晋绥抗日根据地选举制度研究

姚明

中国共产党人历来重视民主政治建设，特别是注重通过建立健全选举制度来保障广大人民群众当家作主，并在长期的历史实践中形成和积累了宝贵的经验。晋绥抗日根据地作为我党在抗战时期建立的十九个根据地之一，其选举制度建立时间较早，也较为完善，具有一定的代表性。本文拟以晋绥抗日根据地选举制度为展开，通过研究根据地政府颁布实施的19部涉及选举问题的法律文件，探讨对当下的启示。

一、晋绥抗日根据地选举立法实证考察

2022年10月，笔者通过梳理考察发现，晋绥抗日根据地共计出台了19部涉及选举的法律规范（详见表1），其呈现以下特征。

（一）以规制参议会选举为主，兼顾村选举

统揽晋绥抗日根据地的19部选举立法发现，虽然有规制村长、副村长、村委员会选举的《晋西北村选暂行条例》，但其余的诸如《晋西北临时参议会参议员县级选举委员会组织条例》《晋西北临时参议会参议员行政区级以上机关团体选举办法》《晋西北临时参议会参议员产生办法》和《晋绥边区参议员、县参议员选举办法》等18部立法均以县、边区政府参议会、参议员选举为规制对象，占比高达94.74%。这表明，在晋绥抗日根据地的对敌斗争、生产建设、政权组织等工作中，尽快建立参议会，科学、民主地推选出各级参议员，确保社会各方面力量积极参政议政，参与到根据地的各项工作中来，是当时晋绥抗日根据地民主政治建设的当务之急和重中之重。

（二）以无记名投票为主、推荐选举为辅

通过考察发现，晋绥抗日根据地的选举立法主要采取了无记名投票的方式，如1942年1月出台的《晋西北临时参议会参议员文化团体选举办法》第四条规定，“晋西北临时参议会参议员文化团体之选举，采取直接无记名联合投票选举办法”。采取无记名投票有利于消弭根据地群众对选举的真实性、公正性疑虑，保证选举结果的公平、可信，但基于当时晋绥抗日根据地所处的特殊环境以及对日作战的特殊情况，相关选举立法将“推选”作为无记名投票的补充方式，符合当时根据地的客观实际。例如，《晋绥边区行政公署关于参选县选的决定》第四条指出，“……对完全不能进行选举之敌统治区域，得由选举机关遴选推荐，经政府批准聘请之”。

（三）二元选举模式向一元选举模式转变

在晋绥抗日根据地成立早期，由于抗日斗争的紧迫性、激烈性等客观因素，主要采取了直接选举与间接选举相结合的二元模式，如1942年1月出台的《晋西北临时参议会参议员行政区级选举委员会组织条例》第三条规定，“晋西北参议员之选举，采取直接选举和间接选举两种，凡抗日军队，中等以上学校学生，中等以上学校教职员，文化团体，新闻界，行政区级以上机关团体内之公民，由于居住集中，得行直接选举，其他可行间接选举”。到了抗战后期，随着根据地政权的不断巩固、日军节节败退等，晋绥抗日根据地仅采取了一元的直接选举模式，如1945年4月实施的《晋绥边区县议会选举条例》第二条规定，“县议员采取普遍、直接、平等、无记名投票法选举之”；1945年4月出台的《晋绥边区参议会选举条例》第二条规定，“边区参议员采取普遍、直接、平等、无记名投票法选举之”。

二、晋绥抗日根据地选举制度的进步之处

（一）選举具有广泛的社会性和民主性

晋绥抗日根据地的选举立法充分体现和保障了广大人民群众普遍、真实地享有选举权利。例如，1942年2月颁布的《晋西北临时参议会参议员产生办法》第二条规定，“除过有汉奸嫌疑经司法机关或军事机关判决确定者；经抗日政府褫夺公权，尚未恢复者；患重大神经病，经医证明者外，凡在晋西北境内之人民，不分民族、阶级、党派、信仰、性别、职业、文化程度、居住年限，年在十八岁以上者，均有选举及被选举晋西北临时参议会参议员之权”。甚至对在中国战场上受中国共产党的政策感召，调转枪口，参加反战同盟的日本人、韩国人都赋予了其选举权利，有资格参政议政，如1945年4月实施的《晋绥边区参议会选举条例》第四条规定，“日、韩民族每五百人以下各选参议员一名，每增加五百人增选一名”。

（二）选举注重维护少数民族民主权益

“新中国成立前，由于民族压迫制度的存在，各民族间的地位实际是不平等的，以蒋介石为首的反动统治集团，一方面利用大民族主义挑拨各民族间的关系，造成民族间的不信任和民族仇恨；另一方面又以更加残酷的方式剥削、奴役国内各民族特别是少数民族，各民族之间的关系长期处于剑拔弩张的不和谐状态”。晋绥抗日根据地选举立法严格按照党的民族政策相关要求，通过适当倾斜、特殊照顾、确保名额等方式，充分保障了少数民族群众的选举权和被选举权。例如，1940年10月颁布的《晋西北村选暂行条例》第六条规定，“汉族与少数民族杂居之村，少数民族之公民得单独进行选举，人数在二十人以上者，其选举名额按第五条之规定，不足二十人者，亦得选举村代表一人；少数民族不按地域，自由结合为公民小组，受其本民族代表之领导”。

（三）选举充分保障广大妇女当家作主

受中国数千年封建伦理的束缚影响，即使在推翻了清王朝、进入民国时期的中国妇女，社会地位也普遍低下，更别说享有真正的选举权。晋绥抗日根据地的选举立法严格遵照党中央关于男女平等、妇女解放的相关政策方针，充分赋予、保障妇女的选举权和被选举权。例如，1945年4月出台的《晋绥边区行政公署关于参选县选的决定》第二条明确指出，“在选举中，要关照妇女的政治地位，深入发动妇女公民，重视自己的民主权利，积极参加选举活动，并应有一定数量的与广大妇女有联系的妇女领袖当选”。特别是1942年1月实施的《晋西北临时参议会参议员妇女团体选举办法》更是通过一个个具体的法条，较为详细地规定了妇女参选参议员的名额、方式和程序等，如该办法第一条规定，“晋西北妇女团体共选举参议员十名”；第三条规定，“晋西北妇女临时参议会参议员，由晋西北区以上妇女团体代表大会选出之”等。

（四）选举程序设计的较为精细和缜密

选举制度作为人民政权民主政治建设的核心内容之一，程序设计至关重要。通过考察晋绥抗日根据地的选举立法可知，在选举程序问题上，相关立法下了足够“功夫”。例如，为了确保1942年1月实施的《晋西北临时参议会参议员选举通则》等选举基本立法的有效贯彻实施，晋绥抗日根据地针对商界、新闻界、工厂、机关、学校、文化团体等社会各个方面和群体的特殊性，出台了《晋西北临时参议会参议员商界选举办法》《晋西北临时参议会参议员文化团体选举办法》等，在程序上有力确保了选举工作的顺利开展。同时，《晋西北临时参议会参议员选举通则》仅在投票环节，就安排了七个工作岗位，以确保选举的公平公正，该通则第四条规定，“凡开代表大会或选民大会时，须推定主席团或主席主持大会程序，并选定发票员、投票管理员、开票管理员、监察员、唱票员、代写票员（能自写者则无需）、计票员若干人”。

（五）选举制度具有高度的灵活机动性

晋绥抗日根据地是在特殊历史背景下形成的，承担与日军进行军事斗争，争取国民党进步力量，组织根据地军民开展生产等多重任务的特殊政权，因此晋绥抗日根据地的选举立法在进行制度构建时，针对巩固区县、边缘区县、沦陷区县等不同地区采取了不同的选举方式，体现了因时、因地的灵活机动性特征。例如，1942年1月出台的《晋西北临时参议会参议员新闻界选举办法》针对选区情况的不同，对如何投票采取了符合实际的灵活方式，允许一些选民难以集中的选区采取通讯投票的方式，该办法第三条规定，“晋西北临时参议会新闻界之选举……分集中选举与通讯选举两种”；1945年4月出台的《晋绥边区行政公署关于参选县选的决定》第四条指出，“边缘区县、沦陷区县，因敌情关系，暂行间接选举，由人民分区普选代表，集中县级选举机关选举”，根据实际作出了符合客观情况的规定。

三、晋绥抗日根据地选举制度的重要意义

（一）有利于宣传党的统一战线方针政策

中国共产党之所以能够在中国革命、建设的各个历史阶段取得胜利，一个重要原因就是能够最广泛地团结一切可以团结的力量，因此党把统一战线作为三大法宝之一。毛泽东同志曾明确指出，“共产党同党外人士实行合作的原则，是固定不移的，是永远不变的，只要社会上还有党的存在，加入党的人总是少数，党外的人总是多数，所以总是要和党外的人合作，现在就应在参议员中好好实行起来，让党外同志了解我们的主张”，强调了通过选举制度贯彻党的统一战线方针政策的必要性，解读了统一战线与选举制度的关系。晋绥抗日根据地建立和推行的选举制度，不仅能够巩固新生的根据地政权、争取抗日力量，也可以向社会各界宣传党的统一战线方针政策。

（二）有利于巩固新生的晋绥抗日根据地政权

抗战时期，党内著名法学家、被誉为“延安五老”之一谢觉哉曾生动指出，“选举是组织民主政治的头一件大事，民主是人民作主来管国家的事、议国家的事……选举是组织民主政治的开端，没有选举，民主政治开不得张”。晋绥抗日根据地创建于1937年10月，创建伊始，困难重重、百废待兴，对外要开展严酷的军事斗争，粉碎日寇不间断的扫荡和袭扰，对内要尽快争取根据地广大人民群众对根据地政权的信任和支持，以确保边区政府能够尽快站稳脚跟，这一切都需要民主政治的“开张”。而推行实施带有广泛社会普遍性的真正的民主，让根据地的广大人民群众翻身做主人，就是民主政治最好的“开张”。

（三）有利于团结一切可以团结的抗日力量

晋绥抗日根据地地理位置特殊，既是日军侵华的主战场之一，爆发了诸如平型关战役、忻口战役、太原战役等一系列抗战时期的重大战斗，又是陕甘宁边区的重要门户，承担着保卫延安和党中央的重任。因此，团结一切可以团结的抗日力量，对晋绥抗日根据地而言显得更加重要。毛泽东同志曾明确指出，“抗日與民主互为条件，同抗日与和平，民主与和平互为条件一样，民主是抗日的保证，抗日能给予民主运动发展的有利条件”，生动阐释了民主对抗战的重要价值作用。通过前文考察得知，晋绥抗日根据地通过颁布19部立法建立起的选举制度，具有广泛的社会性和民主性，注重团结少数民族、妇女等特殊群体等历史进步性，因此能够充分调动根据地各方面群众的抗战积极性，极大地争取和赢得“民心”，这有利于团结一切可以团结的抗日力量。

（四）为新中国的选举立法积累了宝贵经验

晋绥抗日根据地通过出台一系列立法所建立的选举制度，不仅是中国共产党人开展民主法制建设的伟大探索和尝试，也为新中国选举制度的构建积累了宝贵的经验。通过对新中国成立后出台的涉及选举的《选举法》《中国人民解放军选举全国人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会代表的办法》等国家立法和《上海市村民委员会选举办法》《新疆维吾尔自治区县级以下人民代表大会代表直接选举实施细则》《浙江省县、乡两级人民代表大会代表选举实施细则》等地方立法的考察发现，许多内容都可以看到晋绥抗日根据地选举立法的“影子”。例如，目前我国选举制度的基本立法《选举法》将选民资格获取的年龄确定为年满十八周岁、实行无记名投票等，都与晋绥抗日根据地建立的选举制度相同；特别是专设第五章“各少数民族的选举”，作出了诸如“每一聚居的少数民族都应有代表参加当地的人民代表大会”“有少数民族聚居的不设区的市、市辖区、县、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表的产生，按照当地的民族关系和居住状况，各少数民族选民可以单独选举或者联合选举”等保障少数民族选举权益的规定更是与之高度相似。再比如，《浙江省县、乡两级人民代表大会代表选举实施细则》中关于选举委员会的组成及职责，选举结束后的选票、文件、表册备案制度等都与《晋西北临时参议会参议员行政区级选举委员会组织条例》《晋西北临时参议会参议员县级选举委员会组织条例》中的制度设计一脉相承。

四、晋绥抗日根据地选举制度的现代启示

（一）选举工作的顺利开展必须牢牢坚持党的领导

晋绥抗日根据地选举实践的成功经验表明，不论是选举制度的构建还是选举制度的实施都离不开中国共产党坚强有力的领导。首先，19部选举立法的立法宗旨和原则均是党在抗战时期民族统一战线政策等党的大政方针正确指引下所确立的，这从根本上保证了选举立法的正确方向。其次，晋绥抗日根据地的选举实践能够顺利开展，选举立法能够获得广大根据地干部群众的真心拥护和支持，这都得益于党对选举工作的正确领导。对于今天的各级、各类选举工作而言，我们必须明确，虽然《选举法》作出了“全国人民代表大会常务委员会主持全国人民代表大会代表的选举；省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会主持本级人民代表大会代表的选举；不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇设立选举委员会，主持本级人民代表大会代表的选举”的规定；《村民委员会组织法》作出了“村民委员会的选举，由村民选举委员会主持”的规定，但上述机构所从事的“主持”工作必须在中国共产党的领导下开展和进行，正如习近平同志多次强调的，“党政军民学、东西南北中，党是领导一切的，必须坚持党对一切工作的领导”。

（二）要切实确保选举立法的科学化水平

晋绥抗日根据地为有力推进民主政治建设，先后出台了19部立法，有力保证了选举工作的顺利开展，但同时由于缺乏立法人才、立法经验等因素，相关立法及条款在技术上还存在一些瑕疵，给根据地选举实践造成了一定困难，这就要求我们在今天的选举立法制定中必须进一步重视立法的科学化问题。所谓选举立法的科学化是指，相关选举立法在立足客观实际的基础上，符合立法技术要求，真实反映选举工作的客观规律，即所立之法为“良善之法”，要做到这一点，应坚持做到以下几个方面。一是要进一步注重引入相关专家学者参与选举立法的制定工作。“专家具有良好的专业知识储备与经验，能够对立法所涉及的专业领域与事物发展规律有经验性的判断，防止因认知缺陷而产生立法过错，专家参与立法能够在多个领域为立法工作创造多种价值。”在当前和未来的选举立法制定、修订中，应当通过建构“智库”等方式，注重将科研院所、高等院校、机关单位等相关领域长期从事立法研究和选举实践的专家学者、实务工作者吸纳到选举立法的意见采集、调研论证、草案起草等工作中来，以提升立法的科学化水平。二是要进一步注重吸收社会公众对选举立法的意见建议。“立法是一个利益博弈的过程，在这个过程中，社会各方主体只有进行诉求的交换和智识的碰撞，才能实现公平正义的价值，因此公众参与立法尤为必要。”选举立法事关民主政治，涉及每一名公民的政治权益，因此更需要“打开大门”，吸纳全社会的力量来促进其科学性。具体而言，不论是国家还是地方在制定、修订选举立法的过程中，都应当充分利用线上、线下等多元平台，构建和畅通社会公众参与选举立法制定、修订的渠道，为选举立法的科学化集思广益。

当前，在扎实推进治理体系和治理能力现代化的历史背景下，如何进一步健全完善新时代的选举制度是我们应当关注思考的问题。习近平总书记多次强调，“历史是最好的教科书，学习党史、国史是坚持和发展中国特色社会主义，把党和国家各项事业继续推向前进的必修课，这门功课不仅必修，而且必须修好”。本文与其说是对晋绥抗日根据地选举制度进行探讨，毋宁说是期冀引起立法实务界、法学理论界乃至全社会对党在革命战争时期选举立法经验的重视，加强对该领域的研究和关注，以实现从历史中汲取智慧，为新时代中国特色社会主义民主政治建设服务。

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（作者系铜陵学院副教授，法学博士）