京津冀大气污染协同治理特征、困境与对策

任丙强 冯琨

［摘要］近年，京津冀地区大气污染治理的显著成效印证了纵向“权威型”跨区域协同治理方式的有效性。基于“激励—结构—行动—反馈”框架的分析表明，京津冀大气污染协同治理存在政治激励、中央统筹、运动治理和中央督查反馈等特征，并相应地存在动力差异、结构不合理、缺乏合作以及逃避监督等问题。为进一步优化治理机制，京津冀大气污染协同治理应建立包容性的激励机制、多主体参与的跨域环境治理机构、可持续法治化的治理过程和多元化监督途径，不断推进京津冀地区经济社会发展一体化，建立高效可持续的协同治理模式。

［关键词］京津冀大气污染；协同治理；治理结构；治理过程

［中图分类号］ D630 ［文献标识码］ A ［文章编号］1003-7608（2023）02-0065-09

京津冀大气污染治理是我国环境治理中的重要议题。由于大气污染的复合性与流动性特征，京津冀大气污染防治工作不断加强中央、地方之间的相互合作，探索地方政府间的协同治理，逐步克服属地化管理的局限，形成了日益完善的大气污染协同治理体系。京津冀大气污染协同治理防控范围日益扩大，防控手段日益严格，取得了显著的协同成效。

2022年10月，习近平总书记在党的二十大报告中强调：“坚持精准治污、科学治污、依法治污，持续深入打好蓝天、碧水、净土保卫战。加强污染物协同控制，消除重污染天气。”［1］党的二十大报告明确要求加强协同控制，基本消除重污染天气，这为京津冀大气污染治理提出了更高的要求。然而，目前大气污染协同治理模式和效果仍存在一定问题［2］，在“双碳”目标背景下，大气污染治理任务依然艰巨。因此，本文主要探讨京津冀大气污染协同治理模式的特征和困境，并从完善大气污染协同治理制度和运行框架入手，提出切实有效的协同治理路径，从根本上改善区域空气质量。

一、文献回顾

京津冀大气污染治理的影响因素众多，央地关系、利益关系、经济结构、协同动力等因素均影响到京津冀大气污染协同治理模式及其过程，尤其是京津冀三地在资源禀赋、经济结构和“政治位势”等方面的差异，极易导致大气污染治理行动陷入集体行动困境［3］。

因此，京津冀大气污染治理的一个显著特征是中央权威在协同治理过程中扮演重要的推动者、协调者和监督者的角色。中央的监督约束是平衡地区差距、促进合作的稳定性的重要手段，从而克服地方政府的“搭便车”行为，有效促进了京津冀大气污染治理行动［4］。同时，依赖于中央政府推动的京津冀大气污染治理具有等级权威治理特征［5］，是基于中央指导下的被动式回应型协同［6］。

然而，以“政治权威”为动力来源的协同模式必然存在地方主动参与意愿不足、机会主义行为、合作缺乏稳定协调等诸多困境［7］，在机构设置和权力配置上协同治理机制设计会影响到合作效果［8］。针对协同治理机制存在的一些问题，学者们提出了一些关键性的解决方案。孙静等强调赋予跨区域污染治理协调机构高度的权威性，并参照央地双方权责分配结构建立合理的财政分权制度［9］。锁利铭等总结分析了联席型、牵头型及支持型三种类型的协同治理组织，提出改变现有的区域治理体制，增加多元治理主体［10］。针对程序性机制运行中的政策失效问题，诸多学者试图对其进行结构性优化。司林波等对绩效问责模式的设定提供了由制度规则、责任主体、协同执行、结果评估、绩效反馈五个要素构成的分析框架［11］。李珒提出建立独立职权、高于区域内环保治理单位的协同组织，通过污染治理的利益分配来弥补弱势主体的利益损失［12］。

尽管京津冀大气污染协同治理取得了突破性的成绩［13］，但在生态文明建设持续推进和“双碳”治理任务的背景下，京津冀合作治理仍需在一定理论指导下，深入分析问题症结，逐步完善协同治理理念和机制，实现更加良好的跨域协同治理。

二、“激励—结构—行动—反馈”（MSAF）协同治理框架的构建

由于公共管理问题的复杂性，很多管理问题已经超越了行政管辖的边界和部门界限，甚至也超出了政府单独决策的界限，因此，西方国家协同治理超越了利益政治和管理主义模式，成为一种新型的治理复杂公共问题的治理模式。然而，协同治理的概念却纷繁复杂，不同学者强调的重点有所不同。Ansell和Gash等认为，协同治理是一个或多个公共机构吸纳非国家利益相关者参与集体决策过程的治理安排，这种集体决策是正式的、以共识为导向的、协商式的，旨在制定或执行公共政策，或管理公共项目与财产［14］，并提出了由初始条件、催化领导、制度设计和协同过程构成的SFIC模型。

在这个模型基础上，我国学者刘小泉、朱德米提出了由起始条件、协作过程和结果三要素构成的协同治理框架［15］。之后，学者们强调动力机制和制度结构是协同治理的重要要素。司林波等建构了“动力—结构—过程”协同治理分析模型，并应用模型进行了京津冀协作行动问题的研究。魏娜将上述模型修改为“结构—过程—效果”模型，对协同的制度、结构、利益机制、理念进行了重新设计和优化，并根据协同效果探究制度和过程中的治理困境。谢永乐等认为，“协同—绩效”机制建设缺位，现有区域大气污染协同治理“闭环”体系存在断链，忽视了治理效果对行动的反馈作用［16］。因此，学者们逐步完善了协同治理过程中的动力、结构、过程、绩效等重要环节，构建了不同的协同治理过程模型。本文试图对上述模型进行一定优化，突出核心要素，加入重要的反馈环节，构建全流程框架来探讨协同治理系统过程。

首先，激励机制是协同治理的重要动力，是协同治理框架运行的初始条件。在自然存在的协同需求与政府主导的激励措施共同作用下，协同治理的动机得以形成，并构成协同组织和结构更新与再设计、协同过程运行的重要前提；其次，协同结构是协同治理模式运行的组织基础，其中的核心部分包括协同组织结构和协同权力分配，在内部需求与外部激励的共同作用下，协同结构完成组织结构和权力分配的优化，并直接影响到协同过程；再次，协同过程是区域协同治理运行框架中的主体部分，体现了协同行动产生的作用机制和具体逻辑，在多元主体共同参与、共识构建以及协同能力提升的共同作用下，最终产生一系列协同行动；最后，监督机制是协同治理模型运行、修正与达成协同结果的重要保障，监督机制通过绩效评估、监督与问责、结果反馈等途径作用于前置环节，优化整体治理实践和效果，最终形成“激励—结构—行动—反馈”（MSAF）协同治理分析框架（见图1）。

上述分析框架用于分析京津冀跨区域大气污染的治理实践具有科学性和可行性。京津冀大气污染协同治理是一个开放的系统空间，各级政府、环保组织、企业及公民拥有相对开放的政策环境，对政策制定、实施和结果产生复杂的互动和影响；在中央政策压力和各主体内生动力的双重影响下逐渐形成有序、协调的治理结构，并产生了各层级之间的复杂集体行动。近年，京津冀大气污染协同治理实践不断发展，在探讨深化协同治理效果的过程中，需要加入对效果的考量，以发挥其对结构和过程的反馈作用。因此，本文依据MSAF全流程框架来分析京津冀大气污染协同治理的特征及其制度改进。

三、基于MSAF框架的京津冀大气污染协同治理特征与困境分析

（一）基于MSAF框架的京津冀大气污染协同治理特征分析

我国跨行政区政府间协同治理大多属于结构性协同体制，分为纵向协同、横向协同和条块间协同三种类型，其中，纵向协同体现为以权威为依托的等级制模式［17］。一般而言，权威被认为是某主体使其他主体服从并执行的能力。在京津冀及周边地区大气污染的协同治理中，组织结构、组织运行及效能都集中反映出中央权威的纵向协同特点。基于MSAF框架，本文对京津冀大气污染协同各环节的特征进行具体分析。

1. 以自上而下的政治性动员为主的协同激励机制

京津冀大气污染联防联治及其空气治理的重大成果如“APEC蓝”“两会蓝”等，主要是通过自上而下的政治权威驱动所取得的。从积极引力来看，空气治理行动的主要推动力在于自上而下的政治理念变革。党的十八大以来，生态文明建设和绿色发展理念有效地改变了地方政府的行为方式，生态文明建设成为各级政府的重要工作目标和工作内容，生态环保考核纳入领导干部综合考核评价并与晋升等激励密切联系起来［18］。中央的高度重视使京津冀三地政府积极组织、筹划并参与大气污染的治理行动。因此，基于纵向协调的高度政治权威，是京津冀大气污染协同治理的根本动力。地方政府执行和完成大气污染治理任务有利于地方官员的政治评价和职务晋升，政治激励是地方政府参与协同治理的重要推动力。从压力来看，中央环保督察对地方所形成的督办、问责、动员三重约束力，是地方提高环保政策注意力的重要原因［19］。来自国务院、生态环境部的直接考核监管压力也促使京津冀采取协同治理的方式来改善作为区域公共事务的大气污染问题。由此可见，来自中央宏观统筹下的任务分配与监督考核等自上而下的政治激励共同构成了京津冀地区协同治理的主要动力，使京津冀大气污染协同治理过程具有集中统一的高度权威性特征，保证了大气污染治理行动、资源和利益的统一协调。

2. 以中央统筹、地方协同为特征的治理结构

京津冀大气污染治理具有公共产品特征，面临着集体行动困境。地方政府合作水平面临沟通成本高昂、利益分配不均以及机会主义风险等问题，交易成本高昂。纵向关系的嵌入式治理有利于降低交易成本，提高合作收益［20］。京津冀大气污染治理具备显著的纵向嵌入的治理结构，充分体现了中央意志和统筹治理特征。2013年，中央统筹成立了“京津冀及周边地区大气污染防治协作小组”（以下简称“协作小组”），其组织运作主要通过省级主要领导间专题会议的形式进行。在一些专项大气污染治理中，京津冀及周边地区大气污染防治协作机制会议经常由国务院领导出席，并要求各地方政府相互协同，共同承担大气污染治理任务。为进一步完善协调、高效的治理结构，党中央、国务院于2018年决定将“协作小组”调整为“京津冀及周边地区大气污染防治领导小组”（以下简称“领导小组”），组长由国务院副总理担任，进一步加强了纵向权力对于协同治理的统筹和引导作用。

地方政府在中央统筹和领导下，在大气污染治理行动中不断强化协同行动，尝试联合执法，共同强化了大气污染协同治理的强度和质量。2017年，京津冀三地人大出台了《京津冀人大立法项目协同办法》，进一步提升了京津冀大气污染协同治理的法治化水平。虽然以中央统筹推进为主的纵向治理结构取得了显著的效益，但在常态化治理过程中由于京津冀三地的“政治位势”差异明显，三省市利益诉求不匹配等，使治理效果未得到完全持续巩固。

3. 以高效率为特征的“运动式”治理过程

“领导小组”在实际工作中以会议制为协同机制，以任务指标化和指标拆解为执行目标［21］。在国务院下达重要大气污染跨域协同治理任务时，组长定期组织召开专项工作会议，对重点防治行业、协同指标和治理任务等进行协商讨论。随后将政策任务分配给地方政府，各省市参照此模式对本区域内的任务指标进行再分解，确保大气污染治理任务的落实。以纵向权威为主的协同具有显著的行政强制性和推动力。

因此，以纵向权威为特征的治理结构在一定程度上决定了协同行动的过程特征。中央政府为了改变地方政府的环保意愿和长期形成的行动方式，必然选择政治动员和“运动式”治理的方式，通过宣传教育、组织调整和专项行动等方式落实党和政府的大政方针。自上而下的强力推动使生态保护和环境治理任务执行模式呈现高效率、严标准、稳落实的特征，地方政府暂时放弃各自的地方利益，服从于国家的长远利益。在压力型体制下，地方政府的大气治理动员各种资源，采取多种措施以满足中央的标准和要求，尤其是随着层层指标分解，基层政府甚至采用“一刀切”的形式强制关停辖区内污染企业［22］。显然，治理过程高效与高成本密切联系在一起，而基层政府在执行政策中的偏差极易造成污染的反弹。

4. 以中央政府主导下的督察与整改为特征的反馈机制

环境督察是政府对下级行政机构的环境政策执行情况进行监督检查。尤其是在党的十八大以来，中央环保督察不断加强，在京津冀大气污染治理中发挥了重要的监督和反馈整改作用。京津冀大气污染治理效果的考核一般分为重大任务期间的直接成果检验和日常巡查整改两部分。其中，前者在“领导小组”牵头下由生态环境部门通过事前检测、限期整改等方式高效完成，结合环保约谈的途径直接向省、市领导部门反馈，在“任务压力”和“指标压力”传导下，京津冀及周边地区迅速完成整改，过程呈现出中央主导、地方参与的特征。

日常中央环保监督主要通过中央督察组进驻的形式展开，通过省市多轮各级提前自查、现场督办和后期反馈，督促各级地方政府限期整改。中央督察组落实环保主体责任，直接向下跨级“追责问责”，实质上发挥了重要的协同治理结果的评估和反馈功能。中央政府在政治理念上的注意力调整，强化了环境监督检查，为提升跨区域间的大气污染治理绩效提供了重要保障。从反馈机制角度来看，纵向权威主导下的协同治理与横向协同治理在反馈机制方面存在一定差别。横向权力协同治理反馈更加强调合作各方共同对合作效果进行评估，而不存在自上而下的评估。例如，长三角城市合作是在确保参与合作城市平等决策权之下，建立了专题性的评价体系，把评价结果和专题资助相结合，推进落实合作事务［23］。

（二）纵向“权威型”协同治理模式的困境及原因探析

1. 协同治理的内在驱动力存在显著差异

高效的协同治理强调各主体主动、平等地参与到协商之中，争取实现区域利益的最大化。长期依靠自上而下的中央权威推动的区域协同并不能够充分发挥各区域的积极性和内在动力，其长期协同治理成效将会下降。只有在合作各方治理意愿一致时，才能驱动复杂的环境监管各子系统恪尽职守，积极合作，形成强大的治理合力［24］。而因为属地治理理念、“政治位势”差异、产业结构差异带来的经济利益失衡等原因，京津冀地区大气污染协同治理意愿存在差异，这种内在驱动力差异将影响到协同治理效果。

属地治理思维仍未打破。京津冀区域大气污染协同治理的成功实践主要源于自上而下的危机应对和完成政治任务的压力，而协同治理的观念和科学的运行机制并没有完全建立起来。我国行政区划的条块分割及权力分配现状容易加剧区域环境中的信息不对称，造成地方政府的辖区化控制，阻碍资源要素在区域内部自由流动［25］。地方政府都着眼于自身利益，加之缺乏有效的交流、协商机制，在政策制定时，往往无法从国家全局角度出发，只停留在属地本位利益层面，直接带来治理过程和结果的碎片化，阻碍区域间协同治理信任的形成。

地方政府存在显著的“政治位势”差异。京津冀三地不同的政治目标和区域定位是造成这种差异的主要原因。北京作为全国的政治中心以及中央政府所在地，直接受到中央政府决策压力的影响，在区域联合治理中处于政策和资源上的主导地位，而天津和河北却在治理任务中承担了更多责任和困难。这种差异化的“位势”导致天津和河北因资源吸引力较弱、面临更多阻力和严峻困难，而使推进协同治理的积极性弱化，损害了两地推动常态化协同的积极性。

产业结构差异导致了治理背后的经济利益失衡。产业、能源和运输结构是京津冀地区减碳治污的重要内容，均与产业结构密切相关，显然第二产业占GDP比重较高的天津和河北两地转型压力大、成本高。在对“两高”项目坚决遏制的过程中对于两地GDP造成极大影响，倒逼其产业快速进行转型和升级。反观收益角度，北京在大气污染治理过程中付出成本相对较低，而能收获大气质量提高更加明显的收益；而天津和河北虽然也享有大气质量提高的收益，但产业结构调整和优化所付出的成本远远高于北京。利益补偿机制的缺乏削弱了利益受损地区和企业的协同动力。

2. 协同组织的结构不够合理

京津冀地区大气污染协同治理从组织架构到各协同主体之间进行的沟通、交流、合作、帮扶等行为多由中央政府主导，区域内部协同组织的结构设置规范性不足，无法有效发挥组织本身的结构性功能。协同组织是促进合作领域内各行动者进行沟通协调、利益分配和监督评估的重要组织行为体。在横向协同结构中，正式的协同组织结构是由跨域合作者共同推动成立并且是达成共识和推动政策执行的重要机构。然而，京津冀大气污染治理的协同组织并没有充分发挥地方政府、企业和社会组织的协同作用。组织结构的权责分配主要集中和体现在中央政府和地方各级政府的权力和责任划分上，企业、社会组织并没有真正地成为大气污染治理的权责主体，这也导致治理过程呈现单向度的命令执行特征。这种结构性特征也决定了协同过程缺乏相关主体的协商和共识达成。

从组织机构来看，目前，领导小组是京津冀大气污染的协同组织，发挥了重要的权力协调、责任分配和政策执行等功能，该协同机构以专项重点任务为主要工作，再通过集中会议上传下达工作条目完成目标。然而，此平台缺少责任主体之间的谈判、沟通以及在此基础上的协议、权利义务关系等，没有明确规定协同过程中的权力、协同责任等制度安排。另外，这种机构模式不利于协同治理的常规化和日常化。

3. 协同过程的合作困境

由于大气污染的协同治理过程是在中央政府强力推动下而展开，地方政府在强大政治压力和绩效压力下，直接通过任务的逐级下发与层层分解来保证良好的治理效果。在长期行为惯性、环境问题的复杂性、资源有限以及短期目标的条件约束下，地方政府往往采取动员各种力量、集中突击的“运动式”治理模式。在这个过程中，中央政府和地方政府仅在权力压力下形成治理目标的简单共识，而社会团体和污染企业等都缺乏对于大气污染的治理共识，从而导致高度动员式的治理模式形成，并产生一系列治理问题。

“运动式”治理的突出问题在于其效果的短期化。京津冀大气污染治理落实到基层，也具有显著的“运动式”治理特征，呈现临时性、间断性以及目标单一性［26］。地方政府由于缺乏大气污染协同治理动机和目标共识，其行动主要将满足中央政府的目标为根本目的。一旦中央政府的压力下降或者短期目标实现，那么地方政府便实现了治理达标。因此，这种状况不利于形成基于协同主体共同认同的制度规范和行动机制。

大气污染治理的运动化显著提高了经济和社会成本。为了尽快落实政策，基层政府往往采取关停并转、限产停产等强制性手段尽快达到治理目标。这种措施一方面能够起到立竿见影的效果，也能在一定程度上不断调整产业结构，使地方经济向绿色节能方向发展；另一方面由于产业转型和经济结构调整是一个长期过程，短时间内的强制关停或停产等措施，会对当地经济、就业、收入等各方面产生严重影响，提高治理的社会经济成本；同时，在治理过程中，地方政府投入大量人力、物力和财力等进行大气治理，但由于效果的短期性使得污染治理陷入恶性循环，造成行政资源的大量浪费和政府治理成本不断提高。

另外，单向度的治理过程易形成企业的逃避和对立情绪。简单的威慑方法未能解决结构性问题以及企业等政策对象并未参与到协同治理过程等问题。因此，基层政府虽然努力执法，企业却质疑执法标准和执法方式。污染企业选择逃避检查和执法，甚至产生对立情绪，在治理主体与治理对象间形成了“突击检查”与“灵活应对”的行为模式，不但降低了污染治理效果，而且还会降低政府的公信力［27］。

4. 协同监督反馈缺乏常态化和精准度

目前，京津冀大气污染协同治理监督反馈机制呈现自上而下的特征，在短期内达到了一定监督效果，但从长期来看，反映出监督反馈缺乏常态化和精准度的问题，没有建立制度健全、权责清晰的常态化、精准化监督反馈机制。首先，以“自上而下”为主的监督机制导致京津冀各地方政府、企业均面临较大压力，尤其是以重工业为主的河北省，其在协同治理主体中处于较弱势地位，面临的评估、督查压力显著增加，由此引发地方政府和污染企业避责行为甚至数据造假行为，严重阻碍了监督反馈机制的有效运行。其次，协同主体之间的数据和信息交流不足，中央与地方间也存在信息不对称的问题，导致中央无法对京津冀协同治理过程和效果做出常态化和准确监督，巡查监督的流动性导致各级地方政府将注意力集中于整改时段，而常态化的污染排放监督失位，甚至掩盖创造经济利益的污染企业。

除此之外，现有监督机制还存在监督主体单一的问题，成为制约京津冀协同治理模式发挥效用的困境之一。“自上而下”的监督机制导致只有中央政府及其相关部门成为监督者，地方政府、各地基层政府和污染企业等其他主体都只作为被监督者，横向监督机制缺失，难以形成京津冀三地在共识基础之上的互相评估，导致横向评估难以施行，进一步阻碍了常态化、精准化监督的实现，甚至导致部分地区出现了地方政府与污染企业合谋以应对中央督查的情况。监督主体单一还导致了制度性的权责不清，实际监督问责过程中权责不对等、责任目标与执行行为存在不一致等现象时有发生，模糊与动态监督致使跨区域污染协同治理绩效问责效果不佳。

四、完善京津冀大气污染协同治理的建议

京津冀地区跨区域大气污染协同治理的实践取得了显著的成绩，印证了纵向“权威型”协同治理具有鲜明的区域特色性与现实有效性。但是“权威型”协同仍旧面临着不可忽视的困境。因此，要想切实推进京津冀地区空气质量的常态化持续向好发展，需要不断完善京津冀大气污染协同治理的路径，创新具有约束力和持久性的协同机制，具体包含以下几方面建议。

（一）增强协同治理动力机制：完善协同治理理念和激励机制

首先，京津冀大气污染协同治理应推进京津冀地区经济社会发展一体化，打造协商视角下的协同环境与共同体意识。一是进一步贯彻落实新时代生态文明建设的要求，提高对中央政府纵向协调重要性的认识。充分发挥集中统一领导的制度优势，在大气污染立法过程中强化京津冀区域整体责任意识和共治理念，通过建立集体责任制度促使地方政府在处理跨区域的治污问题时主动与周边行政区进行合作。二是强化京津冀及周边政府横向协同的意识。京津冀地区大气污染协同治理应充分依托“京津冀协同发展战略”，实现京津冀及周边地区从单方面援助向多主体共赢思维的转变，加强地方政府横向间的联系和合作。三是增强企业、社会组织等多元主体共同参与大气污染防治的意识。大气污染治理包含了企业、行业组织、环保组织、民众等多元行为主体，依托行业联盟等民间权威促进大气污染治理共同体意识的形成至关重要，要通过主动沟通营造共同发展的协商环境，最终实现统一行动。

其次，以制度化的激励机制增强地方政府以及其他各行为体的协同动力。建构和优化中央纵向支付为主、京津冀地区政府间横向利益补偿机制为辅的激励相容机制。充分发挥财政性政策工具作用，健全以“受益者支付”为核心的利益协调与补偿机制。在京津冀协同发展战略的引导下，明晰央地财政权责分配和地方财政可支配范围，加大中央污染治理财政支持，赋予地方政府足够的利益空间，尤其是对欠发达地区在产业升级过程中额外的成本与损失进行利益平衡与补偿。同时逐步建立区域内财政转移支付机制，由发达地区横向承担欠发达省市因治理任务加剧而产生的治理成本，激发欠发达省市的治污积极性，防止“搭便车”现象的发生。

（二）完善协同治理结构：优化网格化权责分配基础上的独立协同治理机构

塑造网格化的大气污染协同治理权责分配。一是明晰央地政府在大气污染协同治理过程中的权责分配。京津冀协同治理的成功实践经验表明，中央政府要持续发挥宏观统筹作用和监督管理职能，在权责细化与匹配的基础上，将环保督察、监督帮扶常规化，确保协同治理的长期有效。同时，通过法律法规的制定，赋予省级政府在协同过程中的自主决策权和自由执行权，在制度层面营造有利于政府间增进认同、跨越边界和约束的政策环境。二是全面提高企业、社会组织等主体在大气污染协同治理过程中的话语权。尽管大气污染协同治理的责任主体是省级政府，但环境治理的流动性和区域性决定了企业、行业组织、环保组织等多元行为主体的参与是至关重要的。需要通过主动沟通营造共同治理的协商环境，在政策制定、防治规划、统一行动等方面拓宽行业联盟等民间权威广泛参与治理的渠道。

逐步建立独立运行、权责明晰的跨区域协同治理机构。目前的协同治理组织仍需要不断完善，尤其要逐步建立独立、常设的跨区域性治理机构。该机构应负责协同治理目标的制定、政策协商和治理行动的监督执行等，将分散的地方政府权力联系起来，通过系统的权责分配、有效的沟通协调破除协同壁垒，强化地方政府间的通畅性和凝聚力，引导其在大气污染治理领域进行常态化的合作。同时进一步扩大大气污染防治专家委员会的权威性与话语权，定期邀请学界和业界人员共同参与区域内大气污染的协同治理的商讨过程。

（三）构建可持续、法治化协同治理过程：挖掘多元主体力量和大数据治理功能

京津冀大气污染协同治理中治理过程的优化，需要推动治理过程向法治化、常态化方向转变，并在治理过程中充分挖掘大数据治理的功能与多元主体共同参与的力量。

一是通过强化协同治理组织与地方政府职责，提高京津冀日常性、常态化协同治理的能力。各协同组织需要定期召开专项会议，总结阶段性工作成果及问题，部署下一步工作重点和任务，确立协同治理行动的目标，各地政府需要协调本地治理与跨域协同治理的关系，切实履行协同治理要求。

二是以共同价值为导向，推动法治化协同治理过程。具体来说，一方面要推动京津冀大气污染治理立法工作的协同，通过建立明确的协同立法流程，实现立法规划、立法计划与立法行为的整体协同合作和标准统一，从协同立法的角度规避大气污染治理相关法规规章与条例等的不一致甚至冲突。另一方面要在跨区域执法的过程中强调联合、协同执法的重要性，建立科学、合理的执法标准，并注重保障执法主体与执法权限的优化协同，促进京津冀各地方政府在法治化治理中的步调统一。

三是大气污染协同治理应逐渐走向以政府为中心的多主体参与式协同，进一步整合、优化市场和社会资源，吸纳社会元素进入协同治理实践。协同治理本质上要求社会组织、企业等主体的参与，因此，要充分发挥社会环保组织、行业协会的作用，根据地方实际灵活赋权、信息共享，充分利用社会团体的行业优势与专业特长，打造便于社会团体参与的政策环境。另外，还要调动公民、企业等多元主体共同参与大气污染治理的积极性，增强公民对各地交通、取暖等环保政策的支持力度，拓宽多元主体参与渠道。

四是充分发挥新兴技术与大数据治理的先进优势，推动京津冀大气污染协同治理过程中的信息共享与协同。首先，打破大数据共享困境。整合现有相关信息共享平台，建立京津冀统一的信息与数据共享平台，打破“数据鸿沟”限制。其次，加强大数据的协同应用。通过对京津冀大气污染与治理相关信息的获取、处理与分析，推动下一步协同决策或调整等过程的进一步精准化、科学化。

（四）完善多元监督途径：扩大横向监督，完善评估与问责机制

完善京津冀大气污染协同治理的多元监督途径，需要通过扩大横向及常态化监督以及完善评估与问责机制来实现。

一是扩大横向监督与常态化监督。破除内部监督与纵向监督的局限性，通过建立社会团体、新闻媒体及公众共同监督的渠道，增强监督机制的实时性、全面性和有效性。具体来说，可以创建京津冀大气污染协同治理社会监督评价平台，为多元主体随时随地参与大气污染治理监督提供渠道和保障。还可以吸纳社会团体代表、专家及公众代表建立社会监督委员会，定期形成社会评价结果，推动多主体共同参与监督过程的正规化、程序化进程。

二是完善大气污染协同治理绩效评估机制，创新评估与监督手段。首先，增强京津冀大气污染协同治理的内部横向评估。目前，治理绩效评估基本上是建立在中央对于地方的评估上，存在评估效果不佳的问题。而建立在协同共识基础上的各地方政府应进行内部的相互评估，形成治理成员内部的相互监督。其次，区别于地方政府治理，区域协同治理绩效评估应适当扩大评估范围，考虑各地政府在大气污染协同治理中发挥的作用与表现，建立更加全面、科学且细化的指标评价体系，为进一步的责任划分提供依据。再次，积极引入高新技术手段，优化大气污染相关指标的动态监测过程，不断更新绩效评估方法，借助技术手段提高评估机制的效率与科学性。

三是健全大气污染协同治理的问责机制。问责制的目标是对政府组织及官员的行动、行为形成责任约束。一方面，要加强大气污染协同治理监督问责的过程规范性，在明确因果关系与权责关系的基础上进行问责，并将问责过程和结果及时向社会公布，保障程序规范性和公众知情权；另一方面，要进一步细化和量化问责事由，建立明确、统一的问责标准，维护问责公平，并适当保留必要限度内的容错机制，在强化责任的同时避免问责制度过于严苛。

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［责任编辑：薛瑞汉］