公交停运屡现 折射地方“三保”压力宜多方发力破解城市公交运营困境

孔翠芳　鲍家伟

城市公交是基本民生事业，对于保障居民出行、维持城市运转、推动绿色低碳发展等具有重要作用。近两年，河南商丘等地先后发生公交停运现象，对居民日常生活、地方政府公信力、公交公司运营等带来较大冲击，引发社会各界广泛关注。公交停运既有居民出行方式多元化、乘客流失、疫情冲击等客观因素影响，也有公交运营模式僵化、线路不合理、过度依赖财政补贴等主观因素影响。民生工程不能说停就停，建议在保证一定财政支持前提下，引导公交公司从自身挖潜，通过降本增效、开源节流等方式缓解压力，多管齐下化解城市公交运营难题，防范公交停运可能引发的员工失业、群众上访、其他公益性行业效仿等连锁反应，为经济恢复发展、社会和谐稳定创造良好环境。

一、公交“一停了之”损害居民、政府、员工三方权利

近期，河南商丘市、湖南耒阳市、黑龙江漠河市、辽宁建昌县、陕西定边县等地先后发生公交非正常停运事件，引发社会较大反响，公交停摆对居民、政府和公交企业员工三方都造成较大影响。

一是居民公共交通出行受阻。从运营覆盖范围和客运量来看，城市公交停运势必影响众多人群出行。以商丘疫情前情况为例，2019年该市500米的公交站点覆盖率达80.8%，年运营里程8100万公里，年客运量高达8300万人次，公交停运将严重影响广大市民的出行和生活。个别城市公交全部或部分线路反复停运让居民无所适从，如河南郸城县公交曾在2020年1月25日暂停运营，2月24日开始陆续恢复运营；2021年8月8日暂停运营，9月1日恢复运营；2022年1月暂停运营，6月10日恢复运营。公交出现反复停运又恢复运营现象，影响城市正常运转和居民出行方式选择。

二是当地政府公信力受损。城市公交是事关民生和城市运转的公益性事业，政府有责任维持公交正常运行。但有些城市公交公司說停摆就停摆，引发社会舆论炒作，不少公众认为公交停运是地方政府过失。一些地方公交“上午停运——中午政府介入——下午恢复运营”的处理方式让人难以信服。例如，漠河市公交公司在今年2月12日发布停运公告后，当地政府迅速介入，当天下午公交公司又发布公告称将继续运营。商丘市公交公司2月23日上午8时发布通告称将于3月1日停运，三个小时后又发布消息称市政府工作组已经进驻，将克服困难、确保公交不停运。个别公交公司以停运为手段博取社会关注、倒逼政府兜底解决经营难题，把民众出行便利当作讨价还价的工具，这既会引发公众对城市运转的焦虑，更会损害当地政府形象。

三是公交公司员工利益受害。城市公交系统员工众多，一旦停运，公交司机、运维人员等将面临失业风险，容易引发群体性事件。如2021年11月1日，河南平顶山市几十名公交车司机因被拖欠工资，蹲守在公交公司门口，阻碍其他公交车出行。公交公司经营不善还会影响员工社保缴纳。以商丘为例，商丘公交公司现有员工4000余人，其中缴纳社保的员工1868人，比例不足50%。企查查数据显示，商丘公交公司2019年曾因未依法办理工伤保险登记未给1750名职工缴纳工伤保险费而被处罚金。

二、城市公交停运主要源于四方面原因

近几年受疫情影响，一些城市公交公司经营状况不佳，同时一些地方财政压力上升，一些小城市对公共交通的财力保障不足，多种因素叠加导致公交停运现象时有发生。

一是公交客流量不断减少。随着私家车、网约车、共享自行车、共享电动车的普及发展，加之疫情冲击影响，乘坐公交车出行的市民持续减少。2014年全国城市公共汽车客运量为781.88亿人次，到2019年已减少至691.76亿人次，2021年客运量更是迅速下降到489.16亿人次。客流减少导致公交公司收入降低甚至出现亏损，硬件设施难以更新，工作人员服务水平下降，延长发车间隔时间甚至关停部分线路，这进一步导致客源流失，形成恶性循环。

二是收入成本出现倒挂。公交运营前期投入较大，必须形成一定规模的线网才能维持开支，后续运营投入规模难以轻易减少，人员工资、车辆维护、燃油充电等刚性支出叠加，导致不少公交运营企业连年亏损的情况愈加凸显。如广西北海市公交每公里营运收入为1.14元，政府补贴后每公里营运收入为3.72元，但其每公里的运营成本为7.39元，收入与成本倒挂明显，严重影响公交公司的正常运营。此外，大部分城市的公交票价常年保持低位，优惠票、老年人免费乘车等进一步降低了公交公司的运营收入。

三是财政投入保障不足。公共交通稳定运行有赖于政府的财政补贴，一些城市公交停摆与地方财政投入欠账、国家补贴退出等有直接关系。如2020年北海公交公司享受到的政策性补贴为639.83万元，仅占北海当年财政收入的0.033%，补贴比重过低。“十三五”期间，国家为新能源公交车提供运营补贴，根据不同车型每辆车补助2万元—8万元不等，这项补贴占到公交企业收入的近三成，对公交公司维持运营非常重要。以耒阳市为例，2014年至2019年，8米长的车辆每年补贴6万元，但2020年之后没有再发放过类似补贴，导致城市公交运营难以为继。此外，公交补贴机制不完善导致钱没有花在“刀刃上”。目前公交运营普遍存在成本界定不明、成本核定难度较大、缺乏经营激励机制等问题，地方政府补贴更多是“一发了之”，没能发挥好财政资金的引导激励效应。

四是运营模式不够健全。一方面，不少城市将公交服务外包给民营企业，甚至高价拍卖公交线路运营权，使得公交车公益属性逐渐降低。个别民营公交公司内部管理存在漏洞，在车辆配置、零件采购、日常维修、获取补贴等环节，出现虚报金额、虚开发票、套取补贴等现象。另一方面，政府监督管理还不到位。不少地方公共交通运营，既有老国企的体制机制，还有现代企业的经营模式，多种属性造成企业监管存在困难。很多基础设施规划建设管理普遍存在“重外联通道轻内部公交、重规划轻保障、重建设轻管理”现象，尤其是在公交服务外包后地方政府对于企业运营缺乏有效管理。

三、对策建议

公交停运不是孤立的公共事件，背后折射的是地方“三保”压力增大、公共服务能力不足、政府公信力降低等一系列问题，需进一步厘清地方政府和公交公司的关系，真正实现“政企分离”，从降低运营成本、强化财政保障、完善补贴机制、加强监督管理等方面综合施策，更好维护城市公共交通平稳运行，为居民生产生活提供便捷服务。

一是因地制宜开源节流。引导公交公司针对居民新的出行偏好、特色旅游资源、人群通勤特点等，通过适当增加定制公交、旅游公交、通勤公交等线路，加强广告投放等方式增加收入。支持企业开展多元化经营业务，提高资源要素价值，充分利用公交场站充电桩的储能装置，做好公交专用充电桩对外开放共享，分时段“卖电”增收。结合公交卡、乘车码等数据，对居民出行需求进行精准摸底，采取进一步优化线路、调整部分线路发车频次、将大型公交车辆改为小型车辆等方式，大力推进降本增效。

二是强化财政投入保障。将公交运营等民生工程放在优先位置加以保障，在城市公交发展相关规划和政策中，明确财政投入机制，将城市公共交通发展资金纳入各级财政预算体系，完善政府购买城市公共交通服务制度。引导地方适时成立公共交通专项基金，从城市公用事业、市政公用设施、国有土地使用权出让金等收费和收益中提取一定比例的资金，作为公共交通投入的资金池。

三是完善公交补贴机制。运用大数据、物联网等方法，加强公交运营成本核算，根据公交路线、班次、站点设置等，合理界定公交企业成本范围，确立企业成本标准值，明确公交补贴计算方法，健全城市公共交通精准财政补贴机制，完善多层次、差别化、可持续的票制票价体系和分级财政补贴机制。针对新能源公交车辆占比不断上升带来的购置、运营和维修成本的增加，探索建立相应的长效补贴机制。强化地方政府统筹规划，推动成立由交通、财政、发改等职能部门组成的专班，对公交补贴资金实行跟踪问效，定期研究解决城市公共交通发展中遇到的问题。

四是加强公交企业运营监管。完善城市公交运营的组织领导机制，强化城市公共交通规划的编制和实施，加强运营企业监督管理。针对企业运营中的困难，主动跟进沟通协商，提早防范风险，推进公交事业可持续发展。强化公交运营考核监管，将公交成本控制、服务质量、满意度、安全生产、运营效能等列入考核重点，将考核结果与公交企业职工薪酬挂钩，并作为制定新一轮公交补貼政策的重要依据。

（作者单位：国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心）