大藤峡水利枢纽工程项目法人组建与投资管理实践

邓 敏，罗文东，朱鹤岩，张 婧，张 珮

（广西大藤峡水利枢纽开发有限责任公司，530200，南宁）

大藤峡水利枢纽工程集防洪、航运、发电、水资源配置、灌溉等综合效益于一体，受益方涉及广西、广东、澳门三地，地位重要，位置特殊，作用关键。根据国务院关于水利工程建设的有关规定和受益方需求，大藤峡水利枢纽工程由水利部组织实施，联合广西壮族自治区、广东省共同开发，符合大藤峡流域控制性枢纽的工程定位，也是在前期工作中得到充分印证、反复协调各方逐步形成的共识。

一、发挥政府和市场合力组建项目法人

1.大藤峡工程定位特点

从工程定位角度分析，大藤峡水利枢纽工程具有三个特点：一是工程属于珠江流域控制性枢纽工程，在流域防洪、水资源配置和提高西江航运等级方面具有十分重要的作用，对缓解广西电力紧张局面、解决桂中旱片缺水问题等具有重要作用。二是受益各方具有多方面利益诉求。工程涉及广西、广东两省（自治区）和澳门特别行政区，各方均支持建设该工程，但利益诉求不同，广西关注防洪、航运、发电、灌溉和移民，广东关注防洪、水资源配置和航运，澳门关注水资源配置。三是工程公益性功能突出，不可避免地与经营性功能存在矛盾。

2.项目法人组建考量

根据上述定位与特点，为保障工程顺利建设与综合效益发挥，大藤峡水利枢纽工程项目法人组建须从流域层面统筹考虑。一要能够代表流域整体利益，有能力协调流域上下游各方关系。组建的项目法人须具有公信力和权威性，能够客观公平协调上下游之间的关系，充分调动各方的积极性，共同开发大藤峡水利枢纽工程，加快推进工程建设。同时，在运行期有能力、有条件对工程做到科学调度、精细调度，使工程在关键时刻发挥关键性作用，确保上下游防洪安全、供水安全。二要在确保工程公益性功能发挥的同时，有能力处理好公益性功能和经营性功能之间的关系。相对而言，大藤峡工程的防洪、水资源配置、航运效益是全流域性的，而发电效益体现在项目法人，受益主要在广西，二者在特定时期不可避免地会产生矛盾。项目法人要有能力协调两者的关系，确保工程充分有效发挥综合效益，实现流域与区域共赢。

据此，大藤峡水利枢纽项目法人组建应体现政府主导下市场化运作，构建符合“政府主导、财政补贴、市场运作、流域与区域双赢”要求的工程建设与管理体制。政府主导，即中央和地方政府主导项目前期立项工作，决策工程建设与运行管理的重大事项、协调各方关系、主导项目法人组建。积极履行政府监管职能，确保枢纽工程防洪、水资源配置、航运、灌溉等公益性功能的实现。水利部牵头，有利于项目从方案选择到工程调度都能兼顾上下游省（自治区）和澳门特别行政区的利益；地方政府参与，可调动受益方积极性，有利于推进项目前期工作和库区移民安置等工作。财政补贴，即按照公共财政和公共服务要求，该工程公益性功能部分投资应由各级财政承担。在充分利用社会投资、最大限度利用项目融资的基础上，由政府对公益性部分进行财政补贴，有利于工程良性运行，确保工程综合效益发挥。市场运作，即政府在加强宏观调控、合理承担财政投入的同时，通过市场运作，引导社会资金包括企业资本金、项目融资贷款参与工程建设，并按照现代企业制度组建专业的项目法人，负责工程的建设与运营管理，严格执行工程建设“四制”管理有关规定。流域与区域双赢，即兼顾流域上下游利益，协调处理好广西、广东和澳门特别行政区的关系，协调处理好水调与电调、航运的关系，在确保实现流域防洪、水资源配置目标和提高西江航运能力的同时，兼顾区域发电和灌溉等需求，实现流域和区域双赢，支撑流域与区域经济社会的可持续发展。

按照上述原则，大藤峡水利枢纽工程建设管理体制包含两个层次：一是行政管理层次，体现政府主导，重点是协调各方关系，确保工程顺利建设和建成后综合效益发挥；二是工程建设与管理层次，体现市场化运作，由项目法人具体负责工程的建设与管理。

3.一部两省（自治区）共同组建项目法人

经综合分析论证，最终确定由水利部、广西壮族自治区、广东省三方各自指定代表按现代企业制度出资组建项目法人——广西大藤峡水利枢纽开发有限责任公司（以下简称大藤峡公司），开发建设大藤峡水利枢纽工程。此模式符合国家相关政策规定，符合国际上流域控制性水利枢纽工程建设管理的通行做法和国内大型基础设施建设管理的实际情况，也是工程建设涉及各方均能接受的现实可行方案。

大藤峡公司现由五家股东构成，分别为代表水利部的广州华南水资源投资有限公司，代表广西壮族自治区的广西投资集团有限公司、广西水利电业集团有限公司，代表广东省的广东水电二局股份有限公司、广东粤海资产经营有限公司，其中水利部占股46%，广西占股44%，广东占股10%。同时，为加强大藤峡水利枢纽工程建设工作的组织领导，确保工程建设的顺利进行，水利部商广西、广东成立大藤峡水利枢纽工程建设领导小组，负责大藤峡水利枢纽工程建设工作的组织领导，协调解决工程建设管理工作中的重大问题。领导小组下设协调工作组、移民工作组和专家咨询组，分别负责有关重要事项的组织协调和专业技术咨询等工作。通过发挥政府引导作用，由一部两省（自治区）共同组建项目法人，切实有效加快推动项目实施，特别是前期工作进展；通过发挥市场化运作优势，组建专业化的项目法人，为工程顺利收官打下坚实的基础。

二、建立健全现代化管理体系

大藤峡公司作为项目法人，全面落实项目法人责任制、建设监理制、招标投标制和合同管理制等现代化管理制度，精心组织，强化管理，有效保障工程建设目标的顺利实现。

1.严格落实项目法人责任制

大藤峡公司设董事会、监事会、经理班子和党组织机构，设办公室（董事办）、党群工作部、人力资源部、计划合同部、财务部、总工办（工程技术部）、工程建设部、设备材料部、环境移民部、安全生产监督部、监察审计部等11 个内设部门，以及水力发电厂、枢纽管理中心、船闸管理中心、库区管理中心、信息中心（档案馆）、鱼类保育中心、后勤服务中心7个二级机构，1家全资子公司——广西大藤峡实业管理有限公司。在公司管理层面，从法人治理、综合管理、人事管理、财务管理、党建群团管理等方面制定相应的管理制度；在工程管理层面，从计划合同管理、技术管理、项目建设管理、物资与机电设备管理、安全质量管理等方面制定相应的管理制度。大藤峡公司作为项目实施的全过程主体，全面履行项目法人职责，对工程建设实行全过程管理，有效落实项目法人责任制。

2.严格落实招标投标制

自大藤峡水利枢纽工程开展招标工作以来，逐步形成了系统的招标工作方案，实现了招标工作的制度化、规范化、程序化。公司成立工程建设招标领导小组，实施《大藤峡公司招标管理办法》《大藤峡公司招标项目评标代表管理办法》等制度，严格规范招标工作。制定廉政风险防控手册，针对廉政风险点，完善风险防控措施。依法依规开展招标工作，严格把关招标文件，不断提升评标质量和效率，加强对开标、评标的全过程监督，保障招标投标工作有序开展。工程开工至今，共完成招标项目182项，中标金额约136.86亿元，工程建设阶段招标工作顺利完成。

3.严格落实建设监理制

工程建设过程中，对主要施工项目和金属结构、机电设备采购，以及环保水保等专业工程均委托具有相应资质的监理单位实施专业化监督管理。通过全面推行建设工程监理制度，一方面，可有效地规范各承建单位的建设行为，避免不当建设行为的发生，减少不良后果；另一方面，监理单位可以向建设单位提出建议，避免建设单位的不当建设行为，起到一定的约束作用。建设监理制贯穿于工程建设的全过程：在施工前期，加强对相关合同资料和进场施工材料质量的检查监督；在施工过程中，加强对施工技术和施工程序行为的监理；在施工后期，加强对主体建筑和辅助项目的验收监理。通过事前、事中和事后控制相结合的方式，保障了工程建设的有序实施。

4.严格落实合同管理制

实施《大藤峡公司合同管理办法》《大藤峡公司采购管理办法》《大藤峡公司工程价款结算管理办法》《大藤峡公司工程建设类合同变更管理办法》等规章制度，严格规范合同管理工作。在合同立项、合同签订、价款支付、变更审批等阶段严格审核，重要项目的合同条款在招标文件发布前送公司法律顾问征询意见，引入第三方机构驻工地现场开展过程咨询等，多措并举，确保审核工作的准确性和规范性。另外，公司组织开发的项目管理系统于2017 年9 月投入使用，实现业务信息化管理，合同管理全过程实行流程标准化、过程痕迹化。同时，不断强化过程监督，除公司监察审计部日常监督外，通过跟踪审计、专项审计等手段，对合同管理进行全过程监督。大藤峡公司成立以来，累计签订各类合同2138 份，总金额288.57 亿元，合同管理工作有序开展，有效规范各方履约行为。

三、强化投资控制和资金管理

1.资金来源落实

根据国家发展改革委批复的初步设计概算，工程总投资357.36亿元，其中资本金186.93亿元，银行贷款170.43亿元。资本金中，中央预算内投资安排100亿元，广西壮族自治区安排18.96亿元，广东省安排12.64 亿元，企业出资40 亿元，澳门特别行政区政府赠款8 亿元，其余7.34 亿元由水利部商广西、广东及项目法人落实。根据《水利部办公厅关于大藤峡水利枢纽工程73 417 万元资本金筹措方案的函》（办规计函〔2023〕43号），明确初步设计概算中73 417万元资本金 “由广西壮族自治区、广东省及项目法人共同筹措，广西壮族自治区、广东省按照批复工程概算的各自资本金所占比例10.14%、6.76%分别安排7444万元、4963万元，剩余的61 010万元由项目法人出资”。

2.投资计划和控制

工程开工建设以来，大藤峡公司紧盯投资计划任务目标，强化责任担当；狠抓投资分解落实，工程建设全面提速；加强统筹协调，创造投资执行良好环境；强化联动互动，保障工程建设资金及时到位。针对投资计划和控制过程中的重点难点问题，采取一系列措施，有效提升投资管理水平。

（1）及时编制项目管理预算

项目管理预算的静态总投资是项目法人管理静态总投资的最高限额，是编制年度投资计划、编制年度完成投资统计报表、控制工程承发包合同、核验工程投资节余和超支，以及投资人代表对项目法人投资控制进行考核的依据。结合工程左右岸两期招标的分标规划，组织编制了一期和二期工程的项目管理预算，为项目投资“静态控制、动态管理”创造条件，为项目建设管理过程中投资控制前瞻性、预见性和系统性以及合理控制奠定坚实的基础。

（2）创建大藤峡水利枢纽工程返概系统

将初步设计概算清单逐层分解，建立概算编码体系，与财务管理的科目编码一一对应，并将合同明细清单与初步设计概算子项有效关联，结合合同结算支付等相关模块数据，在合同结算支付过程中实时同步返概，概算控制精度高、时效性强、全过程自动化处理，在工程投资控制和分析过程中发挥了重要作用。

（3）定期分析投资控制情况

每半年归集整理投资完成数据，对后续投资情况开展预测分析，对风险较大的项目及时预警，做到静态控制、动态调整，严格控制投资上限，并为公司决策提供信息支撑。通过有效的投资管理控制措施，工程开工以来，历年投资计划完成率均超过90%，其中中央投资完成率均达100%，达到各年度考核目标要求。除移民安置政策性原因外，工程投资控制在概算投资范围内，投资完成情况整体可控。

3.资金管理

重视资金管理工作，狠抓制度、计划、审批、监督等资金管理具体工作，明确工作原则和任务、职责权限和控制程序，为有效防范重大资金风险提供保障。

（1）建立健全资金管理规章制度

公司实施《大藤峡公司资金计划管理办法》《大藤峡公司资金支付管理办法》《大藤峡公司融资管理办法》《大藤峡公司银行结算账户管理办法》等规章制度，严格规范资金管理工作。

（2）严格执行资金计划管理

根据公司年度考核办法，及时下发资金计划考核指标，除客观因素外，要求各部门月度资金支出计划执行率控制在±10%以内，提升公司资金计划编制准确度和执行力度。

（3）加强资金支付审批管理

结合公司各项规章制度，优化资金支付工作流程，明确不同业务类型以及分级审批权限，在确保合规的情况下，提高资金申请、支付效率。

（4）强化资金监管

全力配合水利部稽察、审计署审计、珠江委巡察等工作，对发现的问题压实责任，细化措施，确保整改到位。同时根据项目进展情况适时委托第三方开展跟踪审计、专项审计，保证工程建设资金安全。