新形势下深化国有企业经济责任审计的研究与探讨

余沐华 中国华电集团有限公司驻成都审计处

国有企业是我们党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础，是中国特色社会主义经济的“顶梁柱”。对国有企业领导人员进行经济责任审计，是我国审计制度的创新，是一项重要的制度安排，在促进国有企业领导人员规范用权、秉公用权、廉洁用权、履责担当，推动国有企业高质量发展方面发挥了重要作用，已成为现代国有企业治理的重要手段。从实践看，囿于内外部多种因素影响，当前国有企业经济责任审计还存在一些问题，优势和特色不够显著，发展面临瓶颈，难以满足新时代的要求，需要进一步探索新形势下深化国有企业经济责任审计工作路径，才能更好发挥其作用。

一、国有企业经济责任审计概述

（一）国有企业经济责任审计的基本内涵

伴随着国有企业改革的不断深入，1986 年9 月，《全民所有制工业企业厂长工作条例》应运而生。该条例重点提出“厂长离任前企业主管机关可以提请审计机关对厂长进行经济责任审计评议”，这标志着我国首次在国有企业中引入了经济责任审计的概念。经过长达20 多年的持续探索与发展，国有企业经济责任审计模式已日臻完善，其内涵也不断丰富。

2019 年7 月,中央正式印发了《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》（以下简称“《规定》”），对经济责任的定义、审计对象、审计内容等做出了明确具体的规定。按照《规定》，国有企业，包括国资控股或主导的企业，其法定代表人或其他实际行使相应职权的主要领导人员,均应为经济责任审计的对象，审计内容包括贯彻执行方针政策及决策部署、企业发展战略制定和执行、重大经济决策等八个方面。因此，从实质看，国有企业经济责任审计是对领导干部经济责任履行情况进行审查、调查并评价的过程，这不仅是管理监督领导干部的重要手段，更是促进领导干部切实履职尽责、敢于担当，保证党中央令行禁止的有效途径。

（二）国有企业经济责任审计价值

国有企业经济责任审计制度确定20 多年来，其价值逐步得到认可。《规定》再次强调了经济责任审计的重要意义，肯定了其在促进高质量发展、全面深化改革和规范权力运行等方面的作用。结合《规定》要求，国有企业经济责任审计的价值至少体现在以下四个方面：

一是有效规范权力行使。国有企业领导人员是党在经济领域的执政骨干，能否规范、廉洁用权，对国有企业的生存与发展影响十分巨大。对其开展经济责任审计，就是通过这一专业性、全面性和权威性的工作，加强对领导干部这一“关键少数”的监督，有效约束、引导其行为，使其用好手中的权力、履行好自身所承担的重要职责[1]。二是促进党中央重大方针政策和决策部署得到全面有效落实。进入新时代，在实现第二个百年奋斗目标、实现民族复兴历史进程中，国有企业承担着加快建设世界一流企业的新使命、展现着自我革命新气象。要通过经济责任审计，保证和促进其任期目标经济责任得到有效履行，确保党和国家经济方针政策、决策部署在企业得到全面贯彻执行。三是促进实现国有资本保值增值。通过经济责任审计，能够有效发现是否存在国有资产流失问题，对国有资本保值增值情况做出专业判断，促使国有企业领导人员履行好经营管理国有资产责任，不断提升企业经营管理水平、盈利能力，实现保值增值。四是推动完善权力监督制约机制。作为预防腐败体系的重要组成部分，经济责任审计能够以其特有的“体检”功能，提早发现和纠正一些苗头性、倾向性的问题，遏制问题扩大和蔓延，对于建立健全权力运行监督制约机制、推进党风廉政建设起到积极作用。

（三）国有企业经济责任审计面临的新形势、新要求

进入新时代，习近平总书记高度重视审计工作，亲自部署审计领域重大改革，推动新时代审计工作深度嵌入党治国理政总体格局，取得历史性成就、发生历史性变革。二十届中央审计委员会第一次会议强调，新时代新征程，审计担负重要使命，要在更好发挥审计监督作用上聚焦发力，如臂使指、如影随形、如雷贯耳，这对做好新时期国有企业经济责任提出了更高要求[2]。一是在审计定位上，国有企业经济责任审计要基于常态化“经济体检”，“查病”和“治已病、防未病”要求，聚焦经济责任，强化问责问效，对国有企业领导干部履行经济责任情况进行审计监督。二是在审计内容上，更加注重对党和国家方针政策及重大决策部署执行情况的审计，在监督经济责任履行情况的同时，也要更加注重对政治责任履行情况的审计，例如：国资国企改革、能源保供、碳达峰碳中和战略、剥离企业办社会职能、核心技术攻坚等政策落实和执行成效，做到全覆盖，无遗漏、无例外。三是在审计评价上。审计评价是一个与审计内容有机统一的工程，涉及领导干部的政治素养、决策水平、执行能力、廉洁从业等多方面内容，需根据审计结果客观公正、实事求是、全面准确地进行。《规定》对领导干部应承担的两类责任——直接责任和领导责任的认定依据及“情形”做出了明确界定，进一步强调了要遵循“三个区分开来”重要要求，准确进行责任认定，充分保护领导干部干事创业的积极性[3]。四是在审计结果运用上。审计结果报告综合反映了干部履行经济责任的情况，经济责任审计中极为重要、不可或缺的环节就是要做好审计整改和结果运用，既要做好审计监督、责任追究和权力约束有效衔接，又要推进纪检监督、群众监督和审计监督协同发力，使经济责任审计结果与领导干部的任用、管理紧密挂钩。五是在经济责任审计人员综合素质上。新时代经济责任审计工作对审计人员的综合素质提出了更高的要求，包括政治觉悟、业务技能、职业道德和心理素质。为了更好地适应这些更高的要求，审计人员需要加强技能培训、拓展业务知识、增强法治观念并提高审计监督水平。这些措施将帮助他们适应不断变化的审计环境，同时推动数据驱动下内部审计模式的转型。

二、国有企业经济责任审计的现实差距

（一）审计内容不够聚焦

国有企业经济责任审计，应当聚焦“责任”，紧扣“决策”和“执行”查核问题，将问题与经济责任挂钩。但在实践中，往往出现审计内容不聚焦的问题。有的审计项目耗费了大量的时间和精力在查找费用报销不规范、票据不合规、审批不齐全、会计核算不准确等问题上，对于领导干部贯彻执行党和国家宏观经济政策及上级公司决策部署、防控重大经营风险、促进国有资本保值增值方面关注不够，重点不突出。有的审计项目将经济责任审计当成“大箩筐”，把各类内容都往里装，面面俱到、浅尝辄止，发现问题浮于表面，没有揭示问题实质和企业存在的重大风险隐患。有的审计项目没有充分考虑国有企业领导干部决策权限和企业管理范畴，把在基层企业发现的问题不加以区分，统统纳入审计报告并认定审计对象应当承担责任。有的审计项目重视揭示问题，但对问题产生的原因分析不够深入，生搬硬套制度规定，没有综合事件发生的历史背景、客观条件和实际效果做出完整、准确的判断。这些做法导致审计的结果难以让被审计单位和领导干部个人信服，影响到经济责任审计的公信力和权威性。

（二）审计评价不够精准

审计评价是审计报告的重要组成部分，也是报告使用者重点关注的内容。写好审计评价是经济责任审计价值的重要体现。但实践中，这一重要工作日渐程序化、格式化、趋同化，审计的确认功能未能得到有效发挥。一是评价内容呈现粗糙性。有的审计报告对被审计单位提供的材料不加以认真核实，直接照搬照抄，把国有企业一定时期内取得的成绩全部等同于领导干部个人业绩，没有体现普通员工在国有企业改革发展中所发挥的作用。二是评价结论呈现雷同性。绝大多数审计报告审计评价都为“被审计领导人员较好地履行了经济责任”，审计评价结论与审计查出问题的性质、数量、金额之间缺乏对应关系，内容千篇一律、画像模糊不清，对干部监督、任用的借鉴意义不大。特别是个别审计项目出具这样的审计评价后，其他内外部检查中又发现被审计领导人员存在严重违纪违法问题，造成审计极为被动。三是评价过程呈现随意性。目前，大部分国有企业尚未完善国有企业领导人员经济责任评价体系，评价指标、方法和标准没有统一规范，且部分审计单位对审计评价的重要性认识不足、对“定量”“定性”把握不好，造成审计评价随意性较大。

（三）审计结果运用不够充分

只有充分运用好经济责任审计结果，才能对国有企业领导干部起到强烈震慑和有效约束作用。从客观实际出发，结果运用才是这项审计制度的价值所在。实践中，国有企业还存在对经济责任审计结果的运用不够重视、方法手段不多、效果不突出的问题。一方面，当前国有企业经济责任审计报告对审计发现问题的责任只从性质上进行界定，区分领导责任和直接责任，对涉嫌违纪违法问题移送处理，对其他问题的重要程度、影响大小、主观故意等没有作出界定，被审计单位在运用审计结果时较难准确把握，要么出于“保护”干部角度，“大事化小、小事化了”，使得审计结果失去意义，要么不加区分，一律给予问责处理，难以令干部职工心服口服，也对领导干部个人不够公平。另一方面，当前国有企业经济责任审计实施阶段和整改验收阶段往往不是同一主体，被审计单位将审计整改资料和结果运用情况报送至验收主体后，由于验收人员对审计问题的性质、成因了解程度不够，加之缺乏科学系统的整改验收标准，特别是审计问题责任追究制度不够细化、量化，导致容易出现把关不严问题，造成处罚没有跟上、审计的震慑效应大打折扣。

三、国有企业经济责任审计的守正创新

（一）始终聚焦经济责任

深刻领悟经济责任的内涵，牢牢坚持其职责定位，紧盯领导干部在担任国有企业主要负责人期间的重大决策事项内容，以审查领导人员履行经济责任情况为主线，围绕企业领导人员在履行经济责任方面“应该干什么、具体干了什么、实际是怎么干的、干得怎么样”来确定重点内容，顺着领导干部职责履行的方向，突出重点、有的放矢、精准审计。一是聚焦贯彻执行中央经济方针政策和上级决策部署开展审计。紧盯落实中央能源保供要求、有序推进碳达峰碳中和、落实新一轮深化国企改革提升行动、发挥科技创新和产业控制作用等方面，审计领导干部是否积极推动在本企业落实[4]。二是聚焦重大经济决策开展审计。紧盯企业中长期发展规划制定、重大战略投资、资本运作、资产处置、借款担保和大额资金支付等事项，把企业领导人员在其中如何决策、如何执行、效果如何审清审透。三是聚焦绩效目标完成开展审计。对照与上级企业签订的《绩效目标责任书》，检查效益、发展、安全等年度绩效目标完成情况，突出体现企业经营发展取得的主要成效和领导人员履职的业绩特点，重点关注企业成立领导小组或专班的有关文件等规定领导干部作为第一责任人（负总责）的事项是否全面完成。

（二）精准客观进行审计评价

经济责任审计的核心是对领导干部进行评价，应当积极探索在现有责任区分的基础上进一步细化、量化国有企业领导干部的评价标准，通过定性和定量结合的方式，对领导干部经济责任审计履行情况作出明确结论，为纪检监察、组织人事等部门监督、使用干部提供依据。一是规范审计总体评价内容标准。进一步规范总体评价的构成要素、评价重点、表述方法等，确保评价内容与领导人员本人权责范围和工作实绩相吻合，语言表述与发现问题数量情节相一致，相关业绩数必须经过审计核实并附相应的证据材料后才能在审计评价中使用，对没有审计的内容不做评价。二是建立评价指标体系。针对不同行业的国有企业特点，建立评价指标体系并设立评价标准，要强化使用定量评价方法，将责任履行状况以数字来体现，进行量化描述，如在经济责任和管理责任方面，以定量评价为主，在政治责任和生态文明责任方面，以定性评价为主要手段、定量手段为辅，为领导干部精准“画像”。三是适当剥离一般性违规问题的责任界定。对于和领导人员本人决策关系不大、一般性的违规问题，特别是管理的基层企业的微观问题，要谨慎考虑界定被审计领导人员是否应当承担责任，使国有企业领导人员能够放下包袱，把精力集中到思考本企业长远性、全局性、重大型问题上，避免疲于防范各类微观事项。

（三）强化审计结果运用

国有企业经济责任审计既要揭示问题，又要做好审计结果运用和整改，二者同等重要。只有将经济责任、审计结果与干部考核、任免、奖惩等有效挂钩，持续压紧压实各方整改责任，才能有效维护审计权威，促进审计问题得到全面、长效、源头整改。一方面，要健全经济责任审计结果运用机制。教育千遍不如问责一次，要梳理国有企业经济责任审计中发现问题类型，形成“负面行为清单”，建立审计问题责任追究实施细则，明确审计问题责任追究的主体、程序、方式。在明辨“为公”还是“为私”、分清“无心”还是“有意”、研判“无禁”还是“严禁”的基础上，按照规定的权限和程序启动责任追究，该问责的坚决问责，该暂缓提拔的坚决说“不”，使广大干部员工真正受到触动和警醒，维护审计的权威[5]。另一方面，要强化经济责任审计整改和结果运用审核机制。加强对审计整改和结果运用审核，优化沟通联络机制，针对审计发现的重点人、重点事，整改验收人员要积极主动与审计组沟通，充分听取审计组意见，形成一致结论，层层审核把关，防止蒙混过关。要充分发挥审计委员会等类似机构的作用，及时向其报告经济责任审计整改和结果运用情况，对拖延整改、虚假整改的严肃处理，确保款项回收到位、制度建设到位、人员追责到位、警示教育到位。

四、结语

经过20 多年的发展，国有企业经济责任审计取得了显著成效，同时也面临诸多困难和难点。新时代，要认真总结国有企业经济责任审计取得的成功经验，主动适应新形势、新任务、新要求，守正创新、力求突破，聚焦经济责任有效发力，客观精准进行审计画像，强化结果运用，维护审计权威，确保经济责任审计工作取得实效，让这一制度和实践焕发新的生机和活力，在推动新时代国有企业高质量发展上体现审计作为，展现审计担当。