浅析基层审计机关如何有效开展生态环境审计

柴德娟

摘要：党的十九大明确提出，加强生态文明体制改革，建设美丽中国，保护生态环境，构建资源节约型社会是生态文明建设的重要内容。党中央、国务院以及相有关部门先后出台多项生态环境保护重大政策，习近平总书记也多次对生态环境保护问题作出重要指示。加强生态环境审计是保护生态环境的必然要求，是贯彻落实习近平生态文明思想的重要举措，是为经济发展保驾护航的生动实践。面对新形势新任务新要求，基层审计机关对如何有效开展生态环境审计，仍处于实践与探索的过程。

关键词：生态环境；生态文明；审计

一、加强生态环境审计的重要意义

（一）加强生态环境审计是贯彻落实习近平生态文明思想的重要举措

党的十八大以来，习近平总书记围绕生态文明建设提出一系列新理念新思想，在不同场合反复强调，“绿水青山就是金山银山”。习近平生态文明思想是我国推进生态文明发展，引领美丽中国建设的根本遵循。作为基层审计机关，要学会运用习近平生态文明思想武装头脑、指导实践、推动工作，要充分认识生态文明建设是推动经济社会高质量发展的必要前提，不断增强开展生态环境审计工作的责任感和使命感，自觉有效推动生态文明建设重大决策部署的贯彻落实，努力在促进生态环境保护的实践中，充分发挥审计“治已病、防未病”的建设性作用。

（二）加强生态环境审计是全国上下保护生态环境的必然要求

随着经济社会的高速发展，极端性气候变化、水资源污染、森林覆盖面减少、沙漠化、雾霾等问题层出不穷，环境保护成为国家治理领域的热点、难点问题。然而，生态环境保护涉及的领域非常广，包括预防和治理生产过程中发生的环境污染、自然资源开发过程中发生的对生态环境的破坏，以及其他影响生态环境安全等。基层审计机关作为国家监督体系中的重要组成部分、基层社会运转的监督指导单位，必须充分认识环境审计工作对生态文明建设的重要性，明确实现环境审计作用的方法与途径。在新发展理念下，生态环境审计将在促进生态文明建设、推动可持續发展等领域承担越来越多的责任。审计机关应聚焦主责主业，需要对生态文明建设中的各种实践活动监督和评价，充分发挥审计的监督作用为生态文明建设保驾护航。

（三）加强生态环境审计是经济社会得以高质量发展的重要保障

推动经济社会高质量发展是我国全面建设社会主义现代化国家的战略选择，是实现中国式现代化的必然要求。党的十八大以来，习近平总书记围绕推动高质量发展发表一系列重要讲话，作出一系列重大部署，指明了努力方向，提供了根本遵循，明确了工作要求。对此，全国审计机关主动担当作为，“护航”高质量发展，不断加大对生态环境保护的审计力度。2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》，对领导干部实行自然资源资产离任审计，这意味着生态环境损害责任终身追究的制度的建立。开展领导干部自然资源资产离任审计工作既是加快推进生态文明建设的重要举措，也是促进经济社会高质量发展的现实需求。

二、当前生态环境审计中存在的问题

近年来，从生态环境审计工作的开展来看，不难发现，从生态环境保护角度开展环境审计工作，目前基本上局限于对各类资金的管理、使用方面审计，并没有对更深层次，也就是产生环境污染的根源、措施、制度建立健全及执行方面深入的研究分析，具体表现在以下五个方面。

（一）生态环境审计专业技能有待提高

生态环境审计业务不仅综合性强，而且专业化程度要求非常高。按照常规审计的理念来看，生态环境审计侧重资金、项目等方面的审计，往往只注重专项资金管理分配及使用是否合理，并没有对生态环境保护资金使用后、项目实施后是否达到预期的效果作出分析以及得出正确的判定。对相关效果作出科学分析与判定，往往需要通过环境保护技术来支撑，通过环境保护数据来证明。由于生态环境保护审计工作综合性较强，迫切需要综合性专业人才。对于基层审计机关来说，这是制约生态环境审计有效开展的瓶颈；从专业角度来说，审计人员无法评测分析各种数据，这也是造成生态环境审计无法进一步开展的主要因素。

（二）生态环境审计系统性全面性不够

在审计工作中，生态环境审计通常需要跨行业、跨领域、跨单位、跨部门开展，审计查阅的资料数量庞大。生态环境保护工作涉及多个部门，每个部门所涉及的行业领域均存在不同性质的环境保护问题，而各行业、各领域的环境保护有着不尽相同的内容、技术、标准与特点。以水资源方面为例，从水资源费收取、城乡地下水管辖范围、污水处理等方面相继涉及农业、国土、水利、环保、市政五个部门，各个部门制定的标准大相径庭，这也给基层审计部门的工作造成极大的困惑。

（三）生态环境审计查出问题处理难度较大

由于生态环境审计发现的问题，被审计部门通常将其归责为客观原因或者以承诺的方式回应，避重就轻，治标不治本。个别部门的强势干预，也会让基层审计部门左右为难，难以保持审计工作的独立性。如果对发现的问题少披露或者不披露，审计报告的质量必然会降低，也就无法为政府部门决策提供足够科学、真实的依据。当前，还存在追责问责不到位的问题，该移送的不移送，该处理的不处理，该问责的不问责，使得审计结果缺乏应有的震慑力，同时为日后被审计部门的不配合埋下隐患。

（四）基层审计机关缺乏复合型人才

基层审计机关队伍建设水平有待提高。作为基层审计人员不仅需要掌握审计、财务等业务知识，还要掌握宏观经济、财政、政策、生态环境等方面的基础知识，更要具备灵活运用现代化信息技术、大数据技术等开展审计的能力。合格的审计人员必须是“一专多能”的复合型人才。尽管近几年生态环境审计一直在努力开展，但是由于人员编制局限性，专家型审计人员匮乏是一个不争的现实。

三、有效开展生态环境审计的措施

生态环境审计工作具有较强的政策性和专业性，往往仅通过账本等现有资料审查无法实现理想的审计效果与目标。为了适应新常态目标下审计工作的发展，尤其是将生态环境审计纳入领导干部经济责任审计范畴内重要评价指标，基层审计机关有效开展生态环境审计，可以从以下六个方面着力改进和加强。

（一）构建生态环境审计“一盘棋”工作格局

面对生态环境审计涉及行业领域多、地域范围广等特点，在审计任务繁重而人力资源有限的情况下，必须强化审计组织方式的统筹，积极推进跨专业、跨区域、跨层级审计资源的优化配置。要以深入学习贯彻党的二十大精神，坚持问题导向，牢牢把握制约经济社会发展的重点、难点，科学合理安排审计计划，不断拓展资源环境审计的广度和深度，逐步实现对水污染防治、土地矿产资源保护、节能减排大气污染治理等领域审计的一体化、全覆盖。按照生态环境审计工作“一盘棋”的要求，特别是要根据生态环境审计项目的特点，统筹调配审计资源，强化审计机关之间的上下联动和横向协作，建立完善审计机关之间的沟通协调机制，不断加强审计成果和信息共享，最大限度地发挥整体合力。

（二）加强对专项资金筹集管理使用的审计监督

近年来，国家对“三农”问题以及环保问题重视程度逐步提高，各项生态环保专项资金无论是从项目数量还是资金额度都在呈日益上升的趋势，国家治理环境的决心有目共睹。作为确保国家资金安全的监督部门，基层审计部门要充分发挥审计职责，强化对专项资金的监督，将生态环境保护项目资金的筹集、分配、管理使用的规范性以及对环保的保障作用作为重点，结合项目建设，对生态环境保护资金的使用效果审计。重点关注截留、挪用项目资金等重大违法违规行为，全程跟踪生态环保资金管理使用及绩效情况，确保环保资金切实有效发挥应有的作用。

（三）建立健全生态环境审计指标评价运用机制

從目前环境污染层次而言，目前亟待解决的环境污染方面主要包括以下四个方面：一是空气污染方面；二是水资源污染方面；三是土壤毒素残留、重金属污染超标方面；四是污染物处理方面。当然，对于一些特殊行业和地域，还应根据实际情况和评价的需求，增设一些特色化的评价指标。在新审计理念指导下，基层审计部门努力将生态环境保护审计（自然资源资产审计）结果作为领导干部人员任用选拔的重要依据。这样一来，不仅可以督促领导干部在注重经济效益的同时，将生态文明建设的各项政策和制度落到实处，而且更有利于生态环境保护审计顺利有效开展。

（四）探索创新适应审计工作需要的方式方法

为适应信息化新时代的新需求，基层审计机关要树立大数据审计思维，积极推广大数据审计工作模式，注重创新审计方法和手段，助推生态环境保护信息化建设。推进审计监督的全面深入，不断完善制度和加强管理，坚持问题导向，着力关注和揭示制约阻碍生态环境保护深层次问题，有效提升生态环境保护审计质效。提高内审人员数据分析能力。掌握基本的SQL、ORACLE数据库的操作方法，达到与生态环境保护相关部门数据互联互通。审计人员运用信息化技术核查问题、评价判断、综合分析能力，协同推进“总体分析、发现疑点、分散核实、系统研究”的数字化审计模式，增强审计监督合力。

（五）注重将绩效审计融入生态环境审计全过程

实施生态环境审计要坚持围绕资金与项目的生态效益、社会效益、经济效益，牢牢把握资金使用、资源利用、项目建设运营、政策执行以及行政效能等审计角度，科学评估项目管理运营效率性和经济效益，推动各级政府部门统筹考虑经济发展与可持续发展，科学决策，杜绝各种以破坏生态资源博取经济增长的短视行为。例如，在审计城市污水处理设施建设项目时，将项目资金的投入量、管理方式以及资金使用真实性、合规性作为审计基础，将项目建设情况、投运情况作为审计重点，对项目的环境效益、社会效益、经济效益多角度全方位分析评价，努力发挥审计机关监督管理职能和服务国家治理作用。

（六）加大基层审计人员的业务技能培训力度

基于生态环境审计的复杂性和专业性，基层审计机关应加大业务知识培训力度，切实不断提高审计人员生态环境审计技术和技巧，运用科学方法分析和解决审计查出的问题。根据新形势下审计工作业务发展的需求，引进专业人才，不断优化人员结构，从而确保实现审计全覆盖。在条件允许的情况下，基层审计机关应聘用水利、矿产、工程、资源、环境等方面的专家，建立专家库，可以根据审计项目的专业需要，迅速有效地选取合适的专业人员参与审计。同时，促使基层审计人员在干中学、在学中干，在审计实践中与专家互动交流，拓宽职业视野和知识面，继而培养一批生态环境保护审计的骨干人才。

参考文献：

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