多元共治：党建助力社会组织参与基层治理的实践路径

朱海燕

摘要：社会组织党建是打造新时代社会治理格局的一项制度安排，由于社会组织党建正从规模扩张的外延式发展向质量提升的内涵式发展转变，因此，基于理论和现实的需求，要将社会组织能动性引入基层治理创新研究中。通过组织耦合的制度结构借力、党建与业务双轮驱动、服务生产和价值激活等运行机制，发挥社会组织在提供公共服务、化解社会矛盾、促进公共性建构的优势，激活基层党政权力与社区公众合作互动，形成党社服务基层治理共同体。

关键词：社会组织；党建引领；能动性；基层治理

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2023.03.002

一、引言

社会组织是党和群众工作的重要阵地，党建引领下的社会组织能补齐政府服务短板，丰富民生需求供给方式，精准服务社区居民，实现政府治理與社会共治良性互动的生动局面。党的十八大以来，社会组织党建受到党中央的高度重视，对于这样一支日渐兴起、愈发重要的社会力量，加强社会组织党的建设，全面增强党对各类社会组织的领导，[1]促使其与中央精神、发展大势同频共振，在基层治理中发挥作用。

已有研究在政府为主导的固有思维下，基于传统的社会结构体系，党依然是支撑和领导社会的核心力量，[2]党组织建设的动力来自社会组织外部而非内部，[3]党承担着凝聚社会需求和供给信息的主要功能。[4]过于强调国家力量，忽视了社会组织主动性机制，显然不利于党建引领社会组织长效、持续、独立地发展。鉴于此，本文放宽经验研究的范围，尝试转换已有的研究视角，用新的研究视角诠释社会组织党建面临的现实挑战和结构性困境，从而尝试一种描摹党建引领社会组织发展的新方式，以期为新时期基层社会治理改革实践提供启示和借鉴。

二、从正当性获取到能动性激发：党建引领社会组织研究的视角转换

从国家与社会关系视角讨论中国社会组织发展，更多注重党发挥政治引领作用，[5]设立党组织的社会组织更容易获得合法性和政治信任，[6]党中央的高度重视与系列部署无疑为社会组织发展进入快车道带来新机遇。目前，开展社会组织党建的正当性不是主要问题，而社会组织因工作人员流动大、服务方式多样、时间灵活等特点，面临单位制党建在社会组织中难以实现的困境，这也进一步显化了党组织和社会组织因组织异质性而产生的一些冲突。

（一）正当性分析视角及其认知瓶颈

首先，社会组织党建发展仍面临主体不明、体制不顺、基础薄弱等困境，因此，正当性视角就难以提供更为深入的分析与研判，以偏重建设的正当性视角研究党建引领社会组织治理稍显不足。首先，“国家—社会”框架以建组织为主，可能忽略社会组织自身的主动性。当前，社会组织党建的着力点要转向发挥党组织的影响力和渗透力，[7]要突出党对社会组织的政治引领，要改变党建与业务“两张皮”的现象，合理引导社会组织以专业服务参与基层社会治理。

其次，囿于“国家—社会”二元框架的思维范式。党建引领社会组织发展宏观思辨性的理论研究较多，中观与微观实证案例的探讨较少，研究社会组织党建引领下制度环境中的行动机制不足。研究社会组织为何要开展党建，如何把社会组织党建扛在肩上，抓在手上，怎样发挥这样一支面大量广、活动活跃、类型繁多的团队在基层治理中的作用，具有重要价值和意义。综合来看，党建正当性议题获得了较多关注和讨论，然而社会组织党建内生力、自主性和权益意识被遮蔽。

再次，随着国家对社会组织党建工作的重视，在当前的基层社会治理研究中，将社会组织“能动性”带回研究分析的中心显得非常必要和紧迫。斯科特提出制度环境的规制性、规范性、文化—认知性三大基础要素。[8]在国家全面推行社会组织党建的背景下，社会组织党建能更好激发、汇聚各方力量，搭建社会支持网络，推动基层社会治理创新。因此，不能仅满足停留在宏观层面研究国家对社会组织的影响，要在“国家—社会”框架的对话之中，强调社会组织与国家互相渗透与交织、融合与互动，丰富和拓展基层治理研究的本土化认知视野。

（二）能动性激发视角的补充或替代

社会组织党建是具有中国特色的社会组织管理制度，这一制度的核心内涵是通过政治整合，以社会有机团结为导向，拓展制度化、结构化的利益表达和参与渠道，夯实党在社会组织中的引领作用。蓬勃发展的社会组织是新形势下党和政府联系社会、服务群众的重要载体和渠道，中国党建引领社会组织的发展超越了新托克维尔主义认为的社会组织与国家权力之间的对立关系。涂尔干在《社会分工论》中提出的有机团结理论正是建立在个人差异化、分工专门和社会多元化的基础之上，[9]党建是社会组织满足群众多元需求、促进社会和谐稳定的基石，推动社会有机体健康发展的有力保障。

激发社会组织主观能动性对于基层治理实践活动具有重要指导作用，行动者的认知能力嵌入实践意识，[10]必须从思想认识层面入手，解决党建活力不足等问题，增强社会组织的内生力，激发社会组织主观能动性。[11]在“结构—行动者”双向互动的应用实践中理解社会结构的生产与再生产，看重结构中社会组织的能动面向，培育组织内部自我管理、自我治理的自主性发展内核。社会组织党建发展既能凝聚人心、制约国家权力的无限扩张，同时也能传递社会正能量，让公益服务传递党的声音，实现基层党建、社建与社会公益融合发展。党建将社会组织的公益使命与党组织的公共利益使命结合起来，变革社会组织内部体系，形成执政党与社会组织制度化、组织化、常态化的互动治理机制，培育形成组织功能的异质性互补。

三、整合驱动：党建引领社会组织发挥能动性的运行机制

社会组织作为参与基层社会治理重要的力量，需要党建来掌舵引航，社会组织党建是组织发展的强劲动力，是组织可持续发展的关键因素。党建的开展助力社会组织把握正确的发展方向、获得充分的政治空间，进而获取社会资源并嵌入基层治理场域（图1）。

（一）“安全阀”机制：确保社会组织发展的政治安全性

政党的盛衰兴亡取决于能否适应急剧变革的社会，社会组织党建能化解社会冲突和矛盾，主要体现在两方面：一方面，众多社会组织代表不同的群体利益和多元化权利主张，在社会组织中成立党组织，有助于发挥政党在政治整合方面的优势；另一方面，政府向社会组织购买服务，社会组织以专业知识和技能，公正、客观地调处矛盾。在社会组织中开展党建，将社会组织的政治参与诉求制度化，搭建党主动联系群众的通道，引领社会组织健康发展，有序协同参与社区治理，这一基层实践超越了新托克维尔主义的桎梏，中国的社会组织没有挑战党的权威，相反还起到了夯实政党基石、稳固政体的作用。

（二）协同机制：推动社会组织深度参与基层治理

在当下社会治理中，社会组织发挥着凝聚人心、实现资源互补的作用，社会组织已成为社会治理的重要主体之一。各类社会组织搭建合作、共建共赢的服务平台，深入基层社区，精确对接群众需求，日益发挥组织化和团体的优势，形成治理性团结结构，发挥着重要的公民性塑造功能。政府给予社会组织治理主体地位与空间，建立起平等的合作关系，支持社会组织以平等的权力主体身份共同参与社会治理。社会组织能够充分发挥自身的优势，打造协同治理模式，实现了志愿者、服务对象和社区项目的有效衔接，培育居民公共性参与意识，营造良好公益氛围。

（三）驱动机制：增强社会组织“内聚力”并撬动“外聚力”

社会组织参与基层治理不断完善自身的组织结构，在党建嵌入业务发展中，主动寻求社会生存空间，开辟了从“资源链接”到“资源整合”再到“服务递送”的发展路径。因此，新时代加强社会组织党建，就是要增强社会组织资源筹集和自我成长能力，把党组织建成引领社会组织发展的动力引擎。以社会组织内生资源推进组织实践自主性发展，通过整合社会组织的外部资源与内部资源，形成互动沟通的动态耦合机制，有效发挥社会组织在参与基层治理服务中的爱心传递、示范引领、排忧解难的功能。

四、发挥社会组织能动性在基层治理研究中的运用

我國的社会治理转型改革，不仅受到西方治理理论的影响，又受到中国的国情、文化特性、传统管理思维的影响。在中国社会背景下，社会组织的生长路线要在国家有效介入下走内生为主、外引为辅的路径，[12]开拓社会组织进入基层社会治理的通道，真正实现政府赋权于社会。[13]

（一）研究进路：从“被动”到“主动”的组织逻辑

社会组织党建关注到组织行动者的观念结构、精神世界和组织内部治理机制，制度理论指出规则本身是一种资源，谁能塑造或影响规则，谁就拥有一种有价值的权力，[14]正是在此意义上，我们才能理解身处相近制度环境的社会组织，呈现从被动嵌入转向主动组建党组织的表征。首先，从功能视角看，社会组织是政府让渡权力的接盘者。善治是政府和公众对公共服务的合作管理，[15]是在尊重个人权利和社会多样性的基础上形成的社会团结图景。其次，从组织视角看，被动到主动的嬗变是把微观的机制、行动和宏观的结构勾连起来，关注社会组织自己的建构与解释，强化组织日常生活的真实感受和体验。最后，从组织的能动性及更大的社会结构之间的关联来看，着重通过组织的视角揭示组织将党建、业务与更广阔的社会结构和文化展开互动。

（二）M组织的现实生态和治理场域

上海市M组织是在J区民政局管理机关和业务主管单位登记的一家联合性、枢纽型社会团体，成立之初同步建立党总支，隶属区委组织部（社会工作党委）。组织把“坚持中国共产党的全面领导”郑重写入章程，成为所有会员共同遵守的行为准则。组织把党建工作贯穿于社会组织业务发展的始终，成为党和政府联系全区1047家社会组织、124家社会组织党组织、2000名党员、2万余从业者的桥梁和纽带，助推社会组织成为参与基层治理创新的一支重要力量。这些年，M组织的社区实践呈现较为明显的生活化治理转向。笔者将这些变化归纳为三个方面：其一，从政治高度推进社会团结。灵活回应社会问题，畅通公共表达渠道，扩大社会参与路径，弥补国家治理资源不足。其二，私人生活的公共化。通过建立社区公共空间， 持续推进自治项目，运用专业能力参与基层治理。其三，探索公益服务模式，尊重居民差异化需求，形成社会公共团结，实现社会治理理性化、专业化发展。

（三）M组织的党建社会工作实践

M组织在政府行政力量之外，动员社会资源丰富民生需求供应方式、参与基层社会治理，以“社会组织引领、凝聚、服务社会组织”为核心理念，实现有效覆盖。以“有形覆盖”为抓手，创建“1+14+X”枢纽型社会组织党建模式，其中“1”是J区社会组织，“14”即J区14个街道（镇）社会组织，“X”则指劳动、文化、教育、商业等系统的社会组织。传统的社会组织党建多是一种外部力量推动的产物，但在M组织的党建社区服务实践中，社会组织主动打造党建新格局，形成社区基层治理新路局，实现了党建与业务的协同发展，具体体现在以下几个方面（图2）。

⒈结构借力：构建党社融合格局

M组织是枢纽型社会团体，实行会员制，组织把党建视作红线，通过党组织的联结和集聚，把相关的社会组织联系起来，扩大社会组织的影响力，建立具有共同愿望的“联盟”，以社会工作专业方法为社会提供服务。如：组织开展“又红又潮又益”的党建活动，“红”是底色，“潮”是亮色，“益”是本色，符合社会组织特点的多元素融合党建主题活动，实现从活动吸引到价值引领。“学党史”党建微项目大赛、庆“七一”公益青年城市挑战赛、党建小故事展演、红色电影党课等，提升党建工作影响力、亲和力、感召力和凝聚力。M组织借力于党建工作体系，为党组织“增权”，拓展了资源整合能力，形成“自我造血”机制，获得了发展所需的合法性和社会资源。

⒉融合发展：构建高质量的组织发展体系

探索党建与业务、组织发展与国家发展相融合的路径，有助于加深对社会组织改革及党社关系的理解。[16]拓展社会组织党组织发挥政治功能和作用，将党建、组织宗旨与国家发展战略结合起来，社会组织业务与党建深度融合。“银发盾牌”公益项目是党建引领组织发展的生动实践。为了更好地推进项目，M组织以党建联建为切入点，主动对接驻区单位法律资源，凝聚联动法院、检察院、律师事务所、居委会、消保委、社区志愿者等资源，组成了一支以“支部共建”平台为依托，31家联建单位组成公益团队，社区形成了基于理性基础上参与公共活动、维护公共利益和价值取向的精神。[17]项目开展至今，累计受益老人达19827人次，帮助老人挽回经济损失达150余万元，充分体现了社会组织党组织的战斗堡垒作用和共产党员的先锋模范作用。

⒊精准服务：回应大众对美好生活的需求

M组织依托党总支，以“三联”工作机制和“三培育”方法为抓手，将社会组织牢牢凝聚在党组织的周围，积极落实好“三会一课”，以项目形式开展符合社会组织需求和特点的专题学习、红色教育、志愿服务。另外，组织将公益理念融合在丰富的活动中，打造社会组织生长发育的优质土壤，以党建引领推动形成跨部门协同的制度优势，发挥社会组织党建业务融合的强大生命力，以专业化的服务满足群众美好生活需求。这些年的实践呈现生活转向，即回归日常的治理路径，组织探索出理解琐碎、重复、平淡日常活动之后的治理意图。[18]生活治理的目标是实现安顿生活与“人心”的功能，社会组织的专业服务实现组织扎根社区、参与城市治理服务民生的作用。M组织通过增强居民对社区的归属感和认同感，使居民更加积极地投身到社区治理，为和谐社区的建设注入新的活力，推动了美好生活的建构。

五、余论：走向新时期党建引领社会组织发展的路径

通过对上海市M组织党建的梳理和总结不难发现，社会组织党建拓宽了组织参与基层治理的渠道和路径，促使社会组织更好地参与社区治理、化解社会矛盾，联系民生和民心。在充分适应国家政策环境和社会资源结构的条件下，M组织以党建为核心，通过建立“安全阀”、协同驱动发展机制，极大地发挥了自身主体性，最终突破了社会组织发展目标不清、资源依赖的困境，构建出一种“有机耦合”的党社关系。这些做法从根本上体现了社会组织参与基层治理融合发展、精准服务、公共性建构治理逻辑，具体而言，上海市M组织所体现的新型党社关系具有以下实践表征。

第一，组织耦合重塑政治信任。社会组织发展与党的领导实现有机统一，必须把党建纳入社会组织发展全领域、全过程，党建引领社会组织与政府形成良好合作关系，通过建立互惠性规范，实現信任合作与资源交换。在社会组织中创造性地拓展“把支部建在连上”这一组织原则，形成全社会的团结协同，构建起利益共享、风险共担的伙伴关系，充分调动社会组织的积极性，发挥专业力量，推动基层治理规范化、精细化发展。

第二，公共性培育形成治理共同体。在当代中国社会治理创新过程中，公共性得以有效建构的前提以党建为引领，基层民主改革和社会活力与公共性有序发展密切相关。[19]党建引领在推动公共性发展方面有很大的探索空间，打造共建共享的社会治理格局，形成系统化可持续发展治理格局，发动居民主动参与建设，塑造居民的主人翁意识和社区共同体意识，实现社会的自主性成长与社会和谐善治。

第三，服务嵌入重塑党社关系。社会组织以专业化为行动指引，组织的服务生产要有效回应群众对美好生活的需求，通过专业服务解决群众关切问题，获得社会认同。社会组织嵌入国家权力和社区体系的重要条件是要有完善的治理结构、明确的组织架构、清晰的职位权责。社会组织在去行政化、强服务的过程中，实现党组织与社会组织的异质功能互补，找回社会组织公益使命与党的公共利益的连接点。

总体而言，本文提出的激发社会组织主体能动性为党社关系的建构提供了新的研究视角，上述视角转换或许有益于调整切入经验现象的问题意识，找到当代社会组织党建的更丰富可能。党建工作已在社会组织中全面铺开的现实，迫切需要建构一种内涵更丰富、更科学、更切合社会变革需求的党社治理新模式。鉴于此，研究社会组织发展的中观运行机制，平衡好党在“引领”和“服务”之间的状态，有助于深化理解新时期“国家—社会”关系，推动基层治理体系现代化转型。M组织的党建基层治理实践提供了一种阶段性的耦合尝试，党建作为新时代社会组织发展本土化的一种可能路径，在形成党社利益契合、战略能力提升的探索中进行理论与实践的双重建构。

说明：本文系国家社会科学基金重点项目“中国儿童保护体系建设的理论建构与实践路径”（19AZD023）的阶段性研究成果。

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Abstract： The party building of social organizations is an institutional arrangement to create the pattern of social governance in the new era. Because the party building of social organizations is changing from the extension development of scale expansion to the connotative development of quality improvement， based on the needs of theory and reality， it is necessary to introduce the initiative of social organizations into the research of grass-roots governance innovation. Through the operational mechanisms such as the institutional structure of organizational coupling， the two-wheel drive of party building and business， service production and value activation， we should give full play to the advantages of social organizations in providing public services， resolving social contradictions and promoting public construction， activate the cooperation and interaction between the grass-roots party and government power and the community public， and form a party society to serve the grass-roots governance community.

Key words： social organization; party building leadership; initiative; grass-roots governance

責任编辑：许  丹