党的十八大以来“放管服”改革效能的三重内涵

张强　林英梅　章朝奔

〔摘要〕 不断提升治理效能是新发展阶段政府治理现代化的目标议题。作为一场致力于深化行政体制改革、加快政府职能转变的政府治理变革，党的十八大以来，“放管服”改革在党中央、国务院的决策部署下持续开展并不断深入，围绕改革目标产生了一系列有利作用和良好成效，改革效能日益显现。具体来说，“放管服”改革效能包含政府、市场与社会三个层面的内涵：一是以国家权力的结构性调适为主线，推动政府职能发生深刻转变；二是以打造国际一流的营商环境为目标，推动营商环境持续优化；三是以满足人民美好生活期盼为宗旨，推动民生福祉不断增进。

〔关键词〕 “放管服”改革；改革效能；政府职能转变；营商环境；民生福祉

〔中图分类号〕D63 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2023）02-0070-06

党的十八大以来，对治理效能的追求已经成为政府治理活动的目标议题。习近平总书记先后提出“全面提高政府效能”“提高改革整体效能”“高效能治理”等重要论述，为我国新发展阶段的政府治理提供了方向指引和目标遵循。“放管服”（简政放权、放管结合、优化服务）改革作为党中央、国务院在政府治理领域作出的重大决策部署，自党的十八大以来，改革效能随着改革的不断深入推进日益显现，助推政府治理效能持续提升。从内涵来讲，“放管服”改革效能是政府通过简政放权、放管结合和优化服务的供给侧变革，围绕政府职能转变这一目标产生了一系列有利作用和良好成效，包括政府、市场与社会三个层面：对政府而言，改革效能集中体现为政府治理能力的提升，即政府职能发生了深刻转变，这既是改革不断推进的基础和关键，也是改革效能的重要组成部分。对市场而言，改革效能主要体现在市场主体赖以生存发展的营商环境不断得到优化。对社会而言，人民群众对美好生活的需要不断得到满足，民生福祉水平不断提升。这三者共同构成了“放管服”改革效能的整体内涵。

一、以国家权力的结构性调适为主线，推动政府职能发生深刻转变

作为党的十八大以来持续开展的一项系统性、战略性改革，“放管服”改革伊始，就明确了加快政府职能转变的核心目标。在国家治理中，国家权力的结构性配置问题是如何合理划分政府、市场与社会之间的权力和责任的问题，如何优化资源配置方式，让政府的归政府、市场的归市场、社会的归社会，是现代国家治理的一项基本任务〔1〕。“放管服”改革作为一场致力于深化行政体制改革、加快政府职能转变的政府自我变革，其根本需要解决的就是国家权力的结构性配置问题。习近平总书记指出，“转变政府职能是深化行政体制改革的核心，实质上要解决的是政府应该做什么、不应该做什么，重点是政府、市场、社会的关系，即哪些事该由市场、社会、政府各自分担，哪些事应该由三者共同承担”〔2〕。“放管服”改革实施以来，党中央、国务院从全面深化改革的战略全局出发，围绕“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”〔3〕这一目标，系统推进简政放权、放管结合和优化服务，推动政府职能在价值取向及管理体制等方面发生深刻变化。

（一）政府治理的价值取向由注重社会经济效率向注重社会公平转变

经济基础决定上层建筑。改革开放的前30多年，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾是我国社会的主要矛盾，因此，建立并完善具有中国特色的社会主义市场经济体制、不断提高社会生产力水平是改革的首要任务。注重社会经济发展效率，使政府职能与经济发展需求相匹配，便成为这一时期政府职能转变的总体价值取向。党的十八大之后，我国进入新的发展阶段，经济社会发展水平显著提高，并取得重大历史性成就，经济总量跃居世界第二，综合国力持续增强。在新的时代发展背景下，社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，着力解决好发展不平衡不充分问题，促进社会公平和成果共享，使改革成果惠及最广大人民群众，成为政府职能转变的价值指引〔4〕。“放管服”改革始终坚持促进社会公平、更好满足人民对美好生活向往的价值取向，通过简政放权，对政府权力不断进行瘦身调整，有效破除市场主体公平参与经济活动的体制机制障碍和“权力黑箱”；通过加强监管，以法治化建设破除和防止“劣币驱逐良币”，公平竞争的良性营商环境逐步形成并持续优化；通过优化服务，不断提高政务服务水平，公共服务供给能力和均等化水平持续提升，人民群众的美好生活需求不断得到满足。

（二）政府管理体制由传统管制型向服务型转变

纵观改革开放以来的行政体制改革实践，转变政府职能一直是改革的首要任务。自改革开放以来至党的十八大之前，我国先后进行了六次（1982、1988、1993、1998、2003、2008）大规模的机构改革，初步建立了与社会主义市场经济发展階段相适应的行政管理体制。但从政府职能来看，十八大之前的政府管理仍是以审批发证为主要手段的管制模式，即资源配置的决定权依旧掌握在政府手中，并通过许可、审批等规制手段对各类资源进行调控，同时对市场主体经营和社会公众活动进行干预。在特定的历史时期，管制型政府在很大程度上确保了经济发展与社会稳定。但随着社会主义市场经济的不断发展和改革开放的不断深入，政府干预过多、管得过死、宏观调控和市场监管不到位的弊端不断凸显，已不能适应社会主义市场经济高质量发展的新要求。

党的十八大以来，在整体政府的理念指引下，已经先后完成了两次（2013、2018）机构和职能的深化改革，第三次（2023）党和国家机构改革也正在稳步推进中。这三次改革的共同特征之一就是以职能为依据推动改革实施，秉承机构设置更加科学、职能配置更加优化、体制机制更加完善、运行管理更加高效的改革理念，按照一件事由一个部门管理、上下衔接、有利工作的原则，确定部门权责，部门间职能交叉、“九龙治水”的问题得到有效解决，政府部门职能更加合理优化，行政管理体制不断完善。在机构职能改革的同时，政府把微观经济事务的决定权更多地放给市场，把有限的行政资源更多地投入到对市场主体的监督管理和对社会公众的有效服务供给中，以往重审批、轻监管、弱服务的管理模式得到明显改观，政府职能缺位、错位、越位问题得到很大程度的解决，政府工作的重心和着力点由审批发证转向了加强宏观调控和严格市场监管，社会管理和公共服务能力、水平也不断提升，政府管理方式向规范有序、公开透明和便民高效转变，政府作用得到更好发挥，服务型政府建设进程不断加快。

二、以打造国际一流的营商环境为目标，推动营商环境持续优化

营商环境是企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件，是一国治理能力、体制机制、社会环境、资源禀赋、基础设施和思想观念等因素的综合反映〔5〕。良好的营商环境是市场主体赖以生存发展的基础。党的十八大以来，党中央、国务院高度重视营商环境建设，把改善营商环境上升到了完善社会主义市场经济体制重要任务的战略高度。好的营商环境就是生产力、竞争力〔6〕，优化营商环境就是解放生产力、提高竞争力〔7〕。作为优化营商环境的关键之举，“放管服”改革多年来始终聚焦市场主体关切，以打造国际一流的营商环境为目标，通过简政放权、放管结合与优化服务等系列政策举措的综合推进，持续打造市场化法治化国际化的营商环境，稳定、公平、透明、可预期的良好营商环境逐步形成。

（一）深化简政放权，营商环境市场化水平不断提升

市场决定资源配置是市场经济的一般规律，营商环境的市场化水平是市场在资源配置中决定性作用发挥的集中体现，打造市场化营商环境是“放管服”改革的重要目标之一。“放管服”改革实施以来，以行政审批制度改革为抓手，统筹推进商事制度改革和减税降费等政策举措，统筹推进简政放权纵深开展，市场化营商环境水平持续提升，市场主体活力和经济发展动力不断得到激发。

一是深化行政审批制度改革，市场在资源配置中的决定性作用不断发挥。党的十八大以来，党中央、国务院以简政放权为突破口，持续深化行政审批制度改革，国务院在继续大幅削减行政许可事项的同时，明确提出政府一般不再新设行政审批事项，并通过制定控制新设行政许可的政策措施和实行清单管理，严格控制新设行政许可，推行“清单之外无审批”。截至目前，国务院已经分16批取消下放各类行政审批事项1 094项，法律、行政法规和国务院决定设定的行政许可事项清单仅保留996项，中央政府层面核准的企业投资项目已压减超90%，工业产品生产许可得到大幅整合压减，行政审批中介服务事项得到进一步清理规范，职业资格许可和认定大幅减少。通过政府权力的真减实放，政府把不该管理的事项权交还给市场自主调节，市场主体发展所面临的体制机制障碍不断被破除，营商环境持续得到改善。

二是稳步推进商事制度改革，市场经营的制度性成本不断降低。商事制度改革是落实简政放权的又一重要举措。党的十八届三中全会以来，以“先照后证”和注册资本认缴登记制为起点，不断推进商事制度改革，大幅压减前置审批事项，稳步推进“证照分离”与“多证合一”。截至目前，企业登记和变更、注销登记前置审批事项分别仅保留35项和29项，精简率超87%，中央和地方层面的523项涉企经营许可事项已全部纳入“证照分离”改革，在生产许可、项目投资审批等重点领域，广泛推行告知承诺制，市场准入准营便利化水平不断提高，企业开办时间现已缩短至4个工作日以内，大部分省份已实现“一日办结”，部分地区在个体工商户登记等领域已做到“秒批秒办”，极大激发了市场主体活力。

三是大力推进减税降费，市场主体生产经营成本不断降低。减税降费是简政放权的重要手段，是激发市场主体活力的最直接、最公平、最有效的方法。在“放管服”改革进程中，我国大力推动结构性减税降费、阶段性降低社会保险费率等各类政策的落地实施，全面实施营改增改革、增值税改革、降低社保费率及留抵退税等惠民政策，持续开展涉企收费专项清理规范工作，创新建立财政资金直达机制，有效降低了企业生产经营成本。党的十八大以来，已取消、停征和减免中央和省级政府行政事业性收费超千项，中央财政资金下达到基层的时间已由平均用时120天缩短到最快7天，累计为各类市场主体减负超10万亿元，仅2022年一年就新增减税降费及退税缓税缓费超4.2万亿元〔8〕，不仅促进了已有市场主体的发展，更重要的是催生了大量新的市场主体。截至2022年底，全国登记在册的市场主体已突破1.6亿户，比2012年的近5 500万户增长了2倍多，保持了较高增速，市场活力得到极大释放。

（二）坚持依法监管，营商环境法治化水平不断提升

全面依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，是以习近平同志为核心的党中央治国理政的显著特征和重大战略部署。市场经济的本质是法治经济，法治是社会主义市场经济的基石。立足于市场展开的营商环境建设，一定是以法治作为支撑〔9〕。习近平总书记指出，“法治是最好的营商环境”〔10〕。在“放管服”改革进程中，我国始终以法治思维贯穿改革的全领域和各环节，坚持权责法定，通过法制体系建设和严格依法监管，持续改善和优化营商环境，以法治化的营商环境保障市场主体的公平竞争和健康发展。

一方面，以法制体系的建立健全为营商环境提供法制保障。良法方能善治，完善的法制体系是营商环境的制度保障。在改革进程中，对与市场经济发展需求及改革举措不相适应的滞后条款，尤其是拟取消下放的相关行政审批项目是依据有关法律设立的情形，在严格依照法定程序的前提下，及时进行了相关法律规定的调整废除，以法制体系的调整优化保障了改革的法治化开展。与此同时，对经过改革实践证明、人民群众满意和市场主体支持的改革举措与成熟经验，通过制定新的法律法规，以立法的形式将其制度化，如《优化营商环境条例》《中华人民共和国市场主体登记管理条例》《中华人民共和国民法典》等法律法规的出台，均从法制层面对市场主体的合理需求及营商环境优化的实践经验作出制度回应；对于新發展时期所出现的新产业、新业态、新模式，也通过法律加强了规范和引导，如2021年出台的《中华人民共和国数据安全法》，对数字经济的安全健康发展提供了有力的法律支撑。这些立法和制度安排推动了营商环境法规体系的不断完善，为建立公平竞争的市场环境提供了坚实的法制保障。

另一方面，以监管方式的改革创新推动监管法治化水平不断提升。“放管服”改革通过监管方式的变革与创新，严格规范依法公正监管，逐步建立起以“双随机、一公开”监管和“互联网+监管”为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型市场监管机制，对推进营商环境法治化进程发挥了重要作用。一是全面实施“双随机、一公开”监管，随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，及时公布检查结果，目前“双随机、一公开”已成为日常监管的基本方式，监管效率与公正性大大提高。二是依托信息化技术创新监管手段，深入推进“互联网+监管”，国家“互联网+监管”系统主体功能建设已初步完成，监管数据加速汇聚，金融监管、食品安全等重点领域的风险预警模型体系也在加速构建，各地区、各部门也在加快建设本地区和本部门的“互联网+监管”系统，推动与国家监管系统互联互通，有效提高了监管的精准化和智能化，线上线下一体化监管加速推进。三是秉持“人民至上、生命至上”的核心理念，对食品药品、特种设备、危化品等涉及人民安全及生产安全的重点领域，实行全覆盖的重点监管。四是加快推进社会信用体系建设，充分发挥互联网和大数据等新技术的作用，探索构建以信用为基础的信用风险分类监管机制。截至目前，国家企业信用信息公示系统已建设完成，贯穿市场主体全生命周期的信用监管体系正在逐步完善，进一步提升了监管公正性。五是把握市场发展的新趋势新特点，对共享经济、平台经济等新产业新业态实行包容审慎监管，在安全可控的前提下为其发展创造宽松有序和公平竞争的市场环境。

（三）对标国际先进，营商环境国际化水平不断提升

改革开放40多年来的实践证明，坚定不移扩大对外开放，积极融入世界经济发展大环境，是社会主义市场经济取得伟大成就的重要法宝。打造国际化的营商环境，是坚定不移扩大对外开放的内在要求，是提高我国对外开放水平的重要途径。党的十八大以来，为适应经济全球化新形势，党中央作出了“构建开放型经济新体制”的战略决策，习近平总书记指出，要“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”〔11〕，这对我国的营商环境在开放层面上提出了新的更高要求。“营商环境竞争力就是国际竞争力。”〔12〕在“放管服”改革进程中，我国一直在开放环境中不断推进改革纵深开展，以更大程度的简政放权、更公平的有效监管、更优化的政务服务，同时加以科学有效的评价手段积极对标国际先进，推动营商环境的国际化水平不断提升。

在具体举措方面，一是以深化简政放权为构建开放型经济体制提供支撑，不断破除全球外资、人才等资源要素参与中国市场经济活动的体制机制障碍，加强与国际通行经贸规则及相关国际标准的对接，不断建立完善以规则为基础、以市场经济一般规律为核心的市场环境，吸引外资进入中国投资兴业。二是出台制定并严格执行《中华人民共和国外商投资法》及配套法规，为外资企业创造公平竞争的法治环境，以完善的法律法规加强对外商投资合法权益的保护，彰显了中国进一步扩大开放的决心。三是通过优化服务，为外商企业注册登记、产业落地、办理各类许可等事项提供优质高效的政府服务，同时采取配套政策，保障外籍工作人员的教育、医疗等公共服务需求，为外国人才在华创新创业提供便利与保障。

在营商环境评价上，一方面积极对标世界银行评价指标体系，针对开办企业、办理建筑许可证、获得电力供应等具体指标，逐项制定深化“放管服”改革、改善营商环境的政策措施，向全球营商环境“优等生”进军。世界银行发布的《2020年全球营商环境报告》显示，在全球190个主要经济体中，我国营商环境排名由2013年的第96位上升至2020年的第31位，成为全球营商环境进步最快的经济体之一。另一方面，在对标国际先进水平的基础上，不断建立健全符合中国发展实际、具有中国特色的营商环境评价机制。2018年3月至8月，国家发改委选取北京、上海等22个城市开展了营商环境试评价，并于2018年底出台了全国统一的营商环境评价体系，2019年在直辖市、省会城市、计划单列市及部分地级市开展了营商环境评价，2020年开始在全国地级及以上城市开展营商环境评价，并定期发布《中国营商环境报告》，建立健全了中国营商环境评价的长效机制。

三、以满足人民美好生活期盼为宗旨，推动民生福祉不断增进

全心全意为人民服务是我们党的根本宗旨，以人民为中心是治国理政的根本理念，全面深化改革最终是要让改革发展成果更多更公平地惠及全体人民，让群众有更多的获得感。“放管服”改革作为全面深化改革的重要内容，其根本目的也在于以改革不断增进民生福祉，满足人民群众日益增长的美好生活需要。“放管服”改革以来，我国围绕政务服务和公共服务两大重点，以打造人民群众高品质生活为价值追求，从服务理念、能力水平和服务方式等多方面发力，为群众提供更加便捷高效的政务服务，不断提高公共服务均衡性和可及性，群众满意度和获得感不断提升，民生福祉不断增进。

（一）线上线下深度融合，一体化政务服务效能显著提升

政务服务是群众与政府互动的最直接途径，政务服务的能力水平直接關系群众的满意度与获得感。党的十八大之后，“放管服”改革聚焦政务服务的堵点、痛点、难点，强化服务意识，创新服务方式，以线上线下深度融合发展，推动政务服务能力和水平不断提升，政务服务更加便捷高效，“就近办、网上办、马上办、一次办”的服务生态初步形成。

一方面，以综合性实体政务大厅建设为重点，不断建立健全线下政务服务体系。自1997年广东江门设立全国首个政务大厅（江门市行政事务服务总汇）以来，至2012年底，全国已经建立各级政务服务中心超3 000家，政务大厅逐渐成为提供政务服务的主要方式。但这一时期的政务大厅还是以办公场所的物理集中为主，后期部分地区开始探索“两集中两到位”模式。党的十八大之后，随着“放管服”改革的不断推进，地方政府高度重视综合性政务大厅建设，尤其在行政审批制度改革的直接推动下，综合性实体政务大厅建设快速发展。相关统计显示，截至2017年4月全国县级以上地方各级人民政府政务大厅和乡镇（街道）便民服务中心的覆盖率已分别超过94.3%和96.8%，并不断拓展“一站式”服务功能，推动审批事项和公共服务事项全面进驻，实现了群众办事从“多门”到“一门”的跨越，正在进行从“多窗”到“一窗”的发展。

另一方面，以一体化政务服务平台建设为重点，以“一网通办、全程网办”为目标，大力推行“互联网+政务服务”，不断提高政务服务线上服务能力。当前，全国一体化政务服务平台已建设完成，涵盖46个国务院部门、31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团，接入国务院部门服务事项1 376项、地方政府服务事项551余万项及一大批高频热点公共服务，各类政务服务网上可办率已超过90%，近90%的省级行政许可事项实现了网上受理和“最多跑一次”，平均承诺时限压缩超过51%。截至目前，全国一体化政务服务平台已经成为企业和群众办事的主要渠道，实名用户已超10亿人。同时，根据我国人户分离的人口基数大的现实情况，为解决流动人口办事难、来回跑的问题，不断推进省内通办、跨省通办，加快建设全国一体化平台“跨省通办”专区建设，数字化政务服务效能显著提升。

（二）完善公共服务体系，服务能力和水平不断提升

提供公平可及、优质高效的公共服务，是人民群众最关心最直接最现实的利益问题，也是“放管服”改革的重要任务。党的十八大以来，“放管服”改革通过多项惠民生、暖民心的政策举措，不断完善服务体系，为人民群众提供更加充裕的公共产品和优质高效的公共服务，公共服务水平不断提高。对于基本公共服务，各级政府按照兜底线、织密网、建机制的要求，不断完善基本公共服务体系，以推进基本公共服务均等化保障公共服务的公平性，城乡区域差距不断缩小。同时，充分发挥互联网等新一代信息技术的赋能作用，创新实施“互联网+医疗”“互联网+教育”等服务模式，不断扩大公共服务的时空覆盖度，服务均衡性和可及性显著增强。

总之，党的十八大以来，在中央的顶层设计和决策部署下，在各级各部门的创新实践下，在市场主体和社会公众的广泛参与下，“放管服”改革持续纵深推进，解决了发展过程中的很多顽疾，有效破除了一些深层次体制机制问题和利益固化的藩篱，改革综合效能不断显现。笔者从政府职能转变、营商环境改善和民生福祉增进三个方面，对改革实践所取得的效能进行了初步阐述，以展示改革取得的重大成效。当然，笔者所述内容不足以概括“放管服”改革的所有成效，而且，改革之路也绝不会到此为止。“放管服”改革作为一场刀刃向内的供给侧结构性改革，是一场持续开展、动態调整且不断丰富的系统性、战略性改革。党的二十大报告指出，要“深化简政放权、放管结合、优化服务改革”〔13〕，这为“放管服”改革在新时期的持续开展明确了基调，在此精神指引下，“放管服”改革必将深入推进，改革效能也必将会持续显现且不断提升，进而推进国家治理现代化及中国式现代化的不断发展。

〔参 考 文 献〕

〔1〕俞可平.走向国家治理现代化——论中国改革开放后的国家、市场与社会关系〔J〕.当代世界，2014（10）：24-25.

〔2〕中共中央文献研究室.习近平关于全面深化改革论述摘编〔M〕.北京：中央文献出版社，2014：52.

〔3〕中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〔N〕.人民日报，2013-11-16（01）.

〔4〕何 颖，李思然.“放管服”改革：政府职能转变的创新〔J〕.中国行政管理，2022（02）：6-16.

〔5〕中国行政管理学会课题组.聚焦市场主体关切 持续打造市场化法治化国际化营商环境〔J〕.中国行政管理，2021（08）：6-15.

〔6〕李克强.在全国深化“放管服”改革着力培育和激发市场主体活力电视电话会议上的讲话〔N〕.人民日报，2021-06-08（02）.

〔7〕李克强.政府工作报告——2018年3月5日在第十三届全国人民代表大会第一次会议上〔J〕.中华人民共和国国务院公报，2018（12）：9-24.

〔8〕本报记者.围绕经营主体需求施策，帮助其解难题、渡难关、复元气、增活力 营造良好环境 激发市场活力〔N〕.人民日报，2023-02-24（13）.

〔9〕杨 松，段丹洁.着力优化营商环境〔N〕.中国社会科学报，2019-03-22（05）.

〔10〕习近平主持召开中央全面依法治国委员会第二次会议并发表重要讲话〔J〕.改革与开放，2019（05）：130.

〔11〕中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议〔N〕.人民日报，2020-11-04（01）.

〔12〕李克强.在全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议上的讲话〔N〕.人民日报，2020-09-30（02）.

〔13〕习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告〔N〕.人民日报，2022-10-26（01）.

责任编辑 梁华林