后疫情背景下外来人口社区基层社会治理研究

赵昊杰 凌鹏

摘要：城市社区是生活空间，也是公共空间、治理空间。随着“单位制”解体和社会流动性趋势加深，包括政府、居民、市场等多元主体活动共同塑造了城市社区的治理秩序。值得注意的是，在后疫情背景下针对外来人口社区的强流动性与基层社区治理弱协同性之间的矛盾，基层社区治理探索出了独具特色的解决方案。以义乌市J社区党群服务中心为例，探索在后疫情背景下基层社区治理创新的实践路径，以期更好地丰富社会治理和社区治理的研究。

关键词：基层治理；党建引领；实践路径

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2023.03.003

党的十九届四中全会强调：“加快推进市域社会治理现代化。推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务。”

党的二十大强调：“面对突如其来的新冠肺炎疫情，我们坚持人民至上、生命至上，坚持外防输入、内防反弹，坚持动态清零不动摇，开展抗击疫情人民战争、总体战、阻击战，最大限度保护了人民生命安全和身体健康，统筹疫情防控和经济社会发展取得重大积极成果。”[1]基层治理作为国家治理体系和治理能力现代化的重要内容之一，基层治理是否有效，事关国家治理和社会治理的成效，事关人民群众切身利益的实现和维护，事关党的执政基础的巩固。[2]值得关注的是，后疫情背景下，社区作为国家治理体系和治理能力现代化的基层空间载体，同时也作为城市生活秩序的最基本单元，已然成为疫情防控的前沿阵地。探索研究后疫情背景下社区治理的创新路径，无疑有助于进一步深化对后疫情背景下国家治理能力与治理体系现代化的理解认知。

国务院第七次全国人口普查领导小组办公室编制的《2020中国人口普查分县资料》显示：“截至2020年，共有21个县域的省外流入人口超过20万人，全部来自东部沿海地区。”[3]特别值得注意的是，位于东部沿海的浙江省作为重要的人口流入省份，在外来劳动力的不断流入融合过程中逐渐形成了一批独具特色的外来人口城市和外来人口社区。以浙中城市义乌为例，省外流入人口达到了88万人，位居全国县域第一，大约每两人中就有一人来自省外；本省其他县（市、区）流入人口达到了18万人。[3]同时，义乌城镇人口比重接近发达国家，居浙江省前列，远远超过全国平均数值（图1）。

笔者在义乌市J社区进行了外来人口房屋租赁信息统计、疫情流调，协助社区工作人员完成日常核酸检验等社区工作。本文将以义乌市J社区党群服务中心为例，探究如何在后疫情背景下更好地实现国家治理体系和治理能力现代化。

一、党建引领：后疫情背景下社区基层社会治理的必要制度前提

首先，基层党组织是社区治理的领导核心，特别是在疫情防控中，社区基层党组织是贯彻党中央防控举措的“战斗堡垒”，并承担本辖区内疫情防控的政治责任。2020年1月28日，中共中央印发《关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》，着重强调“要坚持党建引领，广泛组织基层党组织和党员落实联防联控措施，充分发挥基层党组织战斗堡垒作用和共产党员先锋模范作用”。在基层社会治理的政策话语中，基层党组织被定位为解决治理“谁来抓”“怎么抓”“精准抓”的核心角色。这既是基于党领导一切的核心性要求，也是基于对复杂环境下保障治理有效性的基本制度定位。[4]就社区基层治理而言，以党组织为核心的基层治理结构是后疫情背景下不能动摇的组织前提。

其次，党建引领的制度前提还体现为基层社区协调各方的功能性角色。基层社区治理的服务对象是有着生活事务性要求的广大居民。“责任大、事务杂、线索多”是基本特征。特别是在疫情防控中，基层社区更面临着物资调度混乱、人员配置复杂等问题，治理的精细化要求更高，难度更大。基于这一点，唯有发挥党建引领的旗帜性作用，在“以人民为中心”的原则下才能最大限度地实现社区治理的良性制度安排。

最后，党建引领的制度前提性还在于疫情防控中人民群众与党组织之间水乳交融、团结一致的党群关系的重要性。义乌市基层党组织积极响应中央号召，在引领社区防疫抗疫工作中发挥了重要作用。在防控疫情第一线，义乌市基层党组织“不忘初心、牢记使命”，引导广大党员群众抗击疫情，构筑起群防群治的严密防线，发挥了基层党组织政治引领作用和党员先锋模范作用。基层党组织肩负责任、把握方向、凝聚力量、坚定信念、动员各方力量，筑起防疫第一道墙，把人民群众生命安全和身体健康放在第一位。党员干部带领支部及时掌握疫情，团结群众防控；广大普通党员冲锋在前，充分发挥着自己的先锋模范作用；广大群众在党员的引领下，主动配合疫情防控措施，执行规定、遵守秩序。社区因为有基层党组织的领导，形成了强大的群防群控能力，成为疫情防控的坚强堡垒。

二、后疫情背景下党建引领社区基层社会治理的经验反思

J社区在推进“村改居”工作过程中，随着一系列配套设施和基础设施的完善，逐步形成了由外来务工经商者、旧村改造安置农户、本地购房居民所组成的复杂常住人口结构。

2009年8月8日，义乌市出台《义乌市“宅基地换住房、异地奔小康”工程实施办法》。受益于政府政策的红利，加之每年庞大的外来人口涌入所带来的巨大需求，J社区的房屋租赁业务尤其发达，“二房东”（指先从原房东手里租下整套房子，然后再整体或分割转租给他人，从中获利者）租赁房屋的现象最为普遍。客观上，野蛮生长的房屋租赁流转和庞大复杂的外来人口涌入给社区基层治理带来了许多挑战。

（一）开放社会与超大数量的外来人口：党建引领社区基层社会治理的现状

发达的房屋租赁市场有力地促进和推动了人员的流动。J社区的外来务工人员籍贯背景复杂，但是绝大多数外来务工人员都来自中西部人口流出大省，以云南、贵州等地居多。其中，抽样调查中的数据（数据来源于2022年J社区针对外来人口的房屋租赁信息统计表）显示，江西籍外来务工人员占比最大。同時，J社区的外来务工人员的民族同样呈现多样性的特征，抽样样本中出现了畲族、布依族、苗族、黎族、壮族、回族等少数民族，但是人数占比较小。外来人口常常以一幢楼、一间房为基本单位，以血缘、地域、民族为纽带，形成了“大聚居，小散居，交错杂居”的小区布局。

外来人口中经商人员占比较大。外来经商人员构成可简单分为省内经商人员和省外经商人员，省内人员主要由金华市内除义乌以外地区（婺城区、金东区、武义县、浦江县、兰溪市、磐安县、东阳市、永康市）以及衢州、温州籍贯的人群构成，其中金华市籍贯的省内外来经商人员占到外来经商总人数的一半以上。根据金华市统计局发布的《历年地区生产总值（GDP）》数据（1978—2020年）显示，义乌市2020年地区生产总值达14855983万元，占比31.58%，远超金华市区（婺城区+金东区）的19.42%。“世界小商品之都”与市区间存在的巨大的GDP差使得其自身对周围邻近县、市的商贩有着极强的吸引力。外来经商人员的大规模涌入，在为自身谋求经济效益的同时，也在推动着义乌经济的高速发展。

总之而言，外来人口输入及其在就业、生活领域塑造的“流动型社会”是义乌市基层社区治理面临的总体现状。基层社区不得不专门设立组织机构来归口管理外来人口事宜，新治理职责并不会减少治理压力，反而加剧了社区治理的复杂化程度。

（二）常态化管理与应急管理的内在挑战：社区常住人口素质不高，管理难度大

截至2019年年末，义乌境内已有电商专业村164个、电商镇13个、农产品电商园区1个，电商村内有电商企业4.9万家、电商账户7.8万户。[5]由于电商行业及其配套的物流行业进入门槛低的特点，义乌辖区内的电商行业从业人员和物流运输人员受教育程度普遍较低。

根据抽样调查的数据显示（数据来源于2022年J社区针对外来人口的房屋租赁信息统计表），J社区外来租客中大专及其以上学历占比不足总抽查数的10%，初中及其以下的学历占比最大。同时，数据显示从事职业中占比前三的是餐饮销售服务、物流运输网约车、工程施工装修，从事个体经商的占比较小。人口素质的普遍不高在制约义乌产业升级的同时，也对社区基层治理提出了挑战。

（三）外来人口社区的强流动性与基层社区治理弱协同性之间的矛盾

超远距离的人员流动和超大数量的人口涌入在促进商品、劳动力、人员、资本在区域间快速流通、塑造地区经济的正外部性的同时往往也造成社区治理的负外部性问题。诸如非正式的生存型经济、缺少制度依托的社会信任以及对市容环境、城市治理秩序的压力冲击等。

一方面，短期内较大的跨省人口流动性激增给户籍登记管理工作和人员流调排查工作带来了巨大的挑战和压力。另一方面，义乌市相对较强的人员流动和发达的物流无疑加大了疫情防控的难度。根据中国国家邮政局公布的2021年数据显示，义乌邮政快递业务量高达116.39亿件，规模上居全国第一。由此可知，流动性与防疫双重压力并存及其疏解构成了基层社会防疫治理的重点环节。

义乌市外来人口数量庞大、籍贯不一，饮食、生活习惯等方面存在着较大的差异。防疫举措与生活秩序之间的张力同样成为社区基层治理的难题。在常规治理环境下，这些问题的解决需要公安、城管、卫生、安监等多部门协同治理，形成综合治理能力。然而在后疫情背景下社区治理主体要应付好庞大流动性外来人口无疑具有挑战性，如何更好地处理好日常生活空间、生活秩序与应急情境下社区治理封闭性要求，同样是基层社区治理的重点。

（四）后疫情背景下的网格化治理：党建引领下社区治理的调适策略

网格化服务管理是提升基层社会治理现代化水平，增强人民群众安全感和满意度，打造共建共治共享社会治理新格局的重要抓手。[6]J社区采取了浙江金华地区较为典型的“红色网格”模式，将街道细分成若干网格，按照“一格一员或多员”的标准配备专职、兼职网格员。其中兼职网格员主要通过社会招募选聘、劳务派遣等方式選任或由社区志愿者担任；专职网格员主要由社区常职干部、居民小组长等担任。在疫情应急治理背景下，社区网格员在承担起社情民意收集报告、矛盾纠纷排查化解、安全隐患排查整治、政策法律法规宣传、公共服务代办等日常职责之余，还承担着疫情防控等工作。

作为一种调适策略，网格化治理在J社区疫情防控中呈现出良好的机制优势。总结而言：一是下沉治理重心，极大缓解了社区治理部门在防疫资源承接与调配上的工作压力，实现了社区居民微观个体与防控体制的“强联系”；二是强化信息收集，有效化解了疫情环境下的信息不平衡问题，在确立自身为信息中枢角色的同时主动吸收网格辖区内第一手信息，保障了疫情防控的信息沟通与民生诉求；三是塑造治理共识，网格员制度作为最基层治理环节起到了促成协商合作、缓和治理矛盾、凝聚活动共识的作用。

（五）亟待解决的难题：网格化治理中存在的种种弊病

网格化治理是未来基层社会治理的方向，但是在现阶段仍然暴露出许多不足之处。一是治理碎片化，即社区基层治理的整体性取向与网格员专业化、个体化之间的矛盾性关系。特别是在疫情防控的应急治理环境下，缺少对治理任务整体性的认知导致网格职责边界模糊，网格员往往更专注于自己精通的岗位职责，进而降低了疫情应急防控中社区治理的整体性水平。二是治理人员复杂化。义乌作为人口净流入地区，外来人口快速增长的必然结果之一就是基层治理人员复杂化。编外人员能够有效缓解治理力量不足难题，但是也导致了编制人员与非编制人员在工作内容、工资水平和合作信任等方面难以达成一致，客观上增加了基层治理难题。基于调研结果可知，J社区承担网格员职责的工作人员普遍存在身份、工资与角色职责“倒挂错位”问题。具有正式编制的社区工作人员更具有谈判优势，并作为“责任主体”在社区网格工作起到权威协调角色；非编人员与雇员缺少制度保障往往遭遇到“同工不同酬”“兼职不兼薪”问题。基于此，基层社区治理的人员队伍普遍存在待遇不公平的感受，长此以往这会打击他们的工作积极性，制约着基层社区治理的效能提升。三是规避治理责任。社区治理问题植根于社区生活内容，外来人口社区因其较为复杂的生活习俗和行为模式往往会滋生出一套非正式的民间治理“潜规则”，加之基层社区“脏乱差”的环境、生存型经济形态的顽固难化，正式治理主体往往会采取一种回避型策略，即通过消极工作和转移焦点的方式来规避治理责任，进而加剧了外来人口社区治理的难度，特别是疫情防控治理环境下，治理主体更易受困于主观惰性与客观顽疾而难以调动起积极性和动员力。

三、后疫情背景下义乌J社区推进治理创新的具体举措

（一）“网格员+志愿者”互补机制

目前的“志愿者”制度是对浙江金华传统“红色网格”模式的有力补充。传统的“红色网格”模式进一步落实了党员的主体责任，将基层党组织纳入基层管理，开展民生服务等工作，通过党建带群建，正在社区、街道等地方创立党建联盟，让基层组织充分地发挥作用。[7]但是在后疫情背景下，“红色网格”模式仍然面临着如网格职责边界不清、网格员队伍文化水平参差不齐、网格员薪酬待遇不高等亟待解决的问题。

作为外援性质的“志愿者”制度则为缓解上述问题提供有效对策思路，以中共党员、共青团员为骨干的志愿者们为疫情防控中的社区治理保障发挥了巨大的作用。具体而言：一是治理力量的有效补充。志愿者身份有效凝聚起志愿者共识，有力地带动了大批群众投入到志愿活动中，有效地弥补了网格员人力不足的尴尬局面。二是治理短板的补足。义乌此次疫情期间，基层社区疫情防控遭遇到物资调度难、信息整合难、情绪安抚难等治理短板，志愿者队伍则发挥知识、技能和业务专长，有效弥补了社区疫情防控治理的老大难问题。三是治理价值的实现。在“网格员+志愿者”的互补模式下，志愿者队伍作为外部力量，有效促成了治理合力的形成，特别是有效解决科层制度下网格员协同不足的难题。多元合力构筑起的疫情防控“大口管理”模式，有效克服了权责不清等问题，消除了疫情应急环境下社区治理的模糊地带。

（二）志愿服务时长兑换机制

志愿服务时长兑换机制的实行和强化有利于调动广大志愿者的服务热情和工作效率，是对“网格员+志愿者”互补机制的有效保障。在浙江省，记录志愿时数的系统一般有两个，分别为志愿汇和志愿浙江。其中，志愿汇中可以把志愿时数兑换成与之相等的公益币，公益币可以在志愿汇的商城中兑换一些物资。

针对传统“红色网格”模式中存在的网格员薪酬待遇不高等问题，义乌J社区邀请了五位志愿者代表参加第三期红色议事长廊，成立了自己的志愿者积分系统“社区币”制度，强化了原有的志愿服务时长兑换机制。与志愿时长挂钩的“社区币”可以在J社区或者是在J社区辖区内的商家中使用积分兑换服务，享受如兑换奶茶、洗车券、洗牙券、瑜伽体验课、跆拳道体验课等福利。“社区币”制度完善了社区志愿者服务工作制度，健全了志愿服务体系，推动社区志愿者活动常态化、长效化，形成了“付出—积累—回报”的正向激励机制，有效地调动了社区居民参与基层社会治理的积极性、主动性、创造性。从这一意义上，以“社区币”为代表的志愿者积分兑换机制在原有的志愿汇、志愿浙江“双轨制”基础上有效地改善了网格员薪资收入水平低、福利待遇不高的现状，较好地实现了与网格员机制的互补。并且，志愿者积分兑换机制能够充分地调动居民参与基层社会治理的积极性，推动形成社区共建共治共享的治理格局。

（三）“五心”党建工作法

“五心（初心、热心、信心、贴心、民心）”党建工作法优化了基层社会治理的效率和质量，是J社区党群服务中心在进行基层社会治理的实践过程中总结出来的宝贵经验。

一是理顺治理权责分工体系。通过科学划分社区管理网络，“五心”党建工作法形成了社区党委书记总负责、社区工作者担任网格长、临聘雇员担任网格员，社区干部工作员全部进网格的管理体系。以党员联系农户为基础，构建起社区、小区（企业）、农户（班组）三级“党建+单元”服务体系，择优选任优秀党员、居民代表等担任三级指挥长。同时，按现行网格，在每个网格按居民小区、楼道或區块再进行细化，调整或重新组建红色子网格，每个子网格配备党小组，持续发挥基层党小组在基层自治、居民服务等工作中的战斗堡垒作用。

二是构建激励机制。通过强化组织领导、明确职责任务，“五心”党建工作有效将各级工作力量的主动服务意识与群众需求导向衔接起来。每名党员联系多户居民，做到联系居民全覆盖，与此同时将服务群众工作机制纳入社区考核，作为月度网格奖金、年终考核、评优评先等工作依据。基于此，社区治理环节构筑起以党员为模范带头的良性治理队伍，有效克服了回避责任和消极怠工顽疾。

三是基于信息公开的监督机制。“五心”党建要求健全民主监督体系，特别是针对重点领域、敏感环节等及时开展监督，确保事前事中事后的全过程覆盖。以社区为单位，建立“线上+线下”相结合的党务、居务、财务“三务公开”体系，每年组织开展两次民主评议，强化群众监督。以信息平台和监督机制为载体，社区基层治理不断优化“流程再造”和工作程序细节，过往治理模糊环节逐步纳入正式治理内容中，进而有效化解了流动性带来的不确定性风险。

四、结语

在后疫情背景下，解决应急管理情境下人员强流动性与基层社区治理弱协同性之间的矛盾是外来人口社区基层社会治理的重点和难点。相对于普通的社区，外来人口型社区治理压力更大、治理环境更加复杂。实践过程中，基层经验表明志愿者制度能够和网格员制度形成良性互补，有效地弥补网格员制度的一些不足之处。因此，如何更好地优化志愿者制度和网格员制度应该成为后疫情背景下基层社区治理创新应当关注的议题。

说明：本文系国家社会科学基金青年项目“中国循证社会工作本土知识体系及其应用研究”（编号：20CSH087）的研究成果。

参考文献：

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王萍萍.2020中国人口普查分县资料[M].北京：中国统计出版社，2022.

赵昊杰.党建引领社区文化治理的实践路径研究——以上海市奉贤区金海社区为例[J].上海城市管理，2021，30（5）：11-17.

程艳冉，楼智慧.农村电商助推农村产业结构转型升级研究——以义乌为例[J].中国管理信息化，2020，23（17）：148-150.

李芸洁.提升网格化服务管理质效 助推市域社会治理现代化——以四川省乐山市为例[J].中共乐山市委党校学报，2022，24（4）：109-112.

杜伟杰.“基层党建+社会治理”模式研究——以C市CH社区为例[A].山西省法学会.第十四届中部崛起法治论坛论文集（上）[C].山西省法学会，2021.

Abstract： Urban community is living space， public space， and governance space. With the disintegration of "unit system" and the deepening trend of social mobility， multi-subject activities， including government， residents， market and so on， have jointly shaped the governance order of urban communities. It is worth noting that in the post-epidemic context， community governance at the grassroots level has explored unique solutions to the contradiction between the closed requirements of epidemic prevention and control and the mobility requirements of urban development. This paper will take Yiwu Jiangbei Community Party and Mass Service Center as an example to explore the practice path of grassroots community governance innovation under the post-epidemic background， in order to better enrich the research on social governance and community governance.

Key words： grassroots governance; party building guidance; practice path

責任编辑：许  丹