党的十八大以来党内问责制的建设成就及效能提升途径

王旭东

〔摘要〕 党的十八大以来，中国共产党不断推动党内问责制建设，在制度改革、制度配套、内容程序设置、制度贯彻落实等方面取得了一系列成就。分析党内问责制建设的成就，可以将相关经验概括为四个方面：一是党的领导是党内问责制建设必须坚持的政治前提，二是完善党内法规体系是党内问责制建设的制度保障，三是抓好“关键少数”是党内问责制建设的重要目标，四是强化制度执行是落实党内问责制的关键所在。为了进一步提升党内问责制的效能，应当规范自由裁量范围，明确党内问责制的裁量基准；加强纪检队伍建设，提升党内问责制执行效果；明确责任界限，推动党内问责制与相关规范有效衔接；完善容错纠错机制，细化党内问责制的救济程序。

〔关键词〕 党内问责制；全面从严治党；制度治党；党内法规

〔中图分类号〕D262.6〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2023）02-0025-06

中国共产党党内问责制既是党内法规制度体系的重要一环，又是中国特色社会主义问责制度的重要组成部分。党的二十大报告指出要不断完善党的自我革命制度规范体系，“落实全面从严治党政治责任，用好问责利器”〔1〕，确保党的自我革命永远在路上。党的十八大以来，党内问责制聚焦于党和国家的中心任务，围绕党的重大决策部署，坚持失责必问、问责必严，在制度和实践上不断完善问责制度，形成了相对完善的党内问责制。深入总结党的十八大以来党内问责制建设的成就和经验，将为我们党在新时代新征程中继续提升党内问责制效能提供重要借鉴。

一、党的十八大以來党内问责制建设的成就

党内问责制的建设事关全面从严治党战略布局的落实，事关党的建设的具体成效。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央持续发力，有效推进了党内问责制建设的系统化、规范化。

（一）深化制度改革，明确落实党内问责制的责任主体

2003年后，党和国家开始构建完善中国特色社会主义问责制度，为党内问责制建设提供了制度框架，但由于中国特色社会主义问责制度包含党内问责与行政问责两方面的内容，且二者区分程度有所不足，导致二者在横向上职权相互交叉、界限模糊不清，在纵向上权责不对等、责任监督不到位。党的十八大以来，在党的领导下，我国开始深化中国特色社会主义问责制度改革，逐步构建从上到下、从内到外的层级监督和权力制约机制，形成了覆盖纪检、监察、巡视等领域的交叉问责网络。特别为了加强党内问责的执纪效果，党和国家作出纪检监察体制改革部署，一体推进党的纪律检查体制改革，推进了党内问责制的深化改革。问责制度改革高度整合了党和政府两个系统内的反腐败力量，有利于各级党委对纪检监察公职的统一领导〔2〕，进一步优化了纪检和监察的工作模式，加大了对履职不力、失职失责的领导干部的问责力度，充实了党内执纪问责的力量，使党内问责制的执行效率和落实力度得以提升和加强。

同时，我们党还逐步明确了落实党内问责制的责任主体。明确责任主体有助于确定权责归属，实施精准问责，强化问责效果。党中央于2019年修订了《中国共产党问责条例》（以下简称2019年《问责条例》），进一步完善了党内问责制，提升了党内问责制的政治性、精准性、实效性，明确了落实党内问责制的责任主体。2019年《问责条例》第四条规定“党委（党组）应当履行全面从严治党主体责任”，“纪委应当履行监督责任，协助同级党委开展问责工作”，“党的工作机关应当依据职能履行监督职责”。〔3〕4第九条规定纪委“对同级党委直接领导的党组织及其主要负责人启动问责调查，应当报同级党委主要负责人批准”〔3〕9。通过明确责任主体与协助主体的职责权限，解决了之前党委和上级纪委部分职责相互交叉、权责不清的问题。此外，2019年《问责条例》还详细明确了纪委、纪委派出机构、党的工作机关在党内问责制执行中的权责关系。在此基础上，2020年印发的《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》要求“党委（党组）落实全面从严治党主体责任”〔4〕223，“党委（党组）书记履行本地区本单位全面从严治党第一责任人职责”〔4〕225，进一步明确了落实党内问责制的责任主体。

（二）完善制度配套，构建与党内问责制相配套的法规制度体系

制度作用的有效发挥需要一系列相关配套制度的实施，党内问责制同样如此。围绕全面从严治党的相关要求，党中央清理、修订、制定了一系列党内法规和规范性文件，构建了与党内问责制相配套的法规制度体系。2013年党中央在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出要完善和落实领导干部问责制。2015年党中央印发了《中国共产党廉洁自律准则》，2016年党的十八届六中全会通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》，这三个文件以党章为遵循，规定了党员在从政、用权、修身、齐家方面的道德规范和行为准则。为了使党内问责工作有规可依，实现依规治党、制度治党，党中央于2016年颁布了《中国共产党问责条例》，这是中国共产党成立以来首个就党内问责工作制定的专门系统的法规制度，对党内问责工作的责任主体、问责对象、问责范围和问责程序作出了明确规定，标志着党内问责制的建立。2017年在党的十九大修订的党章中，明确指出党组织如果在维护党的纪律方面失职，必须问责。2018年通过的《中国共产党纪律处分条例》将问责对象进一步明确为违反党纪应当受到党纪责任追究的党组织和党员，并详细规定了违纪和纪律处分种类，有力地推动了党内问责制的完善和实施。针对党内问责制实施过程中存在的问责不力、问责泛化和简单化等问题，党中央于2019年修订了《中国共产党问责条例》，标志着党内问责制得到进一步完善。除此之外，党中央还修订了《干部选拔任用工作监督检查和责任追究办法》、制定了《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》、颁布了《中共中央关于加强党的政治建设的意见》，推动了党内问责工作的法治化、制度化、系统化，间接推动了党内问责制的完善和落实。总之，党的十八大以来，我们党逐步构建了以党章为根本，以党内准则和相关条例为支撑，以相关规制、规定、办法为补充，与党内问责制相配套的法规制度体系。

（三）明确内容与程序，促进党内问责制规范化

规范化是党内问责制实现稳定运行的重要前提。在党内问责制落实过程中，“既有问责不严的问题，也有问责泛化、简单粗暴的问题；既有问责程序不够规范的问题，也有问责尺度把握不一的问题；既有以简单问责下级代替自己整改落实，以追究直接责任代替追究领导责任的问题，也有形式主义、官僚主义等问题”〔5〕。我们党针对以上问题规范了党内问责制的相关内容。一是明确了党内问责制的适用情形。党的十八大之前，党内问责制的适用情形主要涵盖党风廉政建设、干部人事制度、党内监督等领域。党的十八大以后，党内问责制的适用情形逐渐丰富，拓展到党的组织、作风、纪律、廉政建设和反腐败斗争等内容，涵盖了党的建设的各个方面，并将与人民利益密切相关的问题也纳入了党内问责的范围。同时，为了进一步激励党员干部担当作为，2019年《问责条例》新增了免于问责或者减轻问责的几种情形，体现了严管与厚爱、激励与约束并重的原则。二是更加精准地规定了党内问责制的问责对象。2019年《问责条例》规定了党内问责的对象即“党组织、党的领导干部，重点是党委（党组）、党的工作机关及其领导成员，纪委、纪委派驻（派出）机构及其领导成员”〔3〕4；明确在职责范围内，党组织领导班子负有全面领导责任，领导班子主要负责人和直接主管成员承担主要领导责任，参与成员承担重要领导责任；还将各级纪委、纪委派驻机构及其领导成员纳入了问责对象范围之内，实现了对纪律监督机关的有效监督，防止了问责异化、泛化。三是进一步规范了党内问责制的流程。党的十八大以来，为了使党内问责的流程更加规范化、精准化，我们党将党内问责制的流程细分为调查程序、决定程序、执行程序、救济程序，还增加了申訴程序、纠错程序，并创新性提出“终身问责”的追责原则。这些调整变化使党内问责制的流程更加细化和具有可行性，解决了流程不连贯、救济缺乏等问题。

（四）严格落实党内问责制，彰显其管党治党的治理效能

中国共产党是当今世界最大的政党，大有大的难处，如何有效地管党治党、保持党的先进性和纯洁性、切实推进党的自我革命是党必须解决的现实问题。党的十八大以来，党中央把党内问责制作为党的建设的重要制度创新，发挥党内问责制在从严治党中的重要作用，取得了显著的治理效能。一是有效维护了党中央的权威和集中统一领导。维护党中央权威是党的建设的首要任务。党内问责制强化了对损害中央权威的党组织和领导干部的责任追究，将是否落实“两个维护”作为党内问责的重要考核项目，明确了党内问责制的政治导向。二是增强了管党治党的力度。党内问责逐步制度化、常态化，形成完备的制度体系，压实了各级党组织和党的领导干部管党治党的主体责任、监督责任和领导责任，形成了“明责、落责、问责”的党内问责“完整闭环”。针对管党治党责任落实不到位、管党治党不严不实、党风廉政建设和反腐败斗争形势严峻等问题，我们党在党内问责制中将“党的作风建设松懈”〔3〕6，“推进党风廉政建设和反腐败斗争不坚决、不扎实”〔3〕7等情形也纳入了党内问责的范围，增强了各级党组织管党治党的力度。三是激励党员干部担当作为。在落实党内问责制的过程中，失责必问、问责必严，将部分党委（党组）和少数领导干部“慢作为、不作为、乱作为”的形式主义、官僚主义行为作为党内问责的重点，特别是对其在急难险重任务中不敢担当作为、主动避责、推卸责任等行为进行问责，有效激发了党组织和党员干部履职尽责的内在动力。四是有效地遏制了腐败。党内问责制将“对公权力的监督制约不力”〔3〕7等问题纳入党内问责范围，通过规范公权力运行，打击不收敛、不收手的问题，有效地遏制了腐败行为。

二、党的十八大以来党内问责制建设的重要经验

（一）必须坚持党的领导

党的十八大以来，党内问责制建设所取得的成就离不开党的领导。党内问责制建设只有以党章为根本遵循、将坚决做到“两个维护”作为根本原则和首要任务，才能有效推动全面从严治党、加强党的建设、确保党的路线方针政策和重大决策部署的贯彻落实。因此，党的领导是党内问责制建设必须坚持的政治前提。具体表现在三个方面：一是以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导。习近平总书记高度重视党内法规的制定，他指出制度建设要“本着于法周延、于事简便的原则，注重实体性规范和保障性规范的结合和配套，确保针对性、操作性、指导性强”〔6〕，为党内问责制以及相关党内法规制定提供了基本遵循。二是增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”。党的政治建设在党的建设中处于首要地位，党内问责制将党的领导弱化、“四个意识”不强、“两个维护”不力、在重大原则问题上未能同党中央保持一致等政治建设的问题作为党内问责的重点，维护了党中央的权威，进而推动了党内问责制自身的完善。三是坚持从严治党。坚持从严治党，把纪律挺在前面，纪严于法、纪在法前，将纪律和规矩作为从严治党的标尺，严格落实党内问责制，促使各级党委履行主体责任、纪委承担监督责任、领导干部承担领导责任，从而提升了全面从严治党的实效。

（二）必须坚持完善党内法规体系

党内法规是管党治党的重要依据，也是我国法治体系的重要组成部分。加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策。完善党内法规体系有助于推动党内问责制规范化，增强党内问责制的权威性、稳定性。党的十八大以来，党中央高度重视党内法规制度建设，党内问责制建设也取得了重要进展和显著成就。习近平总书记高度重视制度治党，他提出“坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设”〔7〕，强调要坚持权责一致，“健全权力运行制约和监督体系，有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究”〔8〕92。党中央在制定、修改、废止、清理原有党内法规制度的基础上，形成了有规可循、内容衔接、程序严密、功能互补的党内法规制度体系，制定了与党内问责制相配套的党内法规和规范性文件。在横向上，党内问责制形成了与中央层面的党内法规相互配套、相互补充、相互促进的制度格局，使党内的监督制度、巡视制度、处分制度和问责制度能相互配合，共同推进党内问责工作，充分发挥了各项党内法规制度的效能。在纵向上，党内问责制形成了以《中国共产党问责条例》为主干，以相关规则、暂行规定等不同维度制度为枝干的制度体系，同时，进一步将党内问责内容细化为22个方面，以省、市、县（区）等层面的相关实施办法为补充，构建起相对完善的地方党内问责制度体系。实践证明，依规治党是落实党要管党、从严治党的重要原则，只有增强党内法规的制度化、规范性和全面性，确保有规可依、有规可循，才能促进党内问责制的完善发展，确保党内问责制的制约力和威慑力。

（三）必须坚持抓好“关键少数”

党的领导主要通过各级领导干部来落实，领导干部掌握着大量政治资源，是各级政治权力的核心，其言行、修养、品德对于党员和群众具有重要的示范和引领作用。抓好对“关键少数”的监督工作，尤其是对各级党政组织主要负责人的监督是党内问责制建设的重要目标。党的十八大以来，习近平总书记高度重视“關键少数”这一群体，他指出“要抓住领导干部这个‘关键少数，从严管好各级领导干部”〔9〕102，领导干部一旦出问题，就容易搞乱风纪，影响政治生态。在权力监督方面，他提出“要加强对干部经常性的管理监督，形成对干部的严格约束。没有监督的权力必然导致腐败，这是一条铁律”〔8〕342。党内问责制将问责对象明确为党委（党组）、领导干部、党的工作机关及其领导成员，将问责矛头指向“关键少数”，使党内问责更加精准。在落实党内问责制的实践中，案例警示发挥着重要作用，通过整理汇编因违规违纪被党内问责领导干部的典型案例，实现以案说德、以案说纪，能使广大干部提升自律意识和责任意识，通过重点督促领导干部带头加强廉洁自律、严格家教家风，能使其主动做到修身律己、廉洁齐家，将党内问责落早、落小、落实。实践证明，党内问责制以抓领导干部这一“关键少数”群体为工作重点，抓住了从严治党的工作重心，实现了以“关键少数”引领“绝大多数”，优化了全面从严治党的政治生态环境。

（四）必须坚持强化制度执行

“徒法不足以自行”，制度的生命力在于执行，如果缺少执行，再好的制度也会成为“稻草人”“纸老虎”。党内问责制只有被真正执行和落实才能发挥制度“高压线”的作用，才能实现真正的管党治党。党的十八大以来，习近平总书记高度重视制度执行和落实，提出“要狠抓制度执行，扎牢制度篱笆，真正让铁规发力、让禁令生威”〔10〕，同时，他还强调“制定制度很重要，更重要的是抓落实，九分气力要花在这上面”〔9〕81。与此同时，他提出以问责为抓手，贯彻执行党内问责制，坚持有权就要有责，权责对等。党内问责制的执行坚持权责一致，失责必问，倒逼管党治党责任的落实，对违法违纪的党组织和领导干部形成了震慑效应，营造了良好的政治生态环境。此外，相关政策制度的制定实施也增强了党内问责制的落实成效。《中国共产党关于加强党内法规制度建设的意见》就提高党内法规制度执行力问题，提出了坚持以上率下、加强学习教育、强化监督检查、加强备案等意见。此外，《中国共产党巡视制度》规定，将执行党章遵守党的纪律，落实全面从严治党主体责任和监督责任等情况作为重点巡视内容。实践证明，强化制度执行是落实党内问责制的关键所在。只有强化制度执行，才能保障制度权威性，才能使领导干部的责任担当、党性意识、道德素养得到提升，实现党的自我净化、自我完善、自我革新、自我提高。

三、进一步提升党内问责制效能的途径

（一）规范自由裁量范围，明确党内问责制的裁量基准

权责一致、错责相当是党内问责制的基本原则，直接关系到能否准确、公平、公正地实施党内问责制及相关党内法规制度，也影响到风清气正的政治生态的形成。党的十八大以来，与党内问责制相配套的法规制度体系基本形成，为管党治党提供了有效的制度工具。但制度的形成是不断完善的过程，在当前党内问责制的实践过程中，由于相关条例、规定相对笼统、模糊，导致错罚不均、轻重失当等情况也时有出现。因此，需要对党内问责制的相关法规条款进行规范，规范其自由裁量的范围，建立起相对统一的党纪裁量基准，有效规制党内问责制的自由裁量空间。一是明确裁量基准主体。当前党内问责制明确各级纪委履行监督专责，协助同级党委开展问责工作，但并不意味着各级纪委可以对问责范围随意缩小和扩大。2019年《问责条例》明确规定由中央纪律检查委员会负责法律解释，因此应将中央纪律检查委员会作为党内问责制裁量基准的制定主体，对党内问责制中存在的模糊情形和不确定事项，进行补充解释，确保党内问责制的统一有效，避免各级纪委的随意解读和裁量。二是明确问责标准。党内问责制中的模糊性表述会导致党内问责自由裁量范围的扩大，影响党内问责的权威性和统一性。当前的党内问责制在违纪程度表述方面，大量使用“情节较轻”“情节较重”“不良影响”“危害程度”等不确定表述，呈现出模糊性；在问责手段方面，以警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍5种处理手段应对多达100多种违纪行为，表现出不均衡性。因此，应在现有党内问责制的基础上，进一步增加补充性解释，规范党内问责制的裁量范围，解决模糊性和不均衡性的问题，防止问责不到位、问责不一致等问题的出现。

（二）加强纪检队伍建设，提升党内问责制执行效果

党内问责制执行的效果如何，执纪问责队伍发挥着至关重要的作用。党的十八大以来，各级纪检队伍协助党委开展问责工作，推动着党内问责制的执行和完善，在党的建设和全面从严治党中发挥了重要作用。但是，也要看到部分纪检队伍仍然存在动力不足、能力不强、人数不够、作风不严等现实问题，习近平总书记说“打铁必须自身硬”，纪检队伍作为“打铁”的重要主体，必须保证自身有过硬的素质、过硬的能力，才能够应对繁杂和多样的违纪情形。因此要从以下两个方面不断加强纪检队伍建设。一方面纪检队伍要坚定政治立场。党内问责制能释放出强大的治理效能，根本原因在于执行党内问责制的纪检队伍有坚定的政治立场。纪检队伍要不断强化政治意识，捍卫“两个确立”，做到“两个维护”，担负起全面从严治党的政治责任，切实发挥党内问责制在管党治党中的重要作用。另一方面要不断扩充强化纪检队伍。针对当前党员基数大、新型违纪行为多的问题，急需大量专业素质过硬的纪检人才。一是多举措赋能，用好人才存量。通过强化学历教育、能力培训、轮岗交流和实践锻炼，开展针对性的业务培训，加大挂职锻炼力度，提升纪检人才队伍整体素质。二是多途径引进人才，拓展增量。不仅要培育和引进专业技术人才，尤其是计算机、财务、法律等方面的专业人才，以有效应对新型腐败、多问题交织的违纪行为，而且要从不同部门，尤其是下级纪检、财会、税收等部门遴选人才，建立稳定的纪检专业人才库，确保纪检队伍有充足的后备人才来源。

（三）明确责任界限，推动党内问责制与相关规范有效衔接

我国的规范体系是以法律规范为基础的多层次、多维度体系，包括党内法规体系、党的政策体系、国家政策体系、社会规范体系在内的能够囊括当代中国社会所有的规范类型的规范体系〔11〕。这些规范在制定主体、生效范围、适用对象、工作程序等方面各有不同，因而我国的规范体系具有多维性，使党内法规之间、党内法规与国家政策、法律法规之间既具有相通性，又具有冲突性，表现为“法规竞合”。党内问责制的执行过程中也存在“法规竞合”现象，需要在加强制度治党、依规治党的前提下，明确党内问责制与其他规范体系之间的关系。具体到执行党内问责制的实践中，要清晰界定纪律处分责任与法律责任、行政责任等责任的边界和范围。当前，在落实党内问责制的过程中，常常出现同一主体、行为事项同时涉及党纪责任、行政责任和法律责任的情况。为了明确责任界限，我们要既注重党纪责任与法律责任的区分，强调纪严于法、纪在法前，又强调党纪责任与法律责任的有机衔接，以及在适用上执法和执纪的协同〔12〕。为了有效推动党内问责制与其他相关制度规范有效衔接，构建完善的党内问责制度体系。在内容上，党内问责制的问责情形、事项和范围应与党内廉洁自律、党内政治生活等相关要求相对接，避免问责不到位和问责事由冲突等问题；在手段上，注重与党内监督、党内巡视等法规制度相配合，既把党内问责制纳入党内巡查和监督的重点事项，又把党内巡视和监督作为开展党内问责的重要手段；在程序上，强调纪法分开、纪严于法、纪在法前，在确保党内问责严于法律法规的同时，还要杜绝以党内问责代替承担法律责任、行政责任。总而言之，只有促进党内问责制与其他党内法规、法律法规等规范要求在内容上衔接、手段上互补、程序上合规，才能进一步形成系统、完备、互补的党内问责制度体系。

（四）完善容错纠错机制，细化党内问责制的救济程序

新时代随着全面从严治党的贯彻推进，必须处理好党内问责和容错机制之间的关系。坚持问责与容错并举，实现党内负向惩处和正向激励协同生效。一是严格执行党内问责制的相关程序。完备的党内问责程序设计有助于避免问责泛化、异化，通过严格的党内问责程序保证党内问责的质量，减少党内问责出错的情况。二是细化非常态情境下的党内问责。要在坚持“三个区分开来”的基础上，针对非常态情境下的党内问责，科学划分“容”与“不容”的界限，激励干部面对重大风险主动担当作为、开拓创新。三是要注重党内问责干部的后续培养使用。对一些非原则性错误被党内问责的党员干部要在思想上多关心、能力上重提升、作风上促转变，在对其认错态度进行考察的基础上，符合干部再任用条件的要重新启用。同时，党内法规要进一步明确干部重启标准，理顺工作流程，回应公众舆论，完善被党内问责干部再任用机制。

〔参 考 文 献〕

〔1〕习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告〔N〕. 人民日报，2022-10-26（01）.

〔2〕刘建军.政治的逻辑：当代中国社会主义政治学〔M〕.上海：上海人民出版社，2021：471.

〔3〕中國共产党问责条例〔M〕.北京：人民出版社，2019.

〔4〕中共中央办公厅法规局.中国共产党党内法规汇编〔G〕.北京：法律出版社，2021.

〔5〕中央纪委国家监委法规室.着力提高问责工作的政治性精准性实效性〔J〕.求是，2019（24）：56-61.

〔6〕习近平谈治国理政：第1卷〔M〕.北京：外文出版社，2018：379.

〔7〕中共中央党史和文献研究院.习近平关于依规治党论述摘编〔M〕.北京：中央文献出版社，2022：12.

〔8〕中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编：上〔M〕.北京：中央文献出版社，2014.

〔9〕中共中央文献研究室.习近平关于严明党的纪律和规矩摘编〔M〕.北京：中央文献出版社，2016.

〔10〕中共中央文献研究室.习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编〔M〕.北京：中央文献出版社，2015：127.

〔11〕刘作翔.当代中国的规范体系：理论与制度结构〔J〕.中国社会科学， 2019（07）：85-108.

〔12〕杨建军.党内法规对责任制度的构造〔J〕.法学，2022（05）：3-20.

责任编辑 王亚峰