十八大以来党的纪律检查体制改革：理念、思路与路径

杨云成

摘要：党的纪律检查体制改革，就是要从体制、机制和制度上解决制约党风廉政建设和反腐败斗争向纵深发展的深层次问题，更好地履行党章规定的各项职责。回顾十八大以来党的纪律检查体制改革历程，可以看出改革的核心理念是履行党章职责、维护党章权威；基本思路是坚持立行立改、坚持问题导向、坚持自我监督与监督他人相结合、遵循制度建设的基本规律；具体途径是落实“两种责任”、坚持“两个为主”、实现“两个全覆盖”、实践“四种形态”。

关键词：纪律检查体制改革；全面从严治党；党章权威；问题导向

中图分类号：D262.6

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2016）11-0060-04

十八大以来，党的纪律检查体制改革是全面深化改革的重要组成部分，是全面从严治党的必然要求。这一改革是对存在问题的积极应对，更是对纪委职能的本质回归。这就决定了改革不能“毕其功于一役”，它必然有一个实践探索——循序渐进——总结经验——固化为制度的过程。

一、核心理念：履行党章职责、维护党章权威

“理念”来源于“本质”。“本质”是某一事物之所以成为该事物并与其他事物相区别的根本依据。

党章规定，各级纪委检查委员会要自觉维护党的章程和其他党内法规；检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况；协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作。在日常工作中，各级纪律检查委员会要经常对党员进行遵守纪律的教育，做出关于维护党纪的决定；对党员领导干部行使权力进行监督；检查和处理党的组织和党员违反党的章程和其他党内法规的比较重要或复杂的案件，决定或取消对这些案件中的党员的处分；受理党员的控告和申诉；保障党员的权利。习近平同志在十八届中纪委六次会议上将纪委的3项主要任务和5项经常性工作概括为监督执纪问责。因此，纪委的本质是围绕党章开展监督执纪问责的专门机构。履行党章职责、维护党章权威是纪律检查体制改革的核心理念。

这一核心理念主要体现在两个方面：第一，各级纪委在全面从严治党中应找准定位，把维护党章和其他党内法规放在首要位置。习近平同志指出各级纪委在日常工作中应“加强对遵守党章、执行党纪情况的监督检查，严肃查处违反党章党规党纪的行为，坚决维护党章权威，做党章的坚定执行者和忠实捍卫者”。[1]在纪律检查体制改革中，要突出党的领导这个根本；在监督执纪少数服从多数、下级服从上级、党员个人服从党的组织、全党服从中央中，把全党服从中央放在重要位置，保证中央政令畅通。第二，各级纪委必须从党内“公检法”的错误定位中解放出来，把纪律和规矩牢牢挺在前面。习近平同志指出，“一些人在腐败泥坑中越陷越深，一个重要原因是对其身上出现的一些违纪违法的小错，党组织批评不够，批评教育不力，甚至睁一只眼闭一只眼。”[2]为此，他提出必须抓早抓小，不能养痈遗患。大量腐败案件表明，官员“违法”源于“破纪”。只有将纪律挺在前面，才能使纪律成为管党治党的尺子，成为党员不可越过的底线。

二、基本思路：坚持立行立改、问题导向、整体推进、监督他人与监督自身相结合，遵循制度建设的基本规律

1.党的纪律检查体制改革不是观望等靠，而是立行立改。2014年6月，中央政治局召开会议，审议通过了《党的纪律检查体制改革实施方案》，提出了加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督、落实党风廉政建设党委主体责任和纪委监督责任、推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化程序化和制度化等7项主要任务。这7项改革内容是中央的“顶层设计”。中央要求，只要符合中央精神、看准了的事，就要下决心去做，各级纪委要把“顶层设计”与本地区、本部门、本单位的实际结合起来，将目标任务、具体措施、时间表具体化、细节化，立足工作实际，从具体问题抓起，立行立改。希望中央纪委多发文件告知具体改革内容的想法，是一种严重依赖心理，是缺乏担当的表现；希望在改革中搞出一套可以量化的评估指标体系，是一种新的形式主义，是不擅担当的体现。

2.党的纪律检查体制改革不是抽象的泛谈，而是以问题为导向的实干。纪律检查体制的改革是具体的，不是抽象的，不是为了改革而改革。各级纪律检查委员会自恢复重建以来，在同级党委和上级纪委的领导下，围绕党风廉政建设开展了一系列工作，为维护党的团结统一、保持党的先进性和纯洁性发挥了重要作用。但是，党的纪律检查体制与新形势不相适应的问题逐渐凸显出来。一些地方党委将履行党风廉政建设责任制形式化，停留在开会、发表讲话、出台文件等层面；一些地方纪委参与议事协调机构较多，脱离纪委执纪监督的主责、主业；一些地方纪委对单位、部门的不正之风和腐败问题不敢管；一些地方纪委在查办案件中，同级党委过度干预，压案不报、瞒案不查等问题严重。这些问题，严重阻碍了党风廉政建设和反腐败斗争向纵深方向发展。党的纪律检查体制改革应直面上述问题，重点解决反腐败工作责任不清、机构职能分散、查处案件不力等问题。以问题倒逼改革、以问题为导向是纪律检查体制改革的一大特点。它的最大好处是目标明确、思路清晰、紧迫感强。

3.党的纪律检查体制改革不是“单兵突击”，而是有重点地整体推进。党的纪律检查体制改革是一项复杂的任务，包括加强廉政法规制度建设、改革和完善巡视和派驻体制机制、健全反腐败领导体制和工作机制、落实党委主体责任和纪委监督责任等内容，涉及党委与纪委关系、下级纪委与上级纪委关系的调整，期间既有新机构的设立，也有旧机构的裁撤。这就要求我们在改革中必须有整体观念，从改革的全局出发，分析、研判、推动某一具体方面的改革。如果单就某一项改革谈改革，只抓住某一个方面来落实，改革就无法深入和持久。当然，在上述7项内容的改革中，落实党委主体责任和纪委监督责任是关键，是整个改革的“牛鼻子”，其他事项的改革均与此相关。查办腐败案件以上级纪委领导为主，实质是要落实好党风廉政建设的主体责任和监督责任；强化巡视监督和派驻监督也绕不开落实党委主体责任和纪委监督责任这个“牛鼻子”。

4.党的纪律检查体制改革是实现监督他人与监督自身相结合的改革。纪律检查机关担负着维护党章和其他党内法规、推动党风廉政建设和反腐败斗争的重要职责。反腐实践表明，纪律检查机关不是天然的“保险箱”，纪检干部对腐败也没有天然的“免疫力”。纪委在监督他人的同时，谁来监督纪委，一直是党和人民关注的问题。从改革的具体实践来看，我们党找到了监督他人与监督自身相结合的方法。首先，充分发挥纪检内部机构——纪检监察干部监督室的作用，教育干部增强纪律观念；其次，改革干部选拔和管理方式，加强对重要岗位和关键环节监督；再次，严格规范工作程序和业务流程，完善重大事项报告、回避、保密制度；最后，严肃惩处，对跑风漏气、瞒案抹案、以案谋私等违纪行为零容忍，从严处理，坚决防止“灯下黑”。

5.遵循制度建设的基本规律，向制度求成效。改革成果最终体现在制度建设方面，不以制度固化探索经验，改革就会陷于空谈。十八届三中全会之后，我们党坚持成熟一条就规定一条的原则，制定了关于加强中央纪委派驻机构建设的意见等多项制度，既巩固了探索成果，又推动了改革不断深入。任何制度都必然有其外在需要，都必然要为解决某一问题而存在。因此，制度建设要有实践支撑，探索实践在前，制定制度在后。没有经过充分调研、反腐酝酿的制度，在党内既形成不了共识，干部群众也不了解，这样的制度只会流于形式。所以，在改革中，中央要求先从提出工作要求入手，在一定范围开展试验，不断完善推广，再总结提炼，待条件比较成熟、各方已形成共识后，再上升为制度。

三、改革路径：落实“两种责任”、坚持“两个为主”、实现“两个全覆盖”、实践“四种形态”

1.“落实党委主体责任和纪委监督责任”。党的十八届三中全会决定指出“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任”。[3]习近平同志在十八届中纪委三次会议上也强调，“各级党委和纪委要担负起党风廉政建设的主体责任和监督责任，坚持党要管党、从严治党，深入落实中央八项规定精神，加大惩治腐败力度，坚决遏制腐败蔓延势头，坚定不移把党风廉政建设引向深入。”[4]党委主体责任和纪委监督责任是同一责任体系中的既相互区别又相互联系的两个方面，党委的主体责任是前提，纪委的监督责任是保障。

之所以强调党委的主体责任，是因为党委能否履行好主体责任直接关系到党风廉政建设的成效。有的干部没有把党风廉政建设作为分内之事；有的干部对不正之风和腐败问题不做批评和斗争，搞一团和气；有的干部人前抓腐败、人后收贿赂，带坏了队伍，败坏了风气。这些都是党委不履行主体责任的表现。习近平同志在十八届中纪委三次会议上明确阐述了党委的五项主体责任：加强党的领导，选好用好干部，防止出现选人用人上的不正之风和腐败问题；坚决纠正损害群众利益的行为；强化对权力运行的制约和监督，从源头上预防腐败；领导和支持执纪执法机关查处违纪违法问题；管好班子，带好队伍，管好自己，当好廉洁从政的表率。纪委的监督责任主要体现为执好纪、问好责、把好关。从各地区制定的贯彻党委主体责任和纪委监督责任的实施意见看，纪委监督责任具体集中在维护党的纪律、查处违纪违法案件、加强对党的纪律的监督检查、发挥党内监督机关作用、加强反腐败制度建设等方面。

在落实“两种责任”的实践中，海南、湖北、江苏、重庆、四川等地方还探索推行了主体责任清单。例如，江苏省委的“8569”清单：明确了党委领导班子8项集体责任、领导班子成员5项个人责任、纪委6项监督责任及落实“两个责任”的9项保障措施；重庆市委的“85375”的责任清单体系：从领导班子的集体责任、主要负责人的责任、班子其他成员的责任3个层面明确了党委（党组）的16项主体责任，从领导班子的集体责任和主要负责人的责任两个层面细化了纪委（纪检组）的12项监督职责。

有权必有责，失责必问责。习近平同志强调，“无论是党委还是纪委或其他相关职能部门，都要对承担的党风廉政建设责任进行签字背书，做到守土有责，出了问题，就要追究责任。”[5]622016年6月，中共中央制定了《中国共产党问责条例》，聚焦全面从严治党，直指为官不为、为官乱为的问题。这部条例是全面从严治党的“利剑”，也是党风廉政建设的“利剑”。

2.“查办案件以上级纪委领导为主，纪委书记副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”。“查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。”[3]这是十八届三中全会关于推动纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化的“顶层设计”。

为落实“查办案件以上级纪委领导为主”的改革要求，2014年4月中央纪委选择5个省份和3个部委进行试点。查办腐败案件体制机制改革的重点是解决下级党委不让查案、不想查案，下级纪委不敢查案、不会查案和不规范查案的问题；核心是促进各级纪委依纪依法、安全文明自主办案；目标是使上级纪委更好地领导和支持下级纪委聚焦主业、履行职责，更好地指导和促进下级纪委排除干扰、查办案件。根据中央安排，2014年10月试点工作结束。中央纪委在总结试点经验的基础上，制定了《关于查办腐败案件体制机制改革的实施意见》，2015年“查办案件以上级纪委领导为主”全面推开。

为落实“纪委书记副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”的改革部署，2015年4月中共中央办公厅印发了《省（自治区、直辖市）纪委书记、副书记提名考察办法（试行）》《中央纪委派驻纪检组组长、副组长提名考察办法（试行）》和《中管企业纪委书记、副书记提名考察办法（试行）》等三部党内法规制度。这三部党内法规制度以“忠诚、干净、担当”的干部标准贯穿始终，明确规定省（区、市）纪委书记副书记、中央纪委派驻纪检组组长副组长、中管企业纪委书记副书记的提名、考察以上级纪委会同组织部门为主。在提名资格问题上，突出强调纪委书记副书记的担当精神，着重从在落实“两种责任”中表现突出的敢监督、会监督、敢于较真碰硬的干部中选拔。在提名范围问题上，强调扩大选人用人的视野和渠道，选贤不避亲，既可以从纪检监察系统内部，也可以从系统外部提名。在提名和考察的工作程序方面，分别明确了提名、考察具体要求和有关各方的职责分工。

3.“中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构，实行统一名称、统一管理；改进中央和省（区、市）巡视制度，做到对地方、部门、企事业单位全覆盖”。针对十八大之前中央纪委没有向人大机关、政协机关派驻，有的行政机关也没有派驻的问题，十八届三中全会决定中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构，实现全覆盖。习近平同志强调“实现派驻全覆盖，就是要使党内监督不留死角、没有空白”。[6]2015年1月，中央纪委在中央办公厅、国务院办公厅、中央统战部、全国人大机关、全国政协机关等对党和国家生活具有重要影响的中央一级的党和国家机关设置了7家派驻机构，迈开了派驻“全覆盖”的关键一步。2016年1月，中央办公厅印发了《关于全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构的方案》的通知，明确规定中央纪委与派驻机构是领导与被领导关系、派驻机构与驻在单位是监督与被监督关系，指出派驻机构的主要职责是督促驻在部门领导班子落实党风廉政建设主体责任、检查驻在部门领导班子及其成员遵守党章和其他党内法规、调查违纪违法案件。中央决定，中央纪委设置47家派驻机构，实现对139家中央一级党和国家机关派驻纪检机构全覆盖。除实现对中央一级党和国家机关部门派驻全覆盖外，派驻机构改革还有两个突出特点：第一，派驻模式更加灵活。改革前，派驻模式多是“点对点”式的。改革后，派驻模式有单独派驻和综合派驻两种。单独派驻主要针对系统规模大、直属单位多、监督对象多的部门；综合派驻主要针对业务相近、相关或者系统规模小、监督对象少的部门。在47家派驻机构中，27家实行综合派驻，负责监督119家单位；20家实行单独派驻，负责监督20家单位。与“点对点”式派驻相比，综合派驻的最大优势是地位相对超脱，有利于增强监督的相对独立性和权威性，能够更好地聚焦主责主业。而在“点对点”派驻模式下，派驻纪检组组长兼任党组成员，一方面需要接受党组领导，另一方面担负了驻在单位的大量非职责范围内的工作，降低了监督成效。第二，虽然派驻机构的办公条件、后勤保障等继续由驻在单位负责，但是根据《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》和《中央纪委派驻机构纪检监察专项工作经费管理办法》两部新制定党内法规制度的有关规定，派驻机构工作经费在驻在单位中单列出来，这在相当程度上减轻了派驻机构对驻在单位的依附性。

纪律检查体制改革要实现的第二个全覆盖是巡视全覆盖。十八届三中全会关于改进省（区、市）巡视制度，做到对地方、部门、企事业单位全覆盖的有关部署是纪委发挥党内监督职能的重要实现形式。习近平同志对拓宽巡视监督的内容、创新巡视监督的形式等问题予以深刻阐述，强调要注重“发挥巡视遏制作用，凡是涉及腐败问题的，决不姑息，一查到底”。[5]112王岐山同志指出巡视“要突出发现问题，强化震慑作用，不能让有问题的人心存侥幸，不能让腐败分子有立足之地”。 [7]这些论述为开展巡视监督提供了总指导和总原则。经过这两年五轮巡视的反复实践，2015年8月中央中央修订了《中国共产党巡视工作条例》，标志着巡视监督进入了新的发展阶段。目前共有15个中央巡视组开展工作，按照全覆盖的要求，中央巡视对象285个，截至2016年8月，中央巡视组共开展10轮巡视，涉及207个部门和单位，并开展了巡视“回头看”。与改革前相比，十八大之后，党的巡视工作实现了一系列转折和突破。巡视重点由聚焦党风廉政建设和反腐败斗争、围绕“四个着力”，到聚焦全面从严治党、把纪律和规矩挺在前面，再到聚焦坚持党的领导、加强党的建设；巡视方式由常态巡视，到专项巡视，再到分领域分行业专项巡视；巡视方法从“有规律”到“无规律”；重视巡视成果的运用，创新举措，分类处置，确保发挥震慑效果；巡视队伍建设强调“打铁还需自身硬”，在政治素养、能力、作风、纪律等方面提出了建设忠诚、干净、担当巡视队伍的要求。

4.“让咬耳扯袖、红脸出汗成为常态，让党纪处分和组织处理成为大多数，对严重违纪的重处分、做出重大职务调整成为少数，严重违纪违法立案审查的只是极少数”。2015年9月，王岐山同志在福建调研时首次提出执纪监督的“四种形态”。实践 “四种形态”是落实把纪律挺在前面的具体表现。

党纪和国法不是一个概念，不能混同。国家法律是每一个政治、经济、社会组织和每一位公民应当遵守的“底线”，而党纪是每一名共产党员应当坚守的“底线”。党的性质、地位、宗旨以及党所肩负的历史使命决定了党纪必须在具体内容上严于国法。这就廓清了党规党纪和国家法律之间的边界。习近平同志在十八届中纪委六次会议上指出，“只有把纪律挺在前面，坚持纪严于法、纪在法前，才能克服违纪只是小节、违法才去处理的不正常状况，用纪律管住全体党员。”[8]

把纪律挺在前面，必须抓早抓小。抓早就是加强廉政风险防控机制建设，针对党员干部易发多发问题，突出重点，有的放矢，及早布控，将苗头性、倾向性问题制止在萌芽状态，防止“温水煮青蛙”；抓小是指不因职务级别低、涉案金额小、性质较轻、影响较小等而对违纪行为放任不查，避免“小错酿大祸”。把纪律和规矩挺在法律前面，抓早抓小，就是要让咬耳扯袖、红脸出汗成为常态，让党纪处分和组织处理成为大多数，对严重违纪的重处分、做出重大职务调整成为少数，严重违纪违法立案审查的只是极少数。

在实践“四种形态”的具体工作中，纪律检查机关着重在实践第一种形态上下功夫，将谈话函询做为实践第一种形态的重要抓手。据中央纪委监察部网站统计，2016年1月至6月，全国纪检监察机关谈话函询42341件次，比去年同期增长344.2%。实践“四种形态”，尤其是第一种形态，是党组织对党员、干部的真正关心和最大爱护，体现了我们党惩前毖后、治病救人的一贯原则，为严肃党内政治生活、净化党内政治生态创造了条件。

参考文献：

[1] 习近平.在十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话[N].人民日报，2016-05-03（3）.

[2] 本报评论员.重拳反腐零容忍——三论学习贯彻习近平同志在十八届中央纪委三次全会讲话[N].人民日报，2014-01-19（1）.

[3] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16（2）.

[4] 习近平.强化反腐败体制机制创新和制度保障 深入推进党风廉政建设和反腐败斗争[N].人民日报，2014-01-15（1）.

[5] 中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室编.习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编[G].北京：中央文献出版社、中国方正出版社，2015.

[6] 习近平：鼓励基层群众解放思想积极探索 推动改革顶层设计和基层探索互动[N].人民日报，2014-12-03（1）.

[7] 王岐山.发现问题形成震慑 遏制腐败现象蔓延势头[EB/OL].人民网，（2013-05-17）.http：//politics.people.com.cn/n/2013/0518/c1001-21526322.html.

[8] 习近平.在十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话[N].人民日报，2016-05-03（2）.

【责任编辑：张亚茹】