推进城市精细化治理：实践、风险与方向

李强

摘要：精细化治理目前已经成为城市治理的重要顶层设计理念，并且衍生出大量具体的操作化措施。结合典型实践，立足中观层面，可梳理出推进城市精细化治理的四大基本导向，即：强化“技术治理”的支撑作用，发挥“再组织化”的体制优势，突出“赋权增能”的基层效应，引导“多元主体”的能动参与。同时，相关实践也产生了一些治理风险，主要包括過度追求基础信息的清晰化、制定与城市发展实际脱节的标准规范、行政链条向下延伸而基层责任落实不到位、过于聚焦细节而延误长效机制建立等。应对这些风险，需要把握好突出问题意识、树立成本思维、强化流程思维、坚持人本理念等重点方向。

关键词：城市治理；精细化；实践导向；现实风险

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2023.03.001

自党的十八届五中全会提出推进社会治理精细化的战略要求以来，“精细化”日益成为引领社会建设、行政改革、城市治理等不同领域政策导向的热门关键词。在城市治理方面，精细化治理已经成为重要的顶层设计理念。2015年12月，中央城市工作会议提出政府要创新城市治理方式，特别是要注意加强城市精细化管理；[1]2017年2月，习近平总书记在视察北京时强调，城市管理要像绣花一样精细，越是超大城市管理越要精细；[2]2018年11月，习近平总书记在视察上海时再次强调，既要善于运用现代科技手段实现智能化，又要通过绣花般的细心、耐心、巧心提高精细化水平，绣出城市的品质品牌。[3]当前，在各类“城市病”问题日益突出的形势下，一些城市尤其是超大城市已经制定了以精细化为导向的政策措施并付诸实施，在取得一定成效的同时，也面临着不少现实挑战。

一、精细化理念的应用实践与理论探讨

作为一种发端于生产领域、具有鲜明实践指向的管理理念，精细化理念的应用范围随着现代经济社会发展而不断扩展，相关实践引发了深入的理论思考。

（一）精细化理念的应用实践

精细化是伴随着现代工业生产体系发展而逐步被接受的一种管理理念，最早可追溯至泰勒的科学管理理论，某种程度上是对工程技术领域精细严密的理念和方法的拓展性应用。[4]精细化理念真正意义上的系统化实践始于20世纪50年代的日本丰田公司，当时被称为“精益生产”或者“丰田生产方式”，[5]注重对生产过程不同环节的把控和具体步骤的优化，尽可能通过微观层面的改进措施来降低不必要的成本，最终达到提高生产效率的目的。此后，越来越多规模化经营的企业开始对精细化理念进行创造性运用，二者之间展现出越来越高的契合度，各类企业因而成为探索精细化管理实践的先行者。

20世纪70年代后期以来，随着新公共管理运动的蓬勃兴起，行政系统被认为应该广泛引入市场竞争机制，推动更多私营部门参与公共服务的供给，以实现提高服务质量、节省行政成本的目标。在这一趋势下，私营部门广泛运用的精细化管理理念及技术也被引入政府系统内部运行过程。由此，精细化思想开始从企业生产领域向行政管理领域延伸，这有助于减少传统科层制弊端，提高政府行政效能。但是，如果精细化思想仅仅局限于政府行政系统内部，就只是触及了政府管理的工具层面，在实践上是不全面、不充分的。从“政府—社会”关系维度看，精细化实践必须在政府职能转变和社会治理转型两个层面实现统一，既要在行政管理的程序与机制上多努力，又要在增强社会诉求回应性方面下功夫，[6]这意味着精细化理念必须与社会治理相结合。

精细化理念在应用于规模化企业生产、科层制行政系统和复杂社会治理等不同领域时，具有不同的目标追求、价值取向以及具体表现形式。现代城市作为一个内部要素关联度极强的复杂系统，资源高度聚集和人口频繁流动使得城市运行面临更加突出的挑战，对精细化治理的需求更加迫切，要求也更高，人口规模庞大的超大城市更是如此。因此，在实际工作中，无论是城市发展的政策安排，还是城市管理的具体实践，精细化理念都应成为贯穿其中的重要原则。

（二）精细化实践的理论探讨

精细化管理理念的应用实践从单一型主体（企业、政府）向复合型领域（社会治理、城市管理）的延伸过程，意味着这一理念本身具有开放的理论特质和可塑的实践内涵。近年来，学界对于社会治理和城市管理两大领域的精细化实践进行了深入探讨，相关研究聚焦不同的主题，呈现出不同的理论倾向。

在社会治理领域，精细化治理被普遍认为是对传统粗放式、经验化治理模式的一种超越，是一个实践命题、一种增量治理方式，[7]主要采取的是非颠覆性、非变革性的推进措施，因而需要嵌入现行治理体制才能实现既定目标。[8]基于这一逻辑前提，研究者的相关讨论或是立足“学理性阐释”层面，将精细化治理划分为细致、精准、高效、可控四个维度，[9]将其基本特征归纳为治理主体多元化、治理流程精密化、治理手段专业化、治理效果最优化；[10]或是关注精细化治理的实现方式，既包括精巧的制度设计、细致的过程推进和精微的治理技术等基本要素，[11]也包括需求的精准识别与匹配、精细化网络治理结构的建构以及多主体协作格局的形塑等必要条件；[12]或是落脚到具体的实际问题，比如高密度城市人口服务管理的精细化解决方案，[13]社区治理结构的精细化转型，[14]精准扶贫政策落地中的精细化理念运用等。[15]然而，有学者认为，上述研究普遍存在以微观视野为主的方法论倾向，具有明显的局限性，当务之急是以规范化、科学化、人性化为基本目标整体推进宏观领域的社会治理精细化实践。[16]

在城市管理领域，精细化理念的应用不仅关注具体的“人”，而且更多的是指向实体的“物”，也就是城市管理的各类“部件”或“事件”。[17]这是与社会治理相比需要更加着力的地方，也是不少学者常常使用“精细化管理”作为替代性概念的重要原因。从这一思路出发，围绕提高城市管理精细化水平这一主题，尤其聚焦超大城市，学界已经形成了相对一致的观点，普遍主张从法规体系、管理体制、政策体系、运行机制、执行方式等方面加以推进，[18][19]特别是要运用新一代信息技术和大数据来提供便捷高效的支撑。[20]可以发现，尽管相关研究有时侧重于对“物”的管理，但是始终难以从根本上将关于“人”和“物”的讨论截然分开。从学术概念界定的角度看，无论是“精细化管理”还是“精细化治理”，都需要涉及多种类型的行动主体，需要面对多个维度的实践客体，所以这两个概念有时会被混用。我们认为，“城市治理”涵盖了“社会治理”和“城市管理”两方面内容，是一个更具综合性的概念，在学界的认可度高、使用范围广，因此本文倾向于使用“城市精细化治理”这一表述。

二、推进城市精细化治理的典型实践及其导向

在中国快速迈向“城市时代”的进程中，居于城市治理主题之下的创新实践层出不穷，其中一个相当普遍的趋势就是走向精细化。本部分基于近年来城市精细化治理的典型实践，立足中观层面梳理出四大基本导向。

（一）强化“技术治理”的支撑作用

以互联网为代表的新一代信息技术所催生的“技术治理”，推动基层信息数字化读取和可视化管理，[21]有效契合了城市精细化治理的精分析、细操作和高效率的要求。一是依托科技手段提高对城市人口、建筑、设施等关键信息的认知程度，最大限度地减少模糊性和不确定性；二是通过便捷的信息传导提升服务管理流程的效率，尽可能节约人力沟通成本、减少资源供给偏差。反映在实际工作中，一个典型举措就是针对城市不同地理区位、行政区域、管理领域等，建设基于大数据的信息化管理平台，将诸如公共安全保障、市政设施维护、交通运输管理等事务纳入平台中。此类平台以快速响应为要求，集信息收集、数据分析、指挥处置等多种功能于一体，以确保各类资源精准及时投入城市“神经末梢”。

系统化、高效率的“技术治理”对于推动城市精细化治理具有不可替代的支撑作用，并且已经得到政策层面的重视。2017年以来，北京和上海率先在市级层面出台了关于加强城市精细化管理工作的意见，都把推进“智能化”和“专业化”作为关键目标，其实现基础必然是促进云计算、互联网、大数据、人工智能等信息技术手段进一步向城市各个领域渗透，并形成系统性、闭环式的应用体系。一线超大城市纲领性文件的发布及其对“技术治理”的强调，释放了强烈的顶层设计信号，对于今后城市精细化治理的路径选择具有重要的示范效应。

（二）发挥“再组织化”的体制优势

城市精细化治理的终极目标是满足市民需求、彰显以人为本的价值理念。“单位制”解体后由于缺乏强有力的替代性机制及相应的实体支撑，基层社会动员力量日渐式微，城市居民的组织化程度持续走低，这给精细化治理本身所要求的细致了解需求、精准提供服务带来了很大困难。近年来，很多城市试图在不改变社会治理基本格局的情况下，采取相对灵活和柔性的办法，尽可能引导基层社区群众实现“再组织化”，以提高基层群众对城市精细化治理的参与度和支持度。在这方面，比较典型的方式是在社区之下细化更加微观的治理单元并设置相应的“负责人”，比如街长、巷长、楼长、网格长等，以加强对分散化基层群众的整合力度。

从行政体制改革角度看，网格化、街长制、巷长制、路长制等因为具有责任清晰、内容明确、灵活实用等特点而被广泛应用，有助于延长行政链条，更好地对接和回应一线群众诉求，符合精细化治理的基本原则。有学者认为，此类实践遵循的是“熟悉式治理”的逻辑导向，是为应对陌生社会所产生的一种集成化反应。[22]这一导向着眼于通过发挥“关键人物”引领作用实现社会成员的“再组织化”。但是这种单向的、自上而下的动员只是“再组织化”的初级阶段或准备阶段，更加重要的是推动社区居民之间实现横向的“相互熟悉”乃至自我服务、自我管理。

（三）突出“赋权增能”的基层效应

作为城市基层政府派出机构的街道办事处，在落实精密制度设计、提供精准服务等方面发挥着不可替代的作用，但是却长期面临“权责失衡”“条块分割”等问题，缺乏有效推进精细化实践走向深入的支撑力量。因此，以更大力度向基层政府“赋权增能”成为提高精细化治理效能的重要条件。2018年以来北京市“街乡吹哨、部门报到”的改革创新举措得到推广，其关键环节就是向基层政府赋权，强化“条专块统”的职能分工，让街道办事处有底气发挥统筹功能和协调作用，推动城市治理重心真正下移至基层。[23]在这一框架下，从问题意识出发，建立一套及时把握诉求、有效服务群众的响应机制，有利于更好地应对以往粗放式治理框架下无暇顾及的“盲点”。

向基层政府“赋权增能”带来部门协同、资源整合等优势，有助于增强回应群众诉求能力，本质上属于国家权力向社会“趋近”的一种尝试。[24]与此同时，在基层群众性自治组织普遍处于“悬浮”状态的情况下，以自治性共同体为运行基础的“微治理”得到了快速成长空间，并通过微结构、微机制、微项目、微参与等方式，自下而上地推进基层社会的个性化治理。[25]这种“自组织”形式不但符合尊重差异、因地制宜的公共需求，而且能够有效改变自上而下的社会治理模式产生的“一元中心”倾向，被认为不仅是社会治理精细化的客观需求，更是其有效实现形式。[26]

（四）引导“多元主体”的能动参与

吸纳多元主体参与城市治理过程是营造共建共治共享格局的基本前提，也是实现精细化治理的题中应有之义，对于把握差异性需求、协调相关方利益具有重要意义。近年来，立足城市基层，在党委领导、政府主导下促进多元主体广泛参与，已经在政策上达成共识，很多地方还搭建起平台、形成了制度。但是，公共部门和非公共部门之间的界线划分和角色调适还未完全清晰，参与协同治理的多元主体能动性始终难以被充分激发，各个主体之间精密配合、细致谋划的状态更是远远没有达成，特别是涉及各自利益分歧时很难形成合力，甚至导致“本位主义”蔓延。究其原因，关键在于在基层事务上缺乏连带性的共同利益和强有力的激励机制。在这种情况下，通过更具约束力甚至强制性的方式调动相关主体的积极性成为一種现实性选择。近年来大规模开展的“政府购买服务”客观上就是符合这一激励原则的重要举措。从治理主体多元化的角度看，这种服务外包模式通过市场原则和契约形式，厘清了政府和其他治理主体特别是社会组织之间的关系，有效保证了各类主体稳定长期地参与到城市基层治理当中，这反映出市场逻辑的发展和应用是基层活力的重要来源之一。[27]同时，贯穿其中的“问题意识”“群众诉求”“项目运作”“结果评估”等理念或举措精准契合了精细化治理的要求。

三、推进城市精细化治理面临的现实风险

基于对精细化治理在回应市民诉求、提升城市品质、缓解“城市病”等方面的积极预期，国内许多城市已经在制定正式政策、出台管理标准、实施具体措施等方面逐步推进。但是，在具体实践过程中可能存在一些风险，归纳起来有如下四点。

（一）过度追求基础信息清晰化的风险

为达到精准细致地提供公共服务的要求，城市精细化治理有赖于对基础性社会事实进行清晰化度量、信息化运用和即时性更新，包括土地、人口、建筑物、道路、工商业等，这种“摸清底数”必然需要付出比传统粗放式治理更多的成本。尽管新一代信息技术可以更加精细节约地完成部分工作，但相当规模的人力物力投入仍然是必不可少的前提。社会事实的清晰化有助于为城市治理提供更科学的依据，但是通过耗费大量成本而获取的城市各类基础性信息，能否真正充分有效地应用到精细化治理过程，并得到相应的预期回报，是必须要认真考虑的。

过度追求信息的绝对清晰，可能会造成适得其反的效果。例如，2014年11月，广州市政府发布了《关于进一步加强来穗人员居住登记工作的通告》，要求外来人员到达广州三个工作日内须做好相关登记，这引起了巨大争议。[28]事实上，由于社会事实的多样性、社会过程的复杂性以及社会结果的不确定性，加之信息收集、处理、利用等方面存在成本和能力限制，模糊性从根本上讲是不可避免的。[29]所以，必须以精细化治理的实际需求为指针，审慎把握城市不同领域对基础信息清晰度的不同要求，在进入信息收集整理的实施阶段之前，科学评估成本投入和后续应用效果，避免不切实际的“贪大求全”。

（二）制定标准规范与发展实际脱节的风险

建立和完善针对城市管理各领域的标准规范，特别是道路交通、河道管理、市容环卫、园林绿化、城管执法等领域，是各大城市推进精细化治理重要的策略选择。标准体系的建立能够为治理实践提供标尺和依据，压缩模糊或不当的操作空间，最大限度地减少政策执行的人为偏差。有学者就提出要强化“标准治市”理念，通过构筑“人口、产业、产品和服务”四张“标准大网”综合治理“城市病”，包括人口服务管理标准、产业准入标准、产品质量监管标准和服务型政府的服务质量监管标准，更加强有力地引导和把握城市发展方向。[30]

在标准规范的建设和应用过程中，需要注意三个方面的问题。首先，追求覆盖广泛、面面俱到、内容精细的文本性制度规范，需要建立在掌握大量信息的基础上，必然会耗费很高的成本。而且文本规定越精细，基层执行者对于标准规范的理解和应用就越困难，在具体落实中产生遗漏、误差的可能性也就越大。其次，城市地域扩张、人口流动等各种不确定因素持续增加，外部环境的变化对标准规范的时效性提出了较高的要求，必须进行周期性的更新或修订才能避免与现实情况脱节。最后，标准规范并非正式的法律法规，在约束力上相对较弱。如何监督和处置不符合乃至有意违反标准的情况，保证标准规范的效力和严肃性，是一项需要深入思考的系统工程。

（三）行政链条延伸与责任落实架空的矛盾

当前，推动行政力量向基层社会不断延伸，同时明晰相应层级的责任，被视为落实精细化治理要求的重要途径。比较典型的方式就是以地理空间或行政区域为依据，层层细分治理单元，并在不同层次设定具体岗位和相应责任人，力求实现对各类治理对象和治理事件的全覆盖。网格化管理就符合这样的逻辑，已经迅速在全国普及。如前文所述，这种延长行政管理链条的做法对于重新建立党政系统与基层社会的紧密联系、促进社会成员的“再组织化”具有积极意义，可以充当资源服务管理向基層下沉的辅助条件。

需要注意的是，在行政系统中，尽管自上而下的压力传导机制容易形成层层加码的现象，但是越到行政管理链条的底部，官员的理想主义色彩愈加薄弱，使命感降低，责任落实可能会打折扣。[31]更为不利的因素是，承担基层微观治理单元岗位职责的工作人员，很多并不具备行政系统内的正式身份，而是以雇员、合同制人员、临聘人员等“编外身份”履职。在这种情况下，即使“责任落实到人”，相应的监管和激励也很难形成强有力的约束，而且这一群体本身的人员流动性很大，无法稳定地支撑起行政力量下沉所需的人力资源。所以，在增强上级行政系统对基层的辐射力和影响力的同时，还必须不断挖掘并激发基层社会的内生力量，促进自治力量的生成和壮大，最终达到二者的“合流”。

（四）过于聚焦细节而延误长效机制的建立

聚焦重点细节和关键环节是推进城市精细化治理的突出特征，集中体现出与过去粗放式、笼统式管理方式的差异性。但是精细化治理不仅需要聚焦细节，更要关注保证细节可控的体制机制因素。不能把精细化治理片面地理解为仅仅是对“城市末梢”的治理，不然容易陷入本末倒置、舍本逐末的困境。更为严重的影响是，一旦陷入过度追求细节量化的窠臼，在执行中可能会导致以增加资源、人员投入的方式提升基层工作强度，并以此来推进精细化，结果就会形成一种悖论：精细化治理导向反而强化了粗放式的工作方式。事实上，只要建立起保障细节平稳运行的系统性长效机制，那么“城市末梢”的服务管理就是自然而然的“常规动作”，不需要付诸专门的治理手段。

过度聚焦细节会分散对深层次体制机制问题的关注度，最终可能导致以治标替代治本、以短期行为替代长效机制的消极后果。比如，近年来城市环卫保洁得到了普遍重视，但是这种重视很多时候体现在末端管理的持续强化，特别是对路面垃圾清扫的极端强调。比如，2017年重庆市出台的城市精细化管理标准，对于垃圾处置制定了极为详尽的标准，包括“主干道和次干道每平方米废弃物残留量分别不超过3克和5克”“背街小巷及开放式居民小区每一千平方米果皮等垃圾不超过4片”等指标。[32]指标精细并不等于落实精细，上述要求很难进行真正的操作，能否不折不扣地长期执行下去是值得怀疑的。

四、推进城市精细化治理需要把握的方向

进一步优化城市精细化治理，既要深刻地理解精细化理念本身的内涵，同时也要将其与城市发展实际更好地结合起来。具体来说，需要把握好以下重点方向。

（一）突出问题意识

精细化理念在城市治理诸多领域获得了广泛的应用，包括市容景观、市政设施、环卫保洁、交通运输等，但是目前在核心或重点应用领域上并没有形成共识。我们认为，加强精细化治理更应该从“问题”而不是“领域”出发，首要任务是回应城市发展过程中需要重点关注和优先处置的微观“短板”问题。与立足已有基础之上提升城市品质的“锦上添花”相比，目前精细化治理更应该着眼于解决城市管理面临的棘手难题，以达到“雪中送炭”的效果。比如，可以率先从社区环境、垃圾分类、停车问题、违章搭建、“群租房”等与市民日常生活需求密切相关的公共事务入手，以解决群众身边最关心最直接最现实的利益问题为首要任务。

基于上述原则，推进精细化治理需要以发现城市治理的具体问题为起点，以探寻问题背后的产生逻辑为要求，以构建化解城市发展突出矛盾的系统性工作机制为目标。城市中各类具体矛盾集中或叠加的特定区域，比如老旧社区、城乡接合部、“城中村”等，应该成为集中力量探索和落实精细化治理举措的“代表性区域”。可推动各类服务管理资源向此类区域适当倾斜，有条件的甚至应该将其打造成为城市精细化治理的示范性样本。正如有研究者所主张的：选择城市发展的关键区域、关键问题作为确定城市管理重心和资源配置的依据，形成“关键问题管理模式”，[33]这也应该成为优化城市精细化治理的重要方向。

（二）树立成本思维

提高城市精细化治理水平必然会因为细致、精准、严格等高要求而不可避免地需要付出更多人力、物力、财力等各类成本，如何维持投入与产出之间的平衡，保证增加投入能够获得相应的实际应用效果，是必须要考虑的内容。首先，要把握资源投入的尺度，以实事求是的原则看待城市治理的精细化要求，包括基础信息的清晰化，标准体系的完整性等，在承认其内在限度的前提下理性增加资源投入，同时注重运用科技力量实现成本节约。其次，要注重产出的实际效果，更全面、更系统、更客观地评估精细化实践成效，尤其是对市民满意度反馈的吸收。

树立成本思维要特别注意降低政府行政成本。前文所述行政链条延伸与责任落实架空的矛盾，本质上是城市基层治理资源投入的成本问题。在行政管理资源相对紧张的大背景下，如何更好地调动社会力量参与精细化治理成为解决问题的关键，这也是打造共建共治共享社会治理格局的意义所在。党的十九届四中全会提出建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，进一步强化了共建共治共享的理念和方向。目前，需要进一步明确政府、群团组织、企事业单位、社会组织等多元主体的责权利关系，在此基础上注重发挥公有制单位的轴心作用，不断完善“空间单位化”的治理机制，[34]这是提高城市精细化治理水平应该强化的体制优势。

（三）强化流程思维

由于“结果呈现”是最能直观体现治理绩效的方式，同时也为行政部门自上而下开展考核工作提供了便利性，因而城市精细化治理相关实践可能产生的一种倾向，就是过于聚焦“现象”的最终呈现而忽略对“本质”的深入探索，突出结果导向而弱化对过程的关注度，在极端情况下甚至演变为“唯结果论”，前文所述过度追求细节量化的实践偏差就是这一倾向导致的后果。事实上，优化城市精细化治理不仅要重视可观察的外在结果，如环卫保洁质量、市容市貌秩序、市政设施标准等，更重要的是不断增强城市各类“事件”处置流程的系统性和科学性，建立各个环节有序配合、不同程序精准协作的长效机制。

企业生产中的精细化管理理念尤其注重流程管控，无论是“科学管理之父”泰勒对车间工人操作工序的研究，还是日本“丰田生产方式”对流水作业顺序的强调，都是坚持流程思维的体现。就城市治理而言，强化流程思维是全面实现精细化目标必须坚持的方向，也是保障精细化治理绩效更具持续性和稳定性的重要前提，不但有助于更系统地调动不同治理主体参与精细化实践，而且有助于更深入地理解城市精细化治理的实质。以国内许多城市正在快速推进的生活垃圾分類工作为例，目前普遍强调的是社区居民的“初次分类”，这实际上是一种“前端分类”。以流程思维来看，前端分类之后的垃圾存放、装载、运输、填埋等一系列程序是否严格遵守分类要求，可能更加重要。如果不能有效解决前端分类与后台混合之间的矛盾，那么垃圾分类工作必定很难取得预期成效。

（四）坚持人本理念

可量化、可预测、可控制是精细化思想的内在要求，在信息技术不断革新的条件下被普遍认为是提高城市精细化治理水平的方向性原则。这些原则在某种意义上是将城市视为一台高速运转的复杂“机器”，试图通过最大限度地应用精细严密的微观技术，在城市治理某些领域形成局部性的理想化治理模式并加以推广。但是，城市精细化治理所需要的精分析、细操作、准预测、高投入等严苛条件，在很多领域的具体实践中有时很难完全具备。[20]更为重要的是，这种“技术主义”可能将城市中的“人”更多地视为被治理者的角色而走向极端的“工具理性”。所以，未来需要凸显“人”作为治理者的角色，守住人本治理的底线，警惕数据驱动的城市主义的肆意扩张。[35]

量化、可控的理念可能引发的另外一种实践倾向是高度重视秩序。在城市精细化治理中坚持人本理念，需要正确认识和处理秩序与活力之间的关系。良好的秩序是城市精细化治理的外在表现形式，但其本身并不完全等同于精细化治理。一些城市以结果导向为指引，把精细化治理等同于整齐划一的秩序生产，比如对道路两旁建筑外立面做统一规划，对街边广告招牌作统一设计，等等。这种片面理解一定程度上影响了城市发展的多样性。正如简·雅各布斯所强调的，城市的本质在于其多样性，城市的活力来源于多样性。精细化治理应该为促进城市发展的多样性提供更加开放包容的物理环境和制度环境，尊重城市运行中人的多元需求，彰显以人为本的治理理念。

五、结语

精细化思想以其丰富的理论内涵和广阔的实践外延，为优化城市治理体系、增强城市治理效能提供了富有价值的指导原则，并且催生了大量具体的精细化治理举措。本文结合典型实践探索，从中观层次梳理出当前城市精细化治理的基本导向，即强化“技术治理”的支撑作用、发挥“再组织化”的体制优势、突出“赋权增能”的基层效应、引导“多元主体”的能动参与。同时，相关实践也衍生了一系列现实风险，主要包括过度追求基础信息的清晰化、制定与城市发展实际脱节的标准规范、行政链条向下延伸而基层责任落实不到位、过于聚焦细节而延误长效机制建立等。应对这些风险，需要更好地把握突出问题意识、树立成本思维、强化流程思维、坚持人本理念等关键方向。

目前，精细化作为一种治理理念和政策导向，已经获得城市政府的普遍认可和接受。但是，在实践中还需要防止两种倾向：一是将精细化治理作为一个“筐”或者一张“标签”，用以包装日常化例行工作，可能会将原本不属于精细化实践的内容吸纳进来，这会造成概念的泛化和滥用。二是将精细化治理异化为维护城市刚性秩序的手段，对作为治理对象之一的“人”的因素考虑不足，造成重管理轻服务的结果。实践偏差的纠正有赖于学术上尽快形成相对统一的认知，至少应该达成某些共识，在这方面还有不少工作要做。

说明：本文系中共广州市委党校（广州行政学院）2023年度新型智库课题“党建引领广州市城中村综合整治研究”（课题编号XKXF202301）部分成果。

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Abstract： The refinement concept has become an important top-level design principle in the urban governance at present， which forces a lot of concrete practices. By combing typical practice， four basic orientations of refined urban governance can be summarized on the medium level， including reinforcing the fundamental role of technical governance， giving full play of re-organization of grass-root society， empowering basic-level governments and guiding multiple subjects participation. Meanwhile these practices trigger governance risks， which include excessive pursuit of clarity of basic information， standard specifications far from reality， improper implementation of grass-roots responsibility and excessive attention to details without long-term mechanism. In order to deal with those actual risks， some principles should be strengthened in practice in the future， including the question consciousness， the cost thinking， the process thinking and the people-oriented conception.

Key words： urban governance; refinement concept; practical orientations; actual risk

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