新时代贯彻民主集中制的现状审视及完善进路

全建业

（中共长沙市委党校、长沙行政学院，湖南 长沙 410006）

党的二十大报告明确指出，“坚持科学执政、民主执政、依法执政，贯彻民主集中制，创新和改进领导方式，提高党把方向、谋大局、定政策、促改革能力，调动各方面积极性。”[1]在中国特色社会主义制度体系中，党的领导制度是起统领作用的。民主集中制作为党的根本组织原则和领导制度，决定了它是整个国家治理体系的组织中枢。因此，只有坚持和完善党的民主集中制，才能将党和国家的制度优势转化为推进国家治理体系和治理能力现代化的强大力量。

一、民主集中制是科学合理而又有效率的制度

马克思和恩格斯在建立世界上第一个无产阶级政党时强调坚持民主原则，但是他们并没有否定集中的必要性，甚至在总结巴黎公社失败教训时还特别强调了集中和权威的极端重要性。俄国的国情同西欧有很大差别。沙皇政府实行专制统治和高压政策，使俄国社会民主工党很难生存发展，不可能从事和平合法斗争。在此背景下，列宁基于俄国革命实际，丰富和发展了马克思主义建党学说，提出了马克思主义政党组织原则为民主集中制。中国共产党对民主集中制的发展经历了“确立期、成型期、转型期、阵痛期、健全期和强化期”，对民主集中制进一步进行了丰富和发展。党的历届领导人都对民主集中制有过深刻的阐述。2018年，习近平总书记在中央政治局民主生活会上更是精辟地指出，“这项制度把充分发扬党内民主和正确实行集中有机结合起来，既可以最大限度激发全党创造活力，又可以统一全党思想和行动，有效防止和克服议而不决、决而不行的分散主义，是科学合理而又有效率的制度”[2]。

（一）民主集中制能够最大限度汇聚集体的智慧

民主集中制是科学的制度，源于它符合马克思主义认识论，能够最大限度汇聚众人的智慧。实践是认识的基础，也是检验真理的唯一标准。只有不断重复“实践—认识—实践”的过程，人们的认识才会不断加深。党的群众路线是据于此理形成的。党要想形成正确主张，并且将其转变为人民群众的自觉行动，就必须坚持“从群众中来，到群众中去”。在此过程中，党的群众路线在党的政治生活中的运用，为民主集中制注入了发展动力。要把我们这样一个大党大国治理好，必须广泛听取民声、汇聚民意。而民主集中制所蕴含的民主的意识、民主的方法、民主的要求，就能够保证我们能够最大限度地汇聚大多数人的意见和建议。经过百年淬炼的民主集中制，能够让中国共产党最大限度地集中全党智慧，反映和体现全党同志和全国人民的共同利益与愿望。因此，民主集中制是科学的制度。

（二）民主集中制能够克服单纯民主或集中的弊端

民主集中制的合理性不仅在于它是以民主为基础，更重要的在于它把民主和集中有机地结合起来。民主是集中的基础，集中是民主的结果。没有充分民主，就不可能有正确集中；而没有正确集中，也就不可能形成正确的路线方针政策，更不可能形成全党的统一意志。这样看来，民主和集中是辩证统一，相互依存、互为补充的关系，其合理性也是显而易见的。这种合理性就体现在，“我们实行的民主集中制，是又有集中又有民主、又有纪律又有自由、又有统一意志又有个人心情舒畅生动活泼的制度，是民主和集中紧密结合的制度”[3]。也正因为如此，民主集中制才能够上升为党的根本领导制度。

（三）民主集中制具有组织纪律性和执行的强制性

民主集中制是有效率的制度，是因为它具有提高党的领导工作效率的内在机制。这个内在机制是由它的功能决定的。党的民主集中制至少具有三种功能：一是组织功能。中国共产党是由全体党员按照民主集中制组织起来的统一的有机整体。二是纪律功能。民主集中制建立之初就有严明纪律的要求。现行党纪处分条例第七章关于“对违反组织纪律行为的处分”中第一条即是对“违反民主集中制原则”行为的相关处分规定。三是监督功能。党章规定党的民主集中制包含六条基本原则，这六条原则在正确反映党内各种关系的同时，还规定了各种关系之间的相互监督和制约关系。民主集中制的这三大功能，就决定了它不仅能够让我们快速决策，还能保证我们做出某一项决策后可以立即实施。所以，民主集中制是一项有效率的制度。

二、贯彻执行民主集中制存在的主要问题

回顾党的发展历程，我们会发现这样一个规律：什么时候民主集中制坚持得好，党的事业就蓬勃发展；什么时候民主集中制受到破坏，党的事业就会遭遇挫折。进入新时代，通过全面从严治党，各级党委（党组）和领导干部贯彻执行民主集中制的意识不断增强，能力不断提升，但依然还存在以下三个方面的问题。

（一）发扬民主不够

主要表现是“家长制”“一言堂”。在实践中，少数一把手特权思想严重，独断专行，作风霸道，把民主集中制原则当作“一纸空文”，视“武断”为“果断”，习惯个人说了算，不按决策程序充分听取意见，不落实末位表态制，盲目拍板。还有的一把手只讲集中不讲民主，习惯于逢事先定调，重大问题不经班子成员充分酝酿和讨论就拍板，甚至对多数人的意见也置之不理。这种“家长制”“一言堂”不仅扼杀了党内民主，而且会形成人身依附关系，进而会让圈子文化、团团伙伙大行其道。这种情况一旦固化，劣币驱逐良币就在所难免。

（二）正确集中不够

与“家长制”“一言堂”对应的另外一个极端，就是少数领导干部只讲民主不讲集中，个人主义、本位主义、自由主义思想严重，班子讨论问题时没有采纳自己的意见就不高兴。有的党员领导干部把人情世故带进党内政治生活，将团结曲解为“一团和气”，不讲真话，不讲实话。有的对一些共性问题熟视无睹，热衷于“看破不说破”，特别是对待一些重大议题不发表意见，不同意，也不反对。少数党组会议议题班子成员经常意见不统一，议题在班子成员之间需反复征求意见，决策难。更有少数领导干部在班子中闹无原则纠纷，班子成员内耗严重，经常议而不决，根本无法做到正确集中。

（三）严肃纪律不够

《中国共产党纪律处分条例》明确了四种违反民主集中制的处分办法。概括起来有三种情况。一是故意规避集体决策。少数党组织在“三重一大”决策时，故意规避集体决策，个人或少数人决定重大事项、重要干部任免、重要项目安排和大额资金使用。二是借集体决策集体违规。少数领导干部认为工作任务重、时间紧，集体决策只是走走程序、做做样子，只要班子开了会、发了文，决策就是合规的。甚至有些党组织在研究重大问题时，先组织内定，后民主讨论。这一过程表面上看是执行了民主集中制，实际上是借着集体领导之名，行个人专断之实。三是拒不执行集体决策。有的领导干部组织观念淡薄，目无组织纪律、不服从组织安排，跟组织讨价还价，甚至拒不执行或者擅自改变党组织作出的重大决定。特别是那些少数人的意见被否定后，借口坚持自己的意见，而拒不执行多数人通过的决议，甚至搞非组织活动。

三、贯彻执行民主集中制存在问题的原因分析

贯彻执行民主集中制出现的这些问题，原因是多方面的，综合分析，主要有个人、制度和文化三个层面的原因。

（一）个人层面

一是认识不足。当前，一些党员干部对民主集中制不太了解，甚至有一些误解。主要存在三种误区：第一种：“相加论”。认为民主集中制是民主制加上集中制。其实，民主集中制是民主和集中两个要素构成的有机体，不是民主制和集中制的简单相加。民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合，是你中有我，我中有你，融为一体。如果把民主集中制理解为两种制度，那就很容易形成“你民主，我集中”“群众民主，领导集中”“委员民主，书记集中”等错误认识。第二种：“拍板论”。把善于集中等同于主要领导的最后拍板。之所以出现这种认识，是因为没有弄清党委会制的决策原理。中国共产党实行的领导是集体领导，而不是个人领导。个人只不过是集体中的一员，个人的作用只有通过集体才能有效地发挥出来。毛泽东同志撰写的《党委会的工作方法》中就已明确：“书记和委员之间的关系是少数服从多数。”[4]党的二十大通过的《中国共产党章程（修正案）》也明确规定：党组织讨论决定问题，必须执行少数服从多数的原则。因此，党委会制决定了只要是大事，就得坚持集体讨论，按照少数服从多数原则进行表决，而不能由党委书记一人说了算。第三种：“等同论”。把民主集中制简单等同于“四个服从”。其实，党章规定民主集中制有六大原则，“四个服从”只是其中的一条原则。二是能力不够。原则性是坚持民主集中制的根本要求，灵活性是坚持民主集中制的最鲜明特色。贯彻执行民主集中制必须坚持原则，但也需要灵活性。民主集中制对于不同层级的要求是不一样的。对于上级机关而言，那就要看它是否做到在民主基础上集中；对于下级机关而言，看它是否做到在集中指导下民主。在现实工作中，上下级又是动态的，有时候是上级，有时候是下级。因此，在实践中，贯彻执行民主集中制是一门艺术，不仅需要坚持原则的务实，还需要具备处理问题的灵活能力。三是立场有误。民主集中制强调必须把全心全意为人民服务贯穿始终，必须把维护人民群众的根本利益作为开展组织领导工作的基本政治立场和政治方向。然而，在贯彻执行民主集中制的过程中，少数领导干部私心太重，势必会让民主集中制变形走样。比如，在集体决策过程中，有些领导干部不是站在人民立场而是站在个人立场发表自己的意见和建议，那就必然会让集体决策的质量大打折扣。

（二）制度层面

一是制度还需要进一步细化。近年来，我们虽然出台了很多与民主集中制相关的党内法规，但在现实工作中之所以有打擦边球的情况，主要原因还是与民主集中制的配套制度还需要进一步优化。比如，“三重一大”决策中，到底什么是重大决策、什么是重要项目、什么是大额资金使用，往往难以明确划分，给权力行使留下了暗箱操作的空间。二是制度执行还不够有力。出台了制度，但在制度执行上还不尽如人意。比如，在集体决策中的末位表态制，确实能够防止“一把手”搞“家长制”“一言堂”。但是，少数地方、少数领导干部还没有将这项制度落实落地。

（三）文化层面

一是封建社会腐朽文化的消极影响。其中，影响比较深的就是等级观念和特权意识。这种观念和意识会让我们的党员干部无法认清自己“人民公仆”的身份，认为当干部就会高人一等。这样一来，党内就没有平等可言，那执行民主集中制就会成为一句空话。二是反马克思主义文化思潮的干扰。在意识形态斗争尤为激烈的今天，民主集中制一直是敌对势力攻击的靶子。攻击的方式主要有三种：一是用“过时”来诋毁。他们认为民主集中制是在革命战争时期的非常手段，不适合其它社会条件尤其是今天的和平年代。二是用“失误”来攻击。他们利用中国共产党历史上在执行民主集中制中出现的一些失误，攻击民主集中制，鼓吹西方的“民主制”，其目的就是反对中国共产党的领导。三是用“学理”来污蔑。他们是想用貌似“学理化”的分析，达到否定民主集中制，进而否定中国共产党领导的目的。凡此种种，我们必须高度警惕，坚决防范。

四、坚持和完善党的民主集中制的具体路径

民主集中制之所以要坚持，是因为它是科学合理而又富有效率的制度；之所以要完善，是因为在民主集中制的制度建设和贯彻执行中还存在一些问题。新时代坚持和完善党的民主集中制主要有三条路径。

（一）增其能：增强执行民主集中制的能力

1.提升民主素养。提升民主素养，是坚持党的民主集中制原则的内在要求，也是贯彻执行民主集中制的前提。要切实提升党员领导干部的民主素养，至少要从三个方面发力：一是要有民主的意识。民主意识是民主素养的观念前提。只有领导干部具备平等意识、程序意识和参与意识，真正做到尊重党员主体地位，才能促进领导干部增强领导能力、提升领导艺术。二是要有民主的胸怀。贯彻执行民主集中制要求领导干部必须要有虚怀若谷、海纳百川的宽阔胸襟。既要能容人之短，又要能容人之长。只有善于包容不同意见，才能把各种分散意见中的真知灼见提炼概括出来，把符合事物发展规律、符合广大人民群众根本利益的正确意见集中起来，进而作出科学决策。三是要有民主的能力。具体来讲，对于主要领导而言，不能搞压制言论自由的“一言堂”，而是要自觉捍卫别人说话的权利；对于其他同志而言，不是基于个人利益的抬杠和挑刺，而是能够从事业大局出发提出真知灼见。

2.增强集中能力。这一问题的本质就是到底如何才能做到正确集中，实现真正的集体领导。在民主基础上的集中，是指集中多数人的意见，进而形成正确的意见。一是排除各种障碍。少数党员领导干部为了一己之私，干预各级领导班子的决策，甚至阻碍其决议的执行。因此，必须以“两个永远在路上”的勇气和决心，坚决铲除利益集团对正确集中的干扰。同时，要杜绝本位主义的干扰，增强全局观念，时刻将党和人民的利益放在第一位。二是坚持“少数服从多数”原则。少数服从多数是政治组织处理重要问题的一般原则，是调节组织内部的认识、行动和利益关系的基本手段。[5]因此，要做到正确集中必须坚持“少数服从多数”这个最基础的原则。“少数服务多数”之所以是基础性原则，主要有三个方面的原因：第一，一般而言，大多数人观点相对客观，集体智慧常常是远大于个人智慧的；第二，多数人同意的决策，有利于决策执行。第三，即使多数人的观点错了，纠错的阻力也小得多。如果真理掌握在少数人手中怎么办？同样必须坚持少数服从多数。因为，无论多数人的意见还是少数人的意见，其真理性只能是通过实践才能检验。如果不坚持“少数服从多数”，就会导致集体决策名存实亡，出现“一把手是绝对真理，二把手是相对真理，三把手是宣传真理，普通委员没有真理”的现象，这样必然会导致“家长制”“一言堂”。

3.严守政治纪律。民主集中制不是无限制的民主，也不是无限制的集中。发扬民主和严明纪律并不冲突。一方面，民主集中制为维护中央权威和维护领导核心提供了制度支撑；另一方面，民主集中制确保领导核心来源于人民群众、来源于基层。在“四个服从”中，虽然最基础的是少数服从多数，但最重要的是全党服从中央。因此，贯彻执行民主集中制要求党员领导干部必须将政治纪律和政治规矩摆在首位，特别是要有“两个维护”的政治自觉、思想自觉和行动自觉。

（二）严其制：完善和执行相关的配套制度

习近平总书记指出，“完善和落实民主集中制的各项制度，坚持民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合，既充分发扬民主，又善于集中统一。”[6]当前，重点是完善和落实好与民主集中制相关的三项制度。

1.执行党员权利保障制度。党员是构成政党最基本的要素，这就决定了党员在党内生活中处于主体地位。党员主体地位的实现程度是衡量民主集中制落实得好不好的重要标尺。民主集中制作为实现党内民主的重要制度，也决定了它必须始终以保障和实现党员权利为基础。因此，贯彻执行民主集中制的基础就是要保障和实现党员的权利，比如参与权、建议权和监督权。历史和现实一再证明，党员权利一旦得不到尊重和保障，党员的主体地位也就不存在了，民主集中制必然变形走样。2020年12月25日，中共中央发布《中国共产党党员权利保障条例》，该条例的制定能够更大程度地保障党员的权利正常行使并不受侵犯，有助于进一步提高党员的主观能动性，对于坚持民主集中制具有重要意义。

2.落实请示报告制度。请示报告制度是中国共产党的一项重要制度。中国共产党自建党伊始，就非常强调党内重要情况的请示与报告。中国共产党已发展成为拥有9800多万名党员的世界最大的马克思主义执政党，请示报告制度就显得更为重要了。近年来，中国共产党先后出台《中国共产党重大事项请示报告条例》《领导干部报告个人有关事项规定》等党内法规，这些制度规定，对于哪些事情要请示，哪些事情要报告，以及如何请示报告，都作出了详细规定。因此，全面规范和加强请示报告工作，是贯彻民主集中制的一项重要举措。党员领导干部向组织请示报告也不是小事情，而是检验一名干部合格不合格的试金石。

3.健全党委议事决策制度。党章明确规定，凡属重大问题都要按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定。因此，各级党委（党组）要科学决策、正确决策，必须在决策之前、决策之中和决策之后下一番真功夫。决策之前功课要做足。一是要坚持群众路线，做好调查研究。习近平总书记在调查研究上作出了表率，为全党作出了榜样。他指出，“当县委书记要走遍全县各村，当地市委书记要走遍各乡镇，当省委书记要走遍各县市区。我履行了这一条。”[7]因此，扎实的调研是科学决策的前提和基础。二是做好个别酝酿。民主集中制应该是集中在会上，功夫在会前。因此，会前不仅要重视发“通知”进行告知，更要注重搞好“通气”进行充分酝酿。当然，个别酝酿不是个别授意，只能交换意见；个别酝酿也不是硬性说服，只能是平等商量。决策之中表决要合规。“会议决定”是党委集体决策的实现形式和必经程序。如果没有“会议决定”之规定，集体领导就容易演变成个人领导。因此，在集体决策中必须通过班子表决作出决定。在表决过程中，要做到两个坚持：一是坚持落实好“一把手”末位表态制；二是坚持“少数服从多数”。决策之后执行要有力。集体领导和个人负责两个方面，不是相互对立的，而是互为补充、相互结合的。党委会决定了的事情，必须明确班子成员具体负责去贯彻执行。在党委会运行过程中，既不能出现夸大集体领导而无人负责的情况，也不能出现长期固定“分片包干”各自为政，这都不是真正的集体领导。总之，党委会要真正发挥总揽全局、协调各方的作用，就要坚持集体领导与个人分工负责紧密结合，做到议必决、决必行、行必果，以达到“攥紧成拳，伸开成剑”的效果。同时，还要对决策执行情况进行监督，建立一套决策失误问责机制。对那些违反民主集中制，拍脑袋决策，拍胸脯蛮干，造成重大经济损失的，要终身追责，从严处理。对于决而不行、行而不果的，也要追究相关人员的领导责任和直接责任。

（三）正其魂：积极发展健康党内政治文化

在人类历史上曾经出现过三种有代表性的组织领导制度。第一种是官僚集中制。这种制度贯穿于封建社会整个过程。第二种是民主分权制。这种制度是西方资本主义国家实行的，它是在否定官僚集中制的基础上形成的一种新的组织领导制度。第三种就是民主集中制。这种制度是马克思主义政党区别其他政党的重要标志。具有显著优势的民主集中制，萌芽于马克思、恩格斯，形成于列宁，但为什么能够在中国生根发芽且枝繁叶茂？除了其制度本身的科学性外，还与中国海纳百川的包容性文化有关。马克思、恩格斯在政党建设理论中吸收的是西欧民主的政治文化，虽然有集中的思想，但侧重于党内民主。而中国传统政治文化中的精华是集中制，糟粕就是个人专制。由此可见，民主集中制是吸收了西方政治文化和中国传统政治文化的精华，并结合中国实际进行的再创造，是一个融合中西先进政治文化的优秀文明成果。因此，从文化学的角度说，民主集中制思想源于外国文化，根植于中国文化。两种文化聚焦到民主集中制，必然会发生碰撞与融合，让民主集中制更加符合中国实际，契合中国文化。民主集中制的发展离不开文化的滋养，其本身也体现了文化元素。民主集中制是马克思主义政党学说的重要组成部分，其马克思主义的信仰文化显而易见；民主集中制是一种集中统一的党内组织文化，是中国共产党始终保持团结统一、充满活力和战斗力的制胜法宝。民主集中制是一种领导制度，逐渐建构成以民主集中制为核心的制度体系，也是制度文化的重要内容。而信仰文化、组织文化和制度文化统一于党内政治文化。实际上，民主集中制无时无刻、无处不在地通过信仰、组织和制度影响着党内政治文化的方方面面。为此，贯彻执行民主集中制，必须发展积极健康的党内政治文化，让各级党员领导干部能够主动地将民主集中制原则转化为党员的自觉行动。一是取其精华。继续借鉴吸收古今中外政治文化中科学的、合理的、闪光的而我们又不足的东西，将其植入民主集中制体系之中，从而让民主集中制的优势得到进一步彰显。二是去其糟粕。对于封建社会的等级制、特权意识、官本位思想等文化糟粕要果断摈弃；对于西方民主出现的问题，比如英国脱欧公投的闹剧，我们要吸取教训，不能重蹈他们的覆辙。更重要的是，我们要推动中华优秀传统文化的创新性发展，发扬革命文化，弘扬社会主义先进文化，形成健康的党内政治文化，让清清爽爽的同志关系，规规矩矩的上下级关系成为常态，从而为坚持和完善党的民主集中制注入先进的文化元素。