浅议我国商业银行破产清算中的存款优先受偿制度

王翰卿

商业银行因经营不善破产，是现代市场经济条件下市场主体竞争的必然结果。对个别银行风险如果不能妥善处理将引发系统性金融风险，因此需要构建完善的商业银行市场退出规则。商业银行破产财产的分配是商业银行市场退出的核心所在。本文对我国《商业银行法》（修改建议稿）第102条破产财产分配中存款优先受偿制度所涉及的问题进行了分析，并在借鉴国外立法经验的基础上提出了完善存款优先受偿制度的建议。

一、存款优先受偿制度的理论基础——从一般破产主义到存款人保护主义的转变

商业银行是经营货币资金的特殊金融企业，其资金的主要来源是存款人的存款。由于其日常经营活动主要包括放贷业务和投资业务，因此商业银行提供现金的能力有限。一旦客户对商业银行产生信任危机，无论商业银行的偿付能力是否充足，都会因客户挤兑而导致破产风险，若发生挤兑传染，便会给整个银行业带来风险与恐慌，因此公众信心对于商业银行的稳健运行具有至关重要的作用。传统破产法采用一般破产主义理念，重视法律的平等价值，强调对于平等的法律主体应予以同等对待。在一般破产主义理论下，立法者认为银行是一种以盈利为经营目标的民事主体，本质上与其他民事主体没有区别，应受到同等的法律约束，因此并不对商业银行破产规则作出特殊规定。但是这一理论过分强调商业银行的一般法人属性而忽视了商业银行的债权人是基数众多的中小存款人，其破产可能会导致巨大的经济系统负作用的特殊性，不能回应实践的需要，逐渐被存款人保护主义所取代。即通过在银行破产法律制度中安排特定的优先清偿顺序、存款保险制度等加强对普通存款人利益的保护，从而增强银行信用，以实现对公共利益的保护。

存款人优先受偿制度是一项保护存款人的制度，是指当金融机构破产清算时，存款人享有优先受偿权。我国《商业银行法》（修改建议稿）①102条②（以下简称102条）确立了在银行破产清算过程中，个人存款债权人的优先受偿制度。这对于我国这样一个人口众多、社会公众投资偏好稳定、且具有较强储蓄传统的中等收入国家是非常必要的。该制度的确立对于构建从存款保险到破产清算多环节的个人存款人保护体系，进一步加强个人存款人对其存款安全的信心以及对商业银行的信任，进而对维护我国的金融安全与社会稳定具有重要意义。

二、102条存款人优先受偿制度存在的不足

102条虽然确立了个人存款人在破产清算中的优先受偿权，符合我国国情和国际立法趋势。但对单位存款人利益（尤其是非金融企业）完全不予考量，将其置于与一般普通债权同等受偿层级，这种制度构建对单位存款人的保护显著不足，有值得商榷的地方。

（一）对单位存款人显失公平

个人储蓄存款与单位存款在法律性质上并无根本区别，两者所处的法律地位是平等的，理应受到平等的保护， 存款行为不应因存款主体不同而有所差别。在英、美等国家的商业银行破产清算法律制度中，单位存款和自然人均被归属于同一顺位的破产债权人，未因存款主体不同而进行区别对待。瑞士根据账户金额而区分存款人的优先受偿顺序，美国的《国民存款债权优先法》则直接规定存款债权，包括个人存款和单位存款处于同一清偿顺序。即便是商业银行早期处置措施中的存款人保护制度也未对个人存款人和单位存款人予以区别对待，例如英国的金融服务补偿计划，对合格存款人也进行了较为宽泛的界定，不论是自然人还是法人，凡是符合有关规定的存款人，都能获得金融服务赔偿计划（FSCS）的保护。其次，在存款保险制度保障下，个人存款人的利益可以得到最大限度地保障，然而50万元的存款保险偿付对于多数存款企业来说实为杯水车薪。单位存款尤其是非金融企业存款已逐渐成为商业银行最稳定的资金来源，在存保制度未对该部分存款进行充分保障的情况下，在银行破产清算阶段又将其置于一般债权之列，对单位存款人而言显失公平。

（二）单位存款人可能会在银行破产清算程序中遭受巨大损失，引发新的社会危机

根据102条规定，单位存款的清偿顺序位于“社会保险费用、破产人所欠税款以及中国人民银行提供贷款或者流动性形成的债权”之后，与普通债权人按份清偿。同时根据《存款保险条例》存保基金在清偿完成个人债权后取得代位权，也就意味着破产清偿过程中，银行的资金要偿付破产费用、劳动债权、个人存款人优先债权（包括存保基金在偿付个人存款后取得的代位债权）、以及税收债权之后才能对单位存款进行清偿。此种情况下，单位存款得到偿付的概率极低。对于处于弱势地位的实体存款人来说，存款安全受影响将会使单位职工劳动权益受到侵害，威胁单位职工生存权，处置不当易引发群体性事件，影响社会稳定。尤其是如果赋予国家税收债权优先于单位的存款本金和利息债权获得偿付，单位存款人的权益更是得不到保障。国外的实践经验表明国家财政不会因为取消国家税收优先权而受到严重损失。1993年，澳大利亚取消《入息税评估法令》中的税项优先权；2003年，《英国破产法》第176条取消了国家优先权；2004年，德国和瑞典也相继取消了国家税收的优先受偿权，将政府债权作为一般普通债权对待。1998年中国香港特别行政区法律改革委员会无力偿债问题小组认为：让政府就有关税项享有优先权，是不能以维持公共秩序和防范体系崩溃的条件来自圆其说的。政府应承担一定程度的风险方为合理。况且政府行使优先权所讨回的款项，对整体政府收益的影响只是微乎其微。

（三）与相关法律条款不具有一致性

一是《商业银行法》（修改建议稿）第六条规定“商业银行应当保障存款人的合法权益不受任何单位和个人的侵犯。”《存款保險条例》第四条规定“被保险存款包括投保机构吸收的人民币存款和外币存款。但是，金融机构同业存款、投保机构的高级管理人员在本投保机构的存款以及存款保险基金管理机构规定不予保险的其他存款除外。”从以上条款可以看出，无论是商业银行法（修改建议稿）对存款人保障的原则性条款还是《存款保险条例》，均确立了个人存款人和单位存款人应受保护的基本原则，而102条将单位存款列为普通债权，甚至将其劣后于税收债权，实为没有将单位存款人应受保护的理念一以贯之。二是根据《存款保险条例》第4条规定，商业银行高级管理人员的存款是不受存款保险保护的，而102条所列优先债权之“个人存款”却未将破产商业银行的高级管理人员排除在外。从以上两点来说，本条款和《存款保险条例》在立法理念以及存款人保护范围上缺乏一致性，法条之间没有实现很好的承接。

（四）可能会引起存款人怠于履行监督权的不良后果

我国除存款保险制度外，拟于破产清算环节确立个人存款债权的优先受偿权，更有利于维护金融穩定和社会秩序的同时，也可能会引起个人存款者忽视金融机构的经营状况，怠于履行监督权的不良后果。一方面，个人存款债权优先受偿权的确立，使得个人存款人将更为关注银行的收益率而降低了对商业银行安全经营等方面的关注，对个人存款人自我保护激励不足，可能会造成经营状况并不良好的金融机构得以继续吸纳资金进行营业，甚至相较于健康金融机构，可以凭借更加优惠的条件而获得更多的市场份额，埋下金融体系内部风险的巨大隐患。另一方面，对个人存款债权的优先受偿会很大程度的降低个人存款债权人的挤兑风险，从而进一步弱化个人存款债权人对金融机构的监督责任，使得金融机构在进行日常经营活动时，更倾向于采取冒险投资行为，更倾向于投资高风险、高利润的行业，从而增加了其他债权人的风险，也增加了社会成本。

三、商业银行破产清算中存款优先受偿制度的国际经验

商业银行破产清算涉及各方利益平衡及金融体系的平稳运行，因此西方各国均致力于在商业银行破产的早期处置阶段诸如临时管理人接管、破产重整、桥梁银行承接等环节设置存款人保护措施，使破产的商业银行的早期处置阶段可以成功解决大部分存款债权问题，而不在破产清算阶段对存款债权的清偿顺序予以特别规定。因此，梳理西方国家银行破产立法，在破产清算环节，对存款人优先债权作出规定的国家并不多。其中，在英国、德国等大部分采用银行破产普通法模式的欧洲国家，对商业银行的破产清偿顺序，适用一般的破产法律制度，有关金融机构存款债权并没有优先受偿权。针对金融机构的破产处理制定专门的法律制度，即采用特别法模式的国家，如美国、瑞士在商业银行破产清算环节制定了存款人债权优先保护的法律制度。

（一）美国

1.规定破产存款机构的财产优先权分配顺序。美国在《总预算调和法》《联邦存款保险基金法》《国民存款债权优先法》中明确赋予存款债权的优先受偿权。《国民存款债权优先法》对破产存款机构的财产分配提供了一个简化的优先权顺序，规定破产金融机构资产对下列五大类别债务偿付的先后顺序：（1）联邦存款保险公司作为清算人发生的管理费；（2）存款负债，包括联邦存款保险公司的次级索偿权（即代位求偿权）；（3）普通未担保负债；（4）任何次级债务，包括共同受控的存款机构为承担交叉担保损失分摊产生的负债；（5）对股东或其他人员的负债，包括控股公司及其债权人。③

2.对某些特殊群体的债权清偿顺序作出特别规定。除上述一般性清偿顺序外，美国对一些特殊群体的清偿顺序也做了一些特殊规定。美国《破产法典》第747条规定，金融机构的“某些客户”包括：（1）内部人，如金融机构内部的董事、高级管理人员以及上述人员的亲属，债务人的关联企业及关联企业的内部人员等；（2）拥有破产金融机构任何类别股权5%以上的股东，但附有固定利息和清偿权利的不可转换股票及有限公司合伙人在合伙中的利益除外；（3）分享破产金融机构5%以上净资产或净利润的有限合伙人；（4）通过协议或者其他方式，对破产金融机构的管理或决策有限施加控制的实体。当破产金融机构发生破产清偿时，上述客户群体在其他客户请求权得到满足之前，不得直接或间接要求破产管理人对其债权全部或部分清偿。

由上可知，美国商业银行破产法律体系中并未对单位和个人的优先受偿进行区分，单位存款人、个人存款人以及取得代位权的存保机构均在同一优先受偿的顺位，按比例进行清偿。此外美国对破产金融机构的大股东、董事、高级管理人员、实际控制人、实际受益人等特殊群体的债权做了特殊规定，其清偿顺序劣后于同顺位的其他债权人主体。

（二）瑞士——确立保护小存款人清偿程序

瑞士没有强制的存款保险，在重整无望或者重整失败时，瑞士联邦银行委员会必须下令立即对支付不能的银行进行清算，瑞士联邦银行委员会单独负责破产清算程序。为简化程序，瑞士联邦银行委员会有权自行决定，不管银行有何反对诉求（counter-claims），凡是账户金额达到5000瑞士法郎的小存款人可以立即得到支付。调查表明，对中型银行来说支付此类小存款人就有可能满足60%存款人的权利主张。采取这一办法后，就无需编制这些小账户的清单，从而有望显著的简化清算程序。清算人对瑞士联邦银行委员会负责，每年至少一次向债权人汇报清算工作的进展情况：可以指定一个债权人委员会来监督清算过程，对重大资产的处置、重大清算行为、继续开展业务等事宜，由该委员会与清算人协商解决；针对清算人个人行为的投诉，可以提交给瑞士联邦银行委员会，瑞士联邦银行委员会如果认为清算人行为严重不符规定，未能履行瑞士联邦银行委员会交付的职责，可以撤换清算人。这被称为“迅速矫正措施”（PCA：Prompt Corrective Action），旨在促使清算人迅速行动。

四、相关政策建议

（一）确立单位存款的优先受偿原则

102条有关破产清偿债权优先权仅限个人储蓄存款的规定不能匹配目前单位存款占比较高的实际情况。另外，单位存款人尤其是作为市场主体的企业法人在同银行发生储蓄业务时，同样属于信息弱势方，其存款的性质不因存款人主体是法人而与个人存款产生任何差异。为了保障单位存款人尤其是作为市场主体的企业法人的利益和整个金融体系的稳定，我国商业银行破产清算中应将享有债权优先权的存款人范围进一步扩大至单位存款，并将其与个人存款置于同样顺位予以优先受偿。这也与美国、瑞士等主要银行业发达的国家立法经验相一致。

（二）排除特殊存款主体的优先受偿权

根据《存款保险条例》金融机构的同业存款以及高管在本机构的存款是无法得到存款保险赔付的。一方面，金融机构较之于普通的个人存款及企业单位存款主体，具有较高的风险识别和承担能力；另一方面，商业银行高管作为经营管理者，对银行破产具有不可推卸的责任。因此，将这两类主体排除在存保制度的保护范围之外具有正当性。基于破产清算程序与存保制度的承接性以及立法理念的一以贯之，参照美国《破产法典》747条相关规定，仍应将这两类主体排除在商业银行破产清算的优先受偿范围之外，至少应规定为：商业银行发生破产清偿时，同业存款债权人及本机构高管存款债权人在其他存款债权得到清偿之前，不得直接或间接要求破产管理人对其债权全部或部分清偿。

至于排除金融机构同业存款债权的优先受偿权是否会引起同业存款的提前支取從而引发一定的金融风险呢？笔者认为可以从以下两方面来解答：一是商业银行、高管等金融行业的业内人员，往往掌握更多业内信息，具有更高的敏感性，一旦某家商业银行遭遇债务危机，无论其债权是否具有优先受偿的性质，基于规避风险的本能，商业银行及高管等内部人都会倾向于在危机银行进入破产程序之前提前支取其存款。因此，排除商业银行债权在破产清算环节的优先受偿权，并不是导致商业银行提前支取其同业存款的主要原因；二是为避免商业银行提前支取同业存款而引发一定的金融风险，可在法律条款中作出限制偏颇清偿的规定，即“债务人在人民法院受理破产申请前6个月，对金融机构和本机构的高级管理人未到期存款债权实现个别清偿的，管理人有权要求人民法院予以撤销。”

（三）完善相关配套措施 建立信息披露制度

市场经济条件下，金融市场瞬息万变，经营风险的不确定性极强。因此完善相关配套措施，建立健全我国商业银行信息披露制度很有必要。监管机构应通过宏观调控的手段，在市场中建立起一个完善的金融机构金融信息公开机制，并充分发挥监管机构的监督职能，确保商业银行能够及时、准确完整的传递其经营信息。通过完善信息公开制度一方面减少因为信息不透明而带来的投资损失和银行决策失准，保障存款人的合法权益；另一方面同时倒逼商业银行在经营过程中努力规避风险，促进银行行业自律，提高商业银行自身业务水平和竞争能力保护存款人的合法权益。

注释：

①中国人民银行于2020年10月16日发布《商业银行法（修改建议稿）》并对其公开征求意见。

②商业银行破产清算时，破产财产在优先清偿破产费用和共益债务后，依照下列顺序清偿：

1.商业银行所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金；

2.个人存款本金和利息；

3.商业银行欠缴的除第一项规定以外的社会保险费用、破产人所欠税款以及中国人民银行提供贷款或者流动性形成的债权；

4.普通破产债权。

③USA 12 USC &1821（d）（11）.

参考文献：

［1］巫文勇.破产金融机构市场退出中对平等受偿权的法律修正［J］，《江西财经大学学报》，2011（01）.

［2］胡大武.破产金融机构债务清偿顺序研究——比较法视角［J］，《经济体制改革》，2007（6）.

［3］杨东勤.中国商业银行破产法律制度构建研究［D］，《对外经济贸易大学博士论文，2016（6）.

［4］艾娃.胡普凯斯.比较视野中的银行破产法律制度［M］，季立刚译，法律出版社，72页.

作者单位：中国人民银行银川中心支行，法律硕士。