县级融媒体中心参与基层治理的实践路径

郭文韬

【摘要】县级融媒体中心正通过政务服务、公共服务、数据服务融入县域基层治理架构。在具体的路径上，应该从当前的增量和存量两个层面推进县级融媒体的未来建设。首先推动将线下社区变成网络社群，促进线下治理网格的线上迁移形成治理增量。此外，通过融媒体中心平台推进存量治理部门的平行协同和垂直互动能够提升基层治理的速度和效能。

【关键词】县级融媒体中心；基层治理；部门协同；垂直互动

一、研究的缘起

县级融媒体中心是以媒体融合推进政府、媒体、公众三者在服务型政府理念下打造的互联、互通、互动架构，是一种致力于借助制度化优势，打造治理能力现代化之治国理政新平台的有力手段。

具体而言，目前县级融媒体中心融入基层治理的障碍有以下三项：首先，政府部门过度的本位主义，导致公共服务、政务服务、党建服务在融媒体中心平台上只有架构没有实质，也缺乏业务支撑。其次，县级融媒体中心建设的推进，整体上还局限于宣传部门，因而本身弱化了对于整个县域部門运行体系的影响力和推动力。当宣传部门扩展县级融媒体中心职能时，常常会遇到困难而回归到媒体的新闻报道职能，这也是为什么多数县级融媒体中心仍然强调“新闻、媒体”，而不太强调“互联网”的原因。最后，县级融媒体建设的硬件在执行综合服务平台和社区信息枢纽职能上不存在问题，但在实际落实层面困难重重。从这种意义上讲，很多研究至少在目前的基层政治环境中乐观地估计了县级融媒体中心的治理作为。

二、县级融媒体中心及其基层治理研究回顾与本文的分析框架

2020年之后，伴随县级融媒体中心建设的深入，学术研究开始转向县级融媒体中心如何在未来的政治、经济、社会中承担更大职能，获得更大发展，以解决目前县级融媒体中心“如何建强用好”的瓶颈问题。

（一）县级融媒体中心及其基层治理研究回顾

以往从国家治理和基层治理的视角来考察县级融媒体中心的研究，重点探究了融媒体中心对县域治理的意义和价值以及具体的实现路径。

围绕县级融媒体中心的县域治理实现路径主要包括：（1）构建传媒化的县域“中心”。县级融媒体中心的本质属性仍为新闻媒体，其参与社会治理的主要方式必然是“传媒化”的，即通过完成基于融合平台的信息传播与公共服务来实现治理的功能。[1]（2）政务信息公开。县级融媒体中心建设的主基调是巩固执政基础，其实现路径主要包括政权基础层面建立以人民为中心的政务信息公开机制。[2]（3）公共事务协商。基于协商民主理论，针对基层社会治理中公共事务协商不足、群众参与有限等问题，县级融媒体可以担负公共决策的议题设置者、商议组织者、价值解释者、执行评价者等角色；[3]研究者并非割裂地看待三个问题，研究中也论证了三者的相互关联和配合。

从逻辑看，研究包含两种思路，一是将基层治理问题的解决入口放在因“传播失灵”之后的传播平台重建上，二是将基层治理问题的解决入口放在因协商不足、群众参与有限的“机制失灵”之后的互动通道重建上。而从实际的基层治理看，在县域的治理水平和权力格局下，让民众参与具体的治理事务难度较大，需要从更为基础的层面来考察县级融媒体中心建设对于民众参与的作用。同时，县级政府的治理水平提高需要加强政府间的信息互通和自我监测，先前的县级融媒体研究对此关注不够。

（二）基于“互联网政治”县级融媒体中心建设

查德威克（Andrew Chadwick）所著《互联网政治学》一书在考察电子民主时，抛开宏大的制度考察，深入到社区网络，重点分析民众社会资本的提升。[4]这种分析更加注重现实的基层操作，不仅贴近网络传播实际，也契合县域政治空间的参与实践。

同时，对于电子政务的考察，很多研究会聚焦于政府的信息公开。查德威克则更多聚焦于改进政府服务、提高责任心上，以及聚焦于指挥结构的扁平化和政府机构与民众、机构与商业的纵向互联上。[5]这种思路将互联网的沟通和传播逻辑应用于政府和管理机构内部的信息、职能互通上，而不是在媒体传达逻辑和结构功能逻辑之下将县级融媒体作为管理机构政策传达的外部工具。

基于上述考量，《互联网政治》中“从政府结构扁平化层面的电子政务”的分析为我们从细节处考察县级融媒体建设对于县域治理中的实践作用提供了理论框架。

三、推进增量：基层治理架构的线上迁移与线上线下互动

互联网在提升社区凝聚力方面的作用，查德威克在书中做了详细的考察。其遵循的逻辑起点是，现代生活中公民生活水平下降，使得社会资本的数量逐渐衰退。而且，公共或者半公共的空间，即那些定期使人们进行接触，并且“鼓励扩展了我们的社会联系的偶然相遇”的空间变得稀缺。因此，人们的社会资本降低。这些可能带来公民之间信任水平的降低，并降低了人们的政治自信。而互联网具备提高社会资本，强化民主的潜力。[6]县级融媒体中心所构建的线上平台，可以实现街道、社区之间等治理网格的线上迁移，从而提升社区民众的社会资本，提高参与性治理的速度和效率。

治理架构的线上迁移首先体现在治理网格的线上迁移。县级融媒体中心依托同级行政体系而存在，得天独厚的在地化优势使其一定程度上可以视作该县域一个极具影响力的公共电子社区。同时县域用户还是当前我国移动应用最大的增量群体。通过县级融媒体中心建设，不仅可以实现渠道下沉和资源整合，聚集起海量公众并建立用户黏性，还可以在创造新的社会联系和相互信任中进一步挖掘丰富的社会资本。比如，“最江阴”APP整合61个部门、8个公益组织，开发65个服务功能模块，提供超过2000项生活服务。这些平台创新案例中所创造出来的“共在性”是物理和心理上的双重共在，县级融媒体中心在平台上推进的各种事务性工作，在解决工具性回报的同时也加强共在居民的心理联系，真正扩展了民众的社会资本。

建立互联网电子社区从而构建起的社会关系网，一定程度上提升了每个成员实际的或潜在的社会资本，而社会资本的提升也进一步激发民众的社区参与动力。通过在线社区这张关系网，成员们可以参与到日常生活中的社区治理，彼此间形成相互信任的合作关系，这是社会资本不断积累的过程，也是这个网络社区共同体的形成过程。查德威克认为，社会资本是一种社会组织特征，如关系网络、规范和信任，都是为了互利而进行的协调和合作。社会资本会提升政治意识和功效的整体水平。[7]

社会资本的提升指向了更好的关系结构和关系结果，这在关于社会资本几十年的研究中已经得到了确认。“更好关系”具有的工具性回报（包括经济回报、政治回报/地位、社会回报/声望）以及情感性回报（包括身体健康、心理健康和生活满意）[8]与当前党和政府推进治理现代化提升民众的获得感、幸福感和安全感的初心使命相一致。

四、激活存量：推进原有治理通道的平行协同与垂直互动

政务服务是政府电子政务在县级融媒体中心平台的延续。考察电子政务的政策起源和主要特征可以看出，电子政务被狭隘定义为一项行政管理改革计划，加强协商、参与和公民对政策的影响，是后来添加的东西，排在政府内部机构提高效率和消减开支之后。[9]国内电子政务的发展一开始就抓住了这些后来添加的内容。这些内容在县级层面不仅进展缓慢，且“重电子而轻政务、实用性较差、网络平台建设欠缺、民众参与度不高”[10]的问题影响了其整体目标的实现。作为基层信息传播与文化建设“最后一公里”，拥有大量政务资源的县级融媒体按照“媒体政务”的方式生产了一些更具交互性的“问政节目”和政务服务。但电子政务的早期实践更强调政府的工作效率和管理部门的扁平化，强调对于政府机构内部部门间的“互通”，这一问题仍然是被县级融媒体中心建设所忽略的。

中国信息通信研究院2020年9月发布《城市数字化治理研究报告》认为，城市治理的主要问题在于：治理分散化、多头化、公共服务供给短板、治理队伍资源配置行政化、条块关系矛盾、城市部门各自为政。城市数字化治理是通过数据要素的高效治理解决城市治理问题，全面构建跨层级综合治理、跨部门协同治理、基层社会精细化治理等城市治理新模式。[11]而所有跨层级、跨部门、精细化的基础是对于政府各部门的及时信息互通、相互关注和实时自我监测。就县域而言，县级融媒体中心所带动的电子政务首先体现在利用即时可得、及时处理的信息渠道和数据实现政府对于各部门运行状态的相互监测和自我监测上。目前，我国信息数据资源80%以上掌握在各级政府部门手里，67.9%的县域治理受访者认为所在地政府对大数据尚未形成清晰判断，也未有效开发运用大数据。[12]县级融媒体中心平台所构建的政务服务和公共服务网络，既是对原有数据的整合，也是其补充和重构。融媒体平台应该发挥自己对于环境监测的敏感、舆情预警和引导上的优势，将数据处理作为整个政府部门运行监测的抓手。信息互通基础上的相互监测和自我监测是推进县域的“数字化治理”的先导，也是推动参与性治理的基础。江阴、昆山等县级融媒体正在建立自己的大数据公司，各地所建立的省级平台所提供的云服务可以支持政务数据的收集和处理，实时的数据反馈有助于构建“松散、灵活”的水平管理网络[13]，相互监测和自我监测的及时反馈也有助于不断优化指挥和控制系统。

此外，县级融媒体政府服务和公共服务部门的入住所形成的共在可以便利部门间的“互通”和合作，实施“战役性”的协同。电子政务早期所设想的“跨政府部门的信息技术团队”，本就是用来充抵长期以来政府机构中存在的令人遗憾的“烟囱”文化：部门自建在本该分享的信息资源方面进行不良竞争，或者，无意中重复发展其他部门已经存在的信息库，甚至是重复制定相关政策。而协同足以打破现有部门的界限并能避免政策失误，尤其是在应对“跨部门的大任务”时，这种任务超出了单个部门的执行力，或者要求多个部门的回应。[14]目前县域面临的诸多任务，常常需要多部门的协同。从小处看，一年一度的中考、高考社会保障需要教育、交通、城管等部门的协作，重大事务如疫情防控，需要医疗、卫生、交通、公安等部门的协作，甚至是全县域部门的投入。县级融媒体平台上部门入驻整合形成的各部门“互通”，可以及时相互提醒、相互监督，认领任务、承担责任。甚至，县级融媒体中心也可以作为工作的组织者对紧急任务进行分发、转送、监测和反馈。

在县级融媒体中心建设过程中，“一号”工程的高位推动、大数据部门的数据导入、政务服务和公共服务部门入驻都从本质上拓展了过去单一的传播和宣传职能，使其作为一种治理要素参与到县域治理框架中。从国家政策的要求看，除主流舆论阵地之外，综合服务平台和社区信息枢纽目标包含着对于原有基层治理体系的重新嵌入，这在一定程度上要求当前治理结构进行调整。而“组织结构是影响组织效能发挥的重要因素”[15]，利用县级融媒体推动政府调整和革新自身组织运作朝扁平化推进，不仅是政府效能发挥的优化，也是组织结构再造的重要内容。

五、结语

2021年1月28日习近平主持中央政治局会议，审议《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》。会议强调，要构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层治理平台。[16]县级融媒体中心所形成的信息传播矩阵以及带来的数据资源是扩大公众社会资本、提升参与能力的抓手，也是实现政府内部沟通、内部监测和构建信息化决策支撑的重要平臺。

从更为基础的层面考察县级融媒体中心未来发展具有更高的实践价值，前面论述的提升社会资本和政府部门“互通”，因之基础性，各地的县级融媒体中心（无论资金多少、资源多寡）都可以力所能及地推行，并在此基础上，不断为民众的政治参与和民主协商构建更多可能。

参考文献：

[1]邹军，荆高宏.社会治理视域中的县级融媒体中心：意义、路径及进路[J].传媒观察，2019（10）：30-36.

[2]方提，尹韵公.论县级融媒体中心建设的重大意义与实现路径[J].现代传播（中国传媒大学学报），2019（4）：11-14.

[3]罗昕，蔡雨婷.县级融媒体创新基层社会治理的模式构建[J].新闻与写作，2020（3）：48-55.

[4]安德鲁·查德威克.互联网政治学：国家、公民与新传播技术[M].任孟山，译.北京：华夏出版社，2010：109.

[5]安德鲁·查德威克.互联网政治学：国家、公民与新传播技术[M].任孟山，译.北京：华夏出版社，2010：265.

[6]安德鲁·查德威克.互联网政治学：国家、公民与新传播技术[M].任孟山，译.北京：华夏出版社，2010：115.

[7]安德鲁·查德威克.互联网政治学：国家、公民与新传播技术[M].任孟山，译.北京：华夏出版社，2010：114.

[8]张文宏.社会资本：理论争辩与经验研究[J].社会学研究，2003（4）：23-35.

[9]安德鲁·查德威克.互联网政治学：国家、公民与新传播技术[M].任孟山，译.北京：华夏出版社，2010：250.

[10]朱鹤.基层政府电子政务建设问题探讨[J].财经问题研究，2016（S2）：127-131.

[11]中国信通院.城市数字化治理研究报告[EB/OL].https：//mp.weixin.qq.com/s/PW4ytXefFMavDSlcGUIswg，20200921.

[12]陈朋.大数据时代政府治理何以转型[J].中共中央党校（国家行政学院）学报，2019（6）：25-30.

[13]安德鲁·查德威克.互联网政治学：国家、公民与新传播技术[M].任孟山，译.北京：华夏出版社，2010：259.

[14]安德鲁·查德威克.互联网政治学：国家、公民与新传播技术[M].任孟山，译.北京：华夏出版社，2010：254.

[15]陈朋.大数据时代政府治理何以转型[J].中共中央党校（国家行政学院）学报[J].2019（6）：25-30.

[16]新华网.中共中央政治局召开会议习近平主持[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com/2021-01/28/c_1127036933.htm，20210128.

（作者为复旦大学新闻学院博士生，东华大学人文学院讲师）

编校：郑 艳