整体性治理视角下的城市更新政策框架分析

蒋骅

摘要：本文探讨了我国城市更新政策在逻辑层面发生的变化，并以整体性治理为切入点，分析了城市更新行动的整体性治理政策框架，主要涉及更新要素市场化配置的优化、更新全周期运行机制的创新等。

关键词：整体性治理；城市；更新；框架

国内的城市更新，早期关注的问题主要是旧城更新与改建，随后城市更新从“大拆大建”转变为“有机更新”。在过去的二十年里，城市更新已经进入城中村改造、棚户区改造、历史街区保护、旧厂房更新等多个领域，随之而来的历史文化遗产的保护、维护社会公平正义等议题，也开始受到人们的重视。新时代的城市更新，是贯彻“以人民为中心”的发展理念的城市治理活动，要从全局出发，以“政策创新、产业转型、空间优化、品质提升”为主，系统解决要素配置优化、体制机制创新、政策工具设计等问题，推动以人为核心的新型城镇化发展。

在新发展理念的指引下，立足于“人民城市人民建，人民城市人民管”的中心思想，以整体治理为切入点，针对我国城市更新实践中存在的问题，可以从以下三方面进行探讨：第一，针对城市更新实践中缺乏系统性的立法保障和指导方针，需要如何组织、汇聚、规制要素投入，推动城市更新行动的健康运行。第二，基于整体性的治理视野，如何构建权力责任、协调推进、监测评估、反馈调整、利益分配等的全周期运作支持机制。第三，从整体性角度出发，如何设计政策工具，把握城市更新运行的过程，保障旧城改造活动的顺利进行，提升市民的安全感和幸福感。

随着新时代的来临，城市更新行动应以人民为中心，纵观全局，加强政策创新，加快产业转型，促进空间优化，持续提高品质，深入探究政策工具设计、要素配置优化等多方面的问题，大力开展新型城镇化建设。

一、我国城市更新政策的历史变迁

（一）改革开放前稳中求进型政策探索阶段

新中国成立初期，城市工业基础相对薄弱，财政及人力资源匮乏，旧城更新改造处于早期摸索阶段。将稳中求进作为主要的政策指导，以“充分利用、逐步改造”为方针，对建造于半殖民地半封建社会的老旧城区进行填补。改革开放前夕开展的老旧城区更新改造工作，只完成了原有房屋的基本维护及一些简单的改、扩建工作，着重满足城市职工的基本住房需求。

（二）改革开放后开放型政策学习阶段

城市更新政策进一步发展，进入开放型学习阶段。这一阶段，在吸取西方经验的前提下，制定了城市更新工作的原则以及相关的政策方针，优化居住与交通条件，促进城市基建，增强城市的综合功能。随着改革开放的不断深化，群众对优化、改善居住与交通条件的需求不断提高，为此，发达程度较高的沿海城市率先进行了老旧城区、村庄及厂区的更新改造。

（三）经营城市型政策革新阶段

二十世纪九十年代，通过借鉴新加坡等国家的土地政策，我国开始采用国有土地有偿使用制度进行住房商品化改革，有力地推动了城市更新，在很大程度上释放出土地的市场潜能，城市更新政策得以进一步发展，进入政策革新阶段。各个地区采用“经营城市”、“用地置换”等政策，广泛实施城市更新，利用国有土地有偿使用制度开展市场化运作，使得原本存在于市中心的传统工业不断被置换，最终被淘汰出市区，同时积极引入房地产及金融行业，完成诸多旧宅、旧厂的“推倒重建”工作，进而促进旧城功能更新，让旧区朝着“再城市化”的方向发展。

（四）以人民为中心的治理型政策创新阶段

2015年，中央城市工作会议召开，在会议上确定了城市更新工作的出发点与落脚点，即“以人民为中心”。城市更新工作进入了以国家治理体系及治理能力现代化为基础的国土空间整体性治理阶段。与此同时，城市更新政策也逐步进入以整体治理为核心的创新阶段，重点根据人民群众对美好生活的实际需求，分析、探究城市产业转型、城市空间规划等内容。

二、城市更新行动的整体性治理政策框架

我国城市更新初期，往往借鉴西方国家的经验，然而由于民生环境、社会制度等存在差异，西方国家的城市更新政策工具、规划设计等并不适合我国国情。

开展整体性治理工作，主要在于修正使用绩效、权力分散等管理理念。政府部门应从整体性的角度出发，在开展城市更新工作时，坚持以人民为中心，以整体性治理为切入点，理论架构可分为三个层次：其一，促进城市更新系统资源多样化，充分利用市场主导作用，实现合理配置；其二，系统运行机制协同配合，打造全周期生命线；其三，科学、合理地设计并使用政策工具。

（一）深化城市更新要素的市场化配置

对于整体性治理而言，丰富的资源要素及其高效配置至关重要，这既是必要基础，又是不可忽视的前提条件，同时也是地方政府在开展城市更新工作过程中需要首先解决的问题。传统模式下，城市更新通过政府获取所需资源要素，这样就加大了财政压力，提高了成本，降低了效率，且难以取得良好实施效果，导致人民的满意度下降。为做好整体性治理工作，在“以人民为中心”这一理念的指导下，在资源要素方面，通过城市更新形成的生态圈应由多元主体协同配合。

从社会主体的角度来讲，要素投入是其参与城市更新、分享成果的关键依据。在开展城市更新工作的过程中，文化、土地等各项要素具备的产权属性及其支配主体存在差异，各种区位条件、发展阶段下的组织方式等也存在一定差异。不同要素之间的联系十分复杂，既相互依赖，又彼此制约，例如，土地资源这项要素，其创新通常是吸引资本要素、促进产业要素发展的重中之重；又如，文化要素，通过保护该要素可带动科技应用，并推动管理运营方式的改革创新。因此，应积极贯彻落实整体性治理理念，从而在更大程度上发挥不同要素的协同效应，并取得良好的规模效益，打造要素“生态圈”。

（二）创新城市更新全周期运行机制

1.构建多元主体协同参与机制

在城市更新工作的开展过程中，往往涉及诸多主体及要素，然而，各主体的价值取向、利益站位等存在一定差异。从政府的角度来说，其核心诉求为建立健全多元决策机制，满足人民群众的需求，逐步提高其获得感、幸福感及安全感。各个市场主体在合作与竞争的过程中，应尽量提高空间价值，同时借助信息反馈渠道，以各级政府为对象，真实反馈市场信息，在分享资源的同时进行价值分配，从而形成有机统一的整体。而从金融、媒体信息等第三方机构的角度来说，应采取加工、传递信息等方式，有机结合政府等主体，建立相互监督及政策参与机制。

在多元主体的基础上，无论是利益诉求，还是价值取向，都存在一定差异，因此，应围绕城市更新工作建立完善的多元主体协同机制。其一，针对多元主体建立的参与结构，详细划分城市更新相关领域的类型，尤其是关乎民生及具有天然垄断性质的领域，应由政府主导。其二，围绕多元主体，创新优化协同方式与手段。在诸多主体协同的过程中，采取多样化的市场手段，在城市更新期间，在空间层面进行片区统筹，并在专业层面建立跨领域的协同治理机制。其三，强化多元主体的协同效能。基于整体性治理，应妥善处理政府和市场以及社会范围内参与主体之间的关系，确保各主体之间相互合作、彼此平等，形成良好的协同关系。其四，结合不同主体参与协同的实际情况，贯彻落实制度建设。关键在于构建科学、完善的法律体系，按照范围、流程等建立与城市更新标准相符的多元主体参与协同机制。

2.完善全周期的监督管理机制

在城市治理工作过程中，城市更新是一个不可或缺的环节，应在遵循法律框架的前提下，强化全周期管理的意识，正确理解城市内涵，建立全周期治理机制，做到事前防范、事中控制、事后反馈。同时，在监管城市更新工作的过程中合理利用全周期理念，在进行顶层设计时，为实现高质量发展需求及整体治理的要求，应妥善建立领导小组制度，其中的第一责任人为当地政府的主要领导，城市更新主管部门应承担起综合统筹工作，加大责任管理力度，改进与完善更新程序，逐步提高更新质量。在城市更新工作中进行规划设计时，要围绕全要素科学、合理地制定国家标准、地方标准及行业标准，实现“理论引导”向“标准要求”的转变，从而在后续工作中将全要素理念落到实处，逐渐加强每一项城市更新要素在不同阶段的审查。在城市更新施工过程中，在北京市等城市成功试点的基础上，完善并应用“责任规划师”制度，最大限度地利用规划师在一线的优势和作用，加大精细化施工力度，充分调动责任规划师的工作积极性，定期进入施工现场进行有效的沟通和指导，与监理机构共同开展巡查工作。进入运营维护阶段后，应结合城市更新的实际情况建立健全运营商制度，推进后期的持续运营。

3.构筑畅通的评估与反馈机制

在开展城市规划工作期间，各地区应建立以五年为周期的评估工作机制，北京市等地可构建集实时监测、年度体检与五年评估为一体的动态评估框架。在未来开展城市更新工作时，可根据规划“体检”具体情况，加强城市更新工作的实时监测，并做好评估反馈工作，保证每一项更新目标落实到位。在实际开展评估工作时，应根据城市更新特征，凸显评估反馈机制的基础性，全方位整合资源，结合城市更新工作科学、合理地搭建基础信息平台，并妥善构建数据监测系统，从各个方面体现更新落实及管理运营情况的数据资源体系，以此为更新评估和反馈工作的顺利开展打下良好基础。同时，还应凸显评估反馈机制的过程性，形成良性循环，从而第一时间发现实施结果存在的偏差，全面分析认知机理，合理制定评估调整措施，完善、改进更新目标。此外，凸显评估反馈机制的全局性，在开展城市更新工作的过程中，要纵观全局，在发挥政府统筹作用的同时，各部门协同合作。最后，凸显评估反馈机制的时效性，加强更新工作开展期间常态化监测发挥的基础性作用，建立健全动态反馈机制。

（三）强化城市更新政策工具的协同创新

城市更新工作的实施目标及多元主体之间存在差异，例如，土地、财政等多样化政策工具在城市更新过程中发挥着不容小觑的作用，各部门执行的政策通常会出现不协同的情况，主要有下列原因：其一，新政策与旧政策之间的衔接不够通畅；其二，不同部门针对同一政策对象，存在矛盾；其三，在审批过程中，不同环节执行的政策有所偏差，相互之间难以协调。近年来，虽然不断加强机构改革，在审批过程中大大减少了不协同的情况，但仍然存在亟须解决的情况。城市更新工作逐步开展，为了改进与优化旧城区布局、经济结构等，提高城市的竞争力，推动其可持续发展，在选择政策工具时，应严格遵守因地制宜的原则，加强工具创新，拓展工具的选择范围，并加大工具的协同创新力度。

三、结束语

综上所述，以整体性治理为切入点，从政策层面对城市更新工作提出了多项建议，例如，多元主体共同治理，加强沟通、合作、竞争等，从而作出最佳的决策，充分发挥多元主体在城市更新中的作用；立足整体性治理工作，打造更新协同治理格局，实现共同建造、管理和分享；围绕城市更新工作，形成全周期管理，建立动态反馈机制，将实施、评估和调整集为一体；有效利用新兴信息技术，搭建城市更新平台，加强精细化管理，妥善建立运营管理机制；深入探究相关部门的权力与责任的整合路径，充分发挥政府统筹作用，加强不同部门之间的协作。

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