作进一步细化。

（二）提高和强化监察委员会专职内部监督干部的素质

监督者的素质是权力监督效果的重要影响因素，因此，我国监察监督实践历来十分重视权力监督者的素质建设。监察委员会内部监督部门的干部作为权力监督者的监督者，应具有更高的职业素质，不仅政治素质和专业能力要更突出，道德水平也应明显高于其监督对象。就当前地方监察实践而言，各地更重视监察委员会监督、调查等对外执法办案部门人员的素质建设，对内部监督部门人员的素质建设重视不够。为提升监察委员会内部监督效能，应重视内部监督部门专职干部的选拔与管理工作，将政治素质高、忠诚干净担当、专业化能力强、敢于善于斗争的监察干部挑选出来，安排到案件监督管理室、纪检监察干部监督室等部门，使之肩负监委内部监督的重任。此外，在实践中，还应注重运用激励和惩戒相结合的方法，提高和强化监察委员会专职内部监督干部的政治素质、专业能力以及道德水平，尤其要重视内部监督部门及其干部善于抓监督重点与运用大数据反腐的能力提升。

（三）优化监察委员会内部监督的干部配置与领导体制

监察委员会内部监督部门干部配置与领导体制安排的合理性也是影响监委内部监督效能的重要制度性因素。合理的干部配置强调各级监委内部监督部门的人手力量与监督任务要相匹配。合理的领导体制是指监委内部监督部门的领导体制能够切实确保监委内部监督的权威性和协调性。在新的起点上深化国家监察体制改革，要做到根据不同行政地区、不同政府层级的实际情况，具体决定相应监察委员会内部监督部门的人员配置方式和标准，此外，还应以强化监委主任直接领导和管理监委内部监督部门的方式提升监委内部监督的权威性和协调性。

（四）建立和健全监察委员会内部监督考评与激励机制

现代管理学指出，任何组织内部的一项管理机制能否实现有效运转，不仅与机制本身的科学合理性有关，还有赖于配套考评与激励机制的推动。基于此，为有效提升监察委员会内部监督机制的运行效能，应构建针对监委内部监督效果的考评机制，以督促监委内部监督主体有效履行自身职责。此外，还要建立健全监委内部监督激励机制，以此压实监委内部监督的主体责任和激发其依法有效履行监督职责的主动性和积极性。一方面，要建立健全责任追究机制，对监察干部违纪违法行为未有效尽到监督义务的，应当严肃追究负有责任的领导干部和直接责任人员的法律或政治责任；另一方面，要建立表彰奖励和容错免责机制 ⑥，对为监委内部监督工作做出突出贡献的组织或个人进行物质和精神激励，对在履行内部监督职责中出现合法的探索性失误或错误的监督主体进行容错免责。

（五）建设和培育健康积极的监察委员会内部监督文化

新制度主义研究成果表明，文化建设在制度构建与实践中是一个不可忽视的重要方面。基于此，在推进监察委员会内部监督体制机制完善的同时，还应将监委内部监督文化建设与培育作为配套措施加以落实。其一，应着力引导监督对象形成自觉接受监督的意识，使他们树立“被监督是常态，脱离监督是反常态”的观念。其二，要积极培育监督主体主动实施监督的意识，让他们形成“积极监督是职责，怠于甚至不监督是失责”的观念。总言之，监察委员会内部应形成相互监督、主动接受监督、主动实施监督的健康积极的监督文化与氛围。

（六）推动和实现监察委员会内外部监督的互动与协作

监察委员会内部监督与外部监督虽是两种不同性质、具有不同运行逻辑的控权机制，但两项机制各自功能的有效实现离不开二者之间的互动与协作。监察委员会内部监督的实际运作需要外部监督主体在线索提供、案件查办上依法给予必要协助，外部监督也需要凭借内部监督主体的专业性和专职性来弥补自身的监督劣势。当前，由于体制机制不完善等问题，监察委员会内部监督与外部监督暂时无法实现有机互动与有效协作，进一步影响了监委内部监督效能的实现。为此，一方面，要加强监察委员会内外部监督沟通联动的组织与机制建设；另一方面，要借力技术赋能，通过网络协同平台建设提升监委内部监督与外部监督的互动协作效果。

注释：

①习近平：《在新的起点上深化国家监察体制改革》，《求是》2019年第5期。

②桑玉成、舒翠玲：《关于监察体制改革若干基础性问题的思考》，《政治學研究》2019年第5期。

③马怀德：《监察法学》，人民出版社，2019年版，第334页。

④习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗》，《人民日报》2022年10月26日，第1版。

⑤王若磊：《论监察体制的制度逻辑》，《法学评论》2021年第4期。

⑥刘畅、谢汶兵：《容错免责机制建设的法治化路径——基于地方性党内法规的研究》，《社会科学战线》2022年第8期。

作者系吉林大学行政学院博士研究生

（责任编辑 熊易芳）