多元主体治理视角下的存量用地计划管理机制

摘要：存量用地与新增用地相比，涉及多元利益主體的复杂关系，需要构建与之适应的用地计划管理机制。以深圳市为例，通过分析“政府—市场”“市场开发主体—原权利主体”以及“政府内部之间”三对利益主体在计划管理阶段的关系，剖析存量用地开发中计划管理机制的发展历程及特点作用，总结“政策+空间”双引导、尊重产权关系、分级审批提高效率等有益经验，并提出未来存量用地全流程规划管理机制尤其是计划环节管理的建议。

关键词：存量用地开发；空间治理；计划管理机制；深圳市

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2023.03.006

增量用地规划和存量用地规划是近年来学界讨论的热点问题。部分学者已深刻阐述了存量用地规划的特点，包括涉及的权利关系更加复杂、土地再开发的收益需要兼顾各方；[1]需要关注指标理性与空间权益的衔接权衡等，[2]也有对于地方实践案例的具体介绍。[3][4][5]计划管理作为规划计划管理体系的重要环节之一，存量用地开发实施中可能面临的问题在计划环节已有所显现，需要构建与存量用地特征相适应的管理规则。

一、深圳存量用地计划管理政策发展历程

（一）深圳存量发展转型的背景

早在2005年，深圳就已经遭遇人口、土地、资源、环境“四个难以为继”的严峻挑战。2006年深圳编制的第二轮近期建设规划和随后启动的《深圳市城市总体规划（2010-2020）》，制定了由增量扩张向存量优化转型的策略和路径。[6]近十年来，深圳市为破解高度城市化地区土地资源紧约束的难题，创新存量用地开发机制，逐步完善了城市更新、土地整备两种存量用地开发的重要手段，加快盘活存量用地，落实城市规划。

深圳的城市更新始于20世纪90年代初期的旧村改造，但在前期主要以城中村改造和综合整治为主，整体改造推进速度较为缓慢，政策体系尚不完善。以2009年颁布的《深圳市城市更新办法》为标志，深圳城市更新逐步进入快速发展阶段，有效提升了城市功能品质，加强了公共设施建设。但由于市场运作为主的城市更新存在着空间挖潜力度有限、无法落实重大公共服务设施等问题，2011年，深圳市出台了《关于推进土地整备工作的若干意见》，提出了由政府主导的土地整备这一存量用地开发模式，结合规划实施要求进行土地边界重划和产权关系调整，实现政府收储连片空间的目标，为重大产业项目和重大基础设施落地提供支撑。

（二）存量用地规划管理体系

围绕城市更新和土地整备两种主要的存量用地开发手段，深圳市陆续颁布了一系列政策文件和技术规范，构建了城市更新、土地整备规划管理政策体系，建立起了涵盖政策法规体系、编制审批体系、技术标准体系的城市更新和土地整备单元规划制度，进一步调动市场活力，加快推动存量用地的规划实施（图1）。

相比较于新增用地规划管理，深圳重点围绕存量用地产权关系复杂、利益主体多元化等特点，在法定图则制度的基础上创新了城市更新单元规划、土地整备单元规划等存量单元规划管理制度，一方面作为传统控制性详细规划的有益补充，另一方面也是保障存量用地开发实施的重要支撑。在规划内容层面，建立了“空间规划管控+土地权益分配”的存量单元规划编制体系，将技术规则与政策导向相结合，提高了存量用地规划的可实施性，实现空间结构与土地产权关系的重新调整。[7]在规划实施层面，通过建立政府、社区、规划师、开发主体、原权利人等多方参与的协商式规划平台，在项目范围划定、土地分配方案、开发指标确定等环节充分尊重各方利益诉求，形成更具实效性的规划协商机制。

二、深圳存量用地计划管理模式

计划管理机制是规划计划管理体系中的重要环节，在新增建设用地主要是通过年度土地供应计划，实现控制城市建设用地增量、平衡城市建设资金等目标。[8]相比较于静态化的新增建设用地计划管理模式，深圳结合存量用地特点，创新地建立了城市更新、土地整备等存量用地计划管理机制，并构建了较为完善的政策体系（见表1），统筹安排存量用地的项目计划、资金计划及指标任务等，满足存量用地的管理工作需求。其中，资金及指标的计划管理，主要通过市级计划分解并具体安排各区资金、指标任务等，其实质与新增用地管理方式差异不大。重点在项目计划方面，深圳结合存量用地的特点创新了城市更新和土地整备项目计划阶段的管理模式，并按照计划项目编制存量用地单元规划，衔接了后续的用地规划管理体系。

（一）城市更新项目计划管理模式

深圳城市更新模式作为市场运作的存量用地开发模式，从2009年的《深圳市城市更新办法》开始，就明确提出了城市更新实行规划计划管理制度。[9]从项目类型来看，包括拆除重建类项目与综合整治类项目①。

对于拆除重建类项目，深圳陆续出台了《深圳市城市更新办法实施细则》《深圳市城市更新单元规划制定计划申报指引（试行）》等实施细则，对于城市更新单元拆除范围面积、移交城市公共利益用地的面积及比例等方面进行了细化要求，明确了拆除重建城市更新项目由符合规定的申报主体申报更新单元计划，并对城市更新单元计划申报主体要求、更新意愿比例、申报条件等做出了具体规定。2019年出台的《深圳市拆除重建类城市更新单元计划管理规定》在《深圳市城市更新单元规划制定计划申报指引（试行）》基础上，形成覆盖计划申报、意愿征集、计划申报材料要求、计划公示、区政府审批、市级备案等全流程环节的操作手册，通过完善的配套政策稳定了市场预期，指导市场主体按照统一规则，开展更新单元计划的申报工作。值得注意的是，该政策首次提出了城市更新单元计划有效期管理制度，即自计划公告之日起，更新单元计划有效期两年。[10]2021年正式施行的《深圳经济特区城市更新条例》，作为国内首个城市更新地方立法，在系统总结城市更新计划管理实践基础上，进一步提升了城市更新计划管理机制的法律地位。

相比较于市场动力更为充足的拆除重建类项目，深圳综合整治类城市项目市场申报意愿不高，主要通过个别试点方式进行推动。2019年，深圳出台《关于推进城中村历史文化保护和特色风貌塑造综合整治试点的工作方案》提出了7个综合整治试点项目，从市级层面引导城中村综合整治工作。

（二）土地整备计划项目管理模式

深圳土地整備模式是政府主导推动的存量用地开发模式，2011年出台的土地整备纲领性文件《深圳市人民政府关于推进土地整备工作的若干意见》中，明确提出土地整备年度计划管理机制，并确定土地整备年度计划编制内容包括总量、空间布局、整备项目及资金安排等，由市土地整备机构会同各区政府及相关职能部门编制，经市政府批准后实施。[11]土地整备项目类型主要依据项目实施方式分为一般土地整备项目、土地整备利益统筹项目、房屋征收项目等类型，具体项目范围划定及管理流程分别依据不同的政策文件要求。以适用于土地整备利益统筹相关政策的土地整备利益统筹项目为例，该类型项目起始于2015年深圳市出台的《土地整备利益统筹试点项目管理办法》，由各区政府申报试点项目报市政府审批的方式作为计划立项依据。通过试点，利益统筹项目数量逐年增长（图2），表明政策得到了广泛认可，2018年在总结试点经验基础上，深圳推动出台了《深圳市土地整备利益统筹项目管理办法》，全面推广利益统筹政策，并将其作为一种政策类型的项目纳入年度土地整备计划管理。

三、深圳市存量用地计划管理模式的特点

存量用地再开发过程中涉及多元主体之间的多重博弈，有学者指出城市土地再开发中的利益博弈焦点包括地方政府与开发商的冲突、开发商与被拆迁人的冲突等，需要基于利益主体分析做出规划调控策略。[12]因此，面向存量用地的空间治理必须兼顾统筹主体之间的利益诉求，这有助于后续项目实施的顺利推动，并减少多元主体之间的冲突矛盾。本文通过分析“政府—市场”“市场开发主体—原权利主体”以及“政府内部之间”三对利益主体在计划管理阶段的关系，对于深圳存量用地计划管理模式的特点进行解析（见图3）。

（一）政府与市场之间：从政策引导到“政策+空间”双引导

城市规划受传统理论和计划思维影响，始终没有建立一套基于市场机制的分析、预测、方案设计框架，对规划方案的实施成本考虑不足。[13]深圳城市更新引入市场运作机制这一特点也充分反映在了计划管理中，即在城市更新计划申报工作中允许市场作为计划申报主体。其背后的逻辑就是发挥市场主体在价格发现、市场预测等方面的优势，以利于推动后续项目实施和规划落实。在政府与市场主体之间，政府仍始终具有城市更新的决策权，并在不同时期表现出不同的角色变化特征。[14]具体到城市更新计划管理，政府初期主要通过政策文件进行引导，出台了一系列计划管理方面的政策文件，建立明晰的公共利益底线、申报要求等，规范市场行为并稳定市场的预期。但在市场运作过程中，也出现了更新项目空间零散、项目类型单一等问题，导致一定的城市更新行为负外部性。到了“十三五”阶段，深圳在计划立项阶段就进一步强化了城市更新的空间统筹，对市场动力相对充沛的拆除重建类城市更新项目的空间范围予以管控。在深圳城市更新“十三五”专项规划编制中将更新对象从空间上划定为优先拆除重建地区、优先综合整治地区、拆除重建与综合整治并举地区，[15]对于城市更新计划项目空间范围进行引导。

同时，深圳在存量用地开发实施推进中，针对市场运作为主的城市更新模式的不足，也创新了以政府为主导推进的土地整备模式这一存量用地开发的重要手段。土地整备计划管理模式，更多强调了政府保障全市重大公共服务设施、基础设施、产业用地等的重要作用，确保政府能够通过存量用地开发储备城市未来发展空间，避免市场开发行为中出现的空间碎片化、项目“挑肥拣瘦”等问题。

（二）市场开发主体与原权利主体之间：尊重原权利主体的开发意愿基础上由市场主体整合分散的产权关系

存量用地开发涉及复杂的产权关系，权利主体在存量用地再开发过程中具有重大影响。深圳城市更新在计划阶段充分考虑土地产权人意愿，并通过基于权利主体的城市更新单元的设定，整合了原先分散混杂的土地与物业产权关系。[16]《深圳经济特区城市更新条例》的出台，更是从法治层面为原权利主体提供了制度保障，包括将更新意愿比例由三分之二提高到四分之三，即拆除重建更新项目计划立项阶段需要获得占建筑总面积四分之三以上的物业权利人且占总人数四分之三以上的物业权利人同意，并明确提出了建立健全城市更新公众参与机制，畅通利益相关人及公众的意见表达渠道。[17]在计划阶段，通过意愿征集、公众参与平台等方式，既是对于原权利主体权益的保护和产权的尊重，也是为后续项目实施推动提供保障。

在政府主导的土地整备工作中，也同样需要原权利主体对于整备政策一定程度的支持与认可。以土地整备利益统筹项目为例，由各区政府作为申报主体，在计划阶段也要求各区需要与原农村社区充分沟通并得到初步的意愿认可，才能申报纳入计划。

（三）政府内部之间：通过分级审批备案、实施弹性等方式提高审批效率

深圳市推进存量用地开发实施实践中，市、区两级城市更新和土地整备机构的设立，为全面推进存量用地开发奠定了重要的体制基础。因此，要处理好区级具体实施层面提高审批效率的需求以及市级层面加强工作统筹之间的关系，充分鼓励和发挥区级机构的自主权，也要避免各区在存量用地开发上各自为政的问题。2016年以来，结合深圳行政审批改革工作要求，城市更新计划审批权限已由市级部门下放至各区，这一举措也为后续深圳城市更新的快速发展提供了工作基础。同时，市级部门对于区级审批的计划项目进行实质性的备案审查工作，避免各区政策执行上可能存在的尺度不一等问题。《深圳经济特区城市更新条例》作为层级较高的地方性法规，也将上述计划审批流程写入条例，从法律层面规范政府的行政管理行为。

除了审批权限下放的情形，也可以通过给予基层一定的审批弹性权限推动项目实施，例如土地整备年度计划项目均由市级进行审批，但在空间范围上予以各区在实施审批上的弹性空间，允许各区根据实际情况对于项目实施范围进行调整，调整部分不超过20%的无须报送市级审批。[18]

四、国土空间规划体系下的存量用地计划管理机制的展望

2019年5月，中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》正式发布，标志着国土空间规划体系的顶层设计的基本形成。

目前，各地都在结合改革总体要求和自身地方特点，构建权责对等、上下传导的国土空间规划体系。未来，随着越来越多城市由增量扩张时代逐渐迈入存量发展阶段，存量用地开发在许多城市也将成为新一轮国土空间规划实施运作的重要手段，因此，需要在系统性的国土空间规划体系改革下建立相应的存量用地规划计划管理机制。同样地，在国土空间规划体系构建过程中，多元主体共同参与空间治理，也需要处理好包括中央与地方政府的关系、政府各职能部门间的关系，以及政府与市场、市场中主体与利害关系人之间的关系。[19]随着国土空间规划体系下各层级规划的管控内容进一步明确，如何确保上层次规划管控要求得以传导落实，并更加系统、妥善地处理多元主体之间的关系，将成为未来存量用地规划计划管理改革的重要命题。

（一）重视法律法规体系的建设

虽然当前国家层面尚未制定出台相关的国土空间规划法律文件，但通过各层级法律文件完善从规划编制到实施监督的国土空间规划全流程管理，做好法治化保障已是共识。未来，推动深圳市国土空间“两级三类”规划体系建立，需要加快深圳市国土空间规划条例编制工作，并构建以规划条例为核心、以部门规章或实施细则以及技术标准与规范为支撑的地方空间规划法规体系。[20]存量用地计划管理体系这一环节的相关内容也应在国土空间规划法规体系构建过程中进行统筹考虑，并及时依据整体要求调整完善以往的政策文件。

（二）进一步明晰各主体之间的管制边界

首先，政府作为管制者，与市场主体等被管制对象之间的博弈主要集中在管制的边界上，要明晰哪些是可以由市场发挥配置作用的，哪些是属于公共利益，政府应该管制的。特别在城市更新的存量时代，可更多地发挥社会治理的作用，让参与的个体、社会组织在微更新中去充分博弈。[21]例如，对于国土空间规划中提出的亟需落实的重大公共服务设施、基础设施，存量用地计划立项阶段可考虑提前对空间范围划定、实施方式、实施进度、未能按期实施时的退出机制等问题进行更加充分的考虑；而对于社区配套型公共服务设施等，可以在空间布局、建筑规模等方面予以市场弹性空间，在政府管控底线的基础上，运用市场化的策略适应存量用地的实施需求。

其次，在政府内部之间，国土空间规划体系改革将进一步厘清各层级规划之间的关系，明晰各级规划之间的审批边界，并按照“谁审批，谁监管”的原则，分级建立国土空间规划审查备案制度。存量用地计划管理中也要结合不同传导管控要素在各级政府之间的审批权限，建立与国土空间规划体系相适应的分级审查备案制度。

（三）建立规划评估预警的反馈机制

新的国土空间规划体系在编制和审批上更为重视“实施和监管”。[22]在存量用地规划计划管理中，面对比新增用地管理更加多元化、动态性的利益主体互动过程，更加需要重视规划监督环节的作用，并加强规划实施监测评估预警机制。未来国土空间规划体系实施运作，不仅是“计划编制—计划审批—规划编制—规划审批—规划实施”的正向实施过程，还需要结合规划实施情况开展规划评估和预警，并及时将规划预警评估的结果反馈到各阶段中，指导包括存量用地计划编制、计划审批等环节开展，提前预判分析国土空间规划重要的管控传导要素在后续规划编制及审批阶段可能面临的问题。例如，对于市场拆除重建动力充足的地区，可提前分析预警片区开发容量承载能力有限、配套设施不足、交通市政设施压力增大等问题，并考虑存量用地项目实施率，将规划上限值上浮一定比率后设定计划审批的预警值；对于综合整治地区或者基础设施落后地区，结合规划实施紧迫性等评估结果，可以采用更加合适的存量用地开发手段进行资源再配置，提高资源配置效率（图4）。

注釋：

①《深圳市城市更新办法》提出深圳城市更新方式包括拆除重建、综合整治和功能改变三种方式。鉴于功能改变类城市更新项目实际上属于综合整治，且项目数量较少，《深圳经济特区城市更新条例》将功能改变类项目纳入综合整治类项目。

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Abstract： Compared with increment land， the stock land involves multiple stakeholders and complex relations and needs the corresponding land use plan management mechanism. Taking Shenzhen City as an example， this paper provides the analysis of the relationship between "government - market"， "market development subject - original rights subject" and "internal parts of the  government" three pairs of interest subjects in the planning management stage， analyzes the development process and characteristics of the plan management mechanism in the stock land development， which can be summed up as the beneficial experience of "policy+space" dual guidance， respect for property rights relations， and level by level approval to improve efficiency. Meanwhile this article puts forward suggestions on the future stock land full process planning management mechanism especially on the plan management.

Key words： stock land development; space governance; plan management mechanism; Shenzhen

責任编辑：王  缙