地方人大常委会会议召集制度亟待完善

李云龙

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称地方组织法）第五十一条规定：“常务委员会会议由主任召集并主持，每两个月至少举行一次。遇有特殊需要时，可以临时召集常务委员会会议。主任可以委托副主任主持会议。”这条规定表明，常委会主任是唯一有权召集常委会会议的法定责任人，没有常委会主任的召集，不能举行常委会会议。然而笔者观察到，目前在地方人大常委会的工作实践中，有的常委会会议是在常委会主任已经“不能”行使召集权的特殊情况下、无法严格按照法律规定召集举行的。尽管地方组织法第五十五条作出了主任因健康情况不能工作或缺位时，由常委会会议推选代理主任职务人选的规定，但这仍涉及推选代理主任职务人选的常委会会议的依法召集问题。这是一个必须引起重视、尽快解决的问题。

事实上，类似情况还涉及人民代表大会会议和主任会议的召集。地方组织法规定，县级以上的地方各级人民代表大会会议由本级人民代表大会常务委员会召集，由常委会决定会议召开的日期并予以公布。如果常委会会议本身不是严格依照法律规定召集举行的，那么其所作出的召开代表大会会议的决定的法律效力就会受到质疑。地方组织法第五十四条规定，地方人大常委会主任会议负责处理“决定常务委员会每次会议的会期，拟定会议议程草案”等常务委员会的重要日常工作，表明主任会议是举行常委会会议的前置程序，未经主任会议决定，是不能举行常委会会议的。地方组织法未对主任会议的召集程序作出明确规定，但查阅地方各级人大常委会主任会议议事规则发现，绝大多数的规定是主任会议由常委会主任召集并主持，只有极个别规定主任可以委托副主任召集并主持会议。也就是说，如果常委会主任“不能”行使召集权或“不能”委托他人召集时，主任会议也将无法举行，在此情况下就不可能依法作出召集常委会会议的决定。

以上分析说明，现行法律对地方人大常委会会议召集制度的规定，没有完全关照到这样一种特殊情况，即当地方人大常委会主任这一具有唯一性和排他性职务人选，因各种特殊原因“不能”召集时，地方人大常委会会议及主任会议将不能依法召集、正常举行，也会因此影响到代表大会会议的依法召开。比如，有的常委会主任在任时涉嫌违纪违法接受审查调查后，已经不可能再行使任何法定职权，常委会会议及主任会议就不可能依法召集。但为确保常委会会议“每两个月至少举行一次”的法律要求落到实处，确保常委会工作的正常开展，地方人大常委会会议只能被迫突破法律规定举行并作出相关决议决定。这种情况对地方人大常委会而言实属无奈之举。这不是危言耸听，也非无中生有，请看以下例证。

例证1：2022年11月9日，中央纪委国家监委网站消息：某副省级城市人大常委会主任付某某涉嫌严重违纪违法，正接受中央纪委国家监委纪律审查和监察调查。该市人大常委会网站2022年11月18日消息：11月17日，经市十七届人大常委会第十次主任会议研究决定，市十七届人大常委会第六次会议将于12月1日举行。该市新闻网 2022年12月2日消息：12月1日，市十七届人大常委会举行第六次会议。会议审议通过了多项地方性法规，听取审议了多项工作报告，作出了召开该市第十七届人民代表大会第二次会议的决定。2023年1月10日，该市第十七届人民代表大会第二次会议选举产生了新一任人大常委会主任。

例证2：2022年7月25日，辽宁省纪委监委网站消息：该省所辖一设区的市人大常委会党组书记、主任杨某涉嫌严重违纪违法，目前正在接受省纪委监委纪律审查和监察调查。该市人大常委会网站显示，2022年8月29日，该市第九届人大常委会举行第五次会议，审议通过了该市人大常委会代表资格审查委员会关于个别代表的代表资格的报告，通过了有关人事任免事项。2023年1月6日，该市第九届人民代表大会第二次会议选举产生了新一任市人大常委会主任。

例证3：2022年4月19日，云南省丽江市纪委监委网站消息：该市所辖一民族自治县人大常委会党组书记、主任沙某某涉嫌严重违纪违法，正在接受市纪委监委纪律审查和监察调查。相关网站新闻显示，2022年5月31日，该县人大常委会决定接受沙某某辞去县第十八届人民代表大会代表职务，其县人大常委会主任职务自行终止。2022年7月12日举行的该县第十八届人民代表大会第二次会议上，选举产生了新一任县人大常委会主任。

以上3个例证，都在常委会主任已经接受上级纪委监委审查调查“不能”行使会议召集权、其所在的人大常委会已经没有具备法定权力召集会议人选的情况下，举行了主任会议、常委会会议甚至是代表大会会议。这3个例证，分别涉及副省级市、设区的市和县级人大常委会，虽是偶发的个别事件，但也对修改相关法律规定、完善会议召集制度提出了客观要求。

除上面这种因人大常委会主任涉嫌违纪违法造成的“不能”外，遭遇意外事故或突发疾病造成死亡或丧失行为能力，也将导致常委会主任“不能”行使会议召集权。这些“不能”情形的共同特点是突发性、意外性、严重性，在“不能”情形发生之前，不可能按照地方组织法第五十五条的规定，推选产生代理主任职务的人选，以实现人大常委会工作的连续性。此外，代表法规定的代表资格终止和暂时停止执行代表职务的情形，也会带来常委会会议不能依法召集的结果。比如，现在一些地方的人大常委会主任是由同级党委书记兼任的，如果党委书记因工作变化调离了本行政区，其本级人大代表资格应当终止，其所担任的常委会主任职务也要相应终止。如果不能在其主任职务终止之前完成召开常委会会议推选代理主任的法定程序，则常委会会议的召集权就会出现“真空”。

造成这种情况的根源在于地方组织法对人大常委会会议召集制度的规定不尽完善。这种赋权于特定召集人的规定，必然造成因特定召集人的特殊原因不能履职导致会议不能依法召集、正常举行的局面。当地方人大常委会主任因各种原因“不能”召集常委会会议时，没有其他补救措施，如果不强行突破法律规定举行会议，地方人大常委会工作将进入“停摆”状态。需要特别说明的是，我国地方人大层级多、数量大，可能会出现各种常委会主任不能履职的意外情况，不能因为地方组织法关于常委会会议召集制度的规定与全国人大常委会议事规则的相关规定在原则精神上是一致的，就无视这一问题的存在，或者认为没有必要对地方人大常委会会议召集制度进行完善。

地方人大及其常委会会议制度是我国根本政治制度的重要组成部分，是人大及其常委会依法履行职责的重要制度平台，是新时代坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进人大工作的重要方面。定期举行常委会会议，是地方人大常委会集体行使法定职权的最基本、最重要的形式，确保常委会会议依法召集、正常举行，对地方人大常委会的重要性不言而喻，可以说如果不能举行会议，常委会就无法履职、名存实亡。完善的会议制度、有效的会议组织，可以更好发挥人民代表大会制度的优势和功效。为从根本上解决前文所述特殊情况下地方人大常委会不能依法召集、正常举行的问题，应对相关法律作出修改，地方人大也须对有关地方性法规作出调整，并认真加以落实。

一是在全国人大层面，要尽快对地方组织法相关规定作出修改。参照代表大会由常委会召集的规定，把常委会会议的召集权从个人手中转移到集体手中，明确规定常委会会议由主任会议召集，并由主任会议确定常委会会议主持人。

二是在地方人大层面，要对主任会议议事规则相关规定作出修改。主任會议不指定召集人，实行固定时间例会制，比如每月两次，到期自动启动开会程序。固定时间的主任会议例会，由常委会办事机构提出会议议程建议，做好会议各项准备工作，避免指定召集人可能带来的因特殊情况不能召集的问题。同时规定，常委会主任可以根据需要临时召集主任会议。

三是要细化并严格落实代表资格终止的相关规定。现行代表法对代表资格终止情形的规定比较原则，不便操作，应进行细化。对代表资格终止的程序、生效时间等作出明确规定，以便地方人大按统一标准执行。同时，地方各级人大常委会还要在同级党委的领导下，认真落实地方组织法第五十五条的规定，在特定情形下，尽早推选产生代理主任，确保常委会主任职务有序衔接、工作平稳顺畅。

（作者单位：辽宁省人大常委会研究室）