免罚清单的属性定位、制度功能及规制路径

宋国涛

［摘要］作为一种发端于地方执法实践的新行政法现象，免罚清单彰显了新修订《行政处罚法》的原则和精神，契合了当前优化营商环境、推行包容审慎监管的客观需要，因而获得广泛发展。免罚清单的法律属性应定位为行政处罚自由裁量基准。免罚清单制度在客观上发挥了促进公正执法、提升公众的公平正义获得感、营造法治化营商环境、拓展包容审慎监督途径等诸多功能。走向规范化的免罚清单制度，仍须建立健全与其特性相适应的系统性规制制度。

［关键词］免罚清单；不予处罚；行政处罚裁量基准；规制路径

［中图分类号］ D912.1 ［文献标识码］ A ［文章编号］1003-7608（2023）02-0130-07

随着国家治理现代化的日益推进，清单式治理成为近年我国政府治理创新的重要表现形式，免罚清单也位列其中。作为行政执法实践的新生事物，免罚清单的涌现和实施，契合了优化营商环境、推进包容审慎监管机制、公正与精准执法等现实需求，因而获得了广泛认可。但将其置于行政法治理论视野下进行检视，免罚清单存在纵容违法、背离自由裁量权等与行政法治相冲突的紧张关系，如何消除二者之间的紧张关系成为免罚清单制度规范化发展的重要课题。本文拟在行政法治理论视野下探讨免罚清单制度的属性定位及其制度功能，并在此基础上提出规制路径，以消解免罚清单制度面临的法治风险。

一、免罚清单的制度依据与法律属性

作为行政执法领域近年来的创新实践，免罚清单的制度依据及其实践样态是对其进行法治化考量的首要内容，在此基础上的法律属性探讨则涉及到规范化发展问题，自然是本文需要解决的基础问题。

（一）免罚清单的制度依据及其实践展开

从制度来源角度看，1996年公布施行的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第二十七条第二款就规定了“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”的规则，明确赋予行政机关对轻微违法行为不予行政处罚的裁量权。但在执法实践中，囿于各种顾虑，行政执法人员较少主动适用这一规则，使得这一规则的治理功能发挥有限。在全面依法治国战略部署快速推进的背景下，2021年得以全面修订的《行政处罚法》第三十三条第一款在延续上述不予处罚规则的同时，进一步确立了“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”的制度，即理论和实务中普遍所称的“首违不罚”，进一步丰富了不予处罚的制度类型，也完善了行政处罚的不予处罚制度体系。

随着《行政处罚法》的付诸实施，加之近年行政法领域比例原则、包容审慎监管原则等理念的普及运用，以及《优化营商环境条例》《海南自由贸易港优化营商环境条例》等优化营商环境制度建设的加速，各地各部门纷纷基于贯彻《行政处罚法》、优化营商环境、提升市场主体守法合规意识、建立包容审慎监管机制等制度初衷而陆续出台了大量轻微违法行为免罚清单，即根据《行政处罚法》及相关法律法规规章的规定梳理相应领域不予行政处罚行为的表现和依据，并确立对未列举情形参照适用以及不予处罚的违法行为人后续监管措施的规则。如上海市司法局等部门联合出台的《市场监管领域轻微违法违规经营行为免罚清单（二）》与《文化市场轻微违法违规经营行为免罚清单》、国家税务总局发布的《税务行政处罚“首违不罚”事项清单》以及安徽省市场监督管理局等部门联合印发的《安徽省市场监督管理轻微违法违规经营行为免罚清单》等。事实上，免罚清单早在2021年《行政处罚法》修订前就已出现于行政执法实践中，如2016年广东自由贸易试验区珠海横琴片区在全国率先公布的《横琴与香港、澳门差异化市场轻微违法经营行为免罚清单》等。2021年《行政处罚法》修订后，各地公布的免罚清单数量更多、更为集中，可谓是免罚清单的“元年”，这种免罚清单出台的高潮一直持续至今。

概括地讲，作为一种发端于地方执法实践的新行政法现象，免罚清单是指行政机关根据《行政处罚法》及相关领域法律法规规章的规定，梳理形成可依法不予行政处罚的轻微违法行为的清单及其适用规则的规范性文件。虽然免罚清单与以往的“权责清单”“负面清单”等都具备“清单”的外在形式，但其在法律依据、内容体现以及功能发挥上均存在差异。免罚清单涉及领域众多，通常表现为执法事项较多或相对集中的管理领域，如市场监督管理、城市管理、文化市场、生态环境、税收征收管理、安全生产等领域。同时，也有地方制定公布了包括上述多个领域的综合性免罚清单，如陕西省大荔县人民政府发布的《大荔县市场主体轻微违法行为免罚容错清单》，包含市场监管、人社、农业、水务、公安等七个领域共计67项免罚容错事项；沈阳市司法局等部门联合制定的《全领域包容免罚清单》则涉及26个行政执法领域的1725项免罚事项。就内容而言，免罚清单通常包括行政执法机关可以依法给予不予处罚行为的表现、法律依据及其他情形下不予处罚的适用规则以及针对违法行为不予处罚的后续监管措施。

因免罚清单契合当前各地优化营商环境、探索包容审慎监管、促进在经济下行和新冠肺炎疫情双重影响下经济复苏等现实需求，得到各主管部门的重视而快速发展，在客观上也发挥了一系列积极功能，也取得了较好的社会效果［1］。

（二）免罚清单的法律属性应为行政自由裁量基准

免罚清单雨后春笋般地涌现吸引了理论界的日益关注。其中，针对免罚清单现象的法律属性，有人认为免罚清单属于优化营商环境的重要举措［2］，也有人认为免罚清单是探索包容审慎监管的一种方式［3］，还有人认为免罚清单是给予市场主体尤其是新业态、创新企业容错机会的制度体现［4］。对此，笔者认为，当前各地各部门根据《行政处罚法》的过罚相当等原则和不予处罚规则而纷纷出台的免罚清单，其基本法律属性应为行政自由裁量基准规范，其根本目的在于规范行政机关的行政自由裁量权的行使，指引裁量权遵从公正和合理的方向。首先，从内容角度看，免罚清单本质上是制定主体对各领域轻微违法行为是否给予处罚裁量权的统一明确指引，其规范指向是行政机关依法享有的是否作出不予处罚的自由裁量权。比如，《天津市城市管理轻微违法违规行为免罚清单》明确规定，针对违反《天津市市容和环境卫生管理条例》第十九条、第二十六条等轻微违法行为首次被发现、责令限期改正后及时改正的且没有造成危害后果的不予行政处罚的裁量基准，明显属于对《行政处罚法》第三十三条第一款规定的不予处罚权力运行设定的裁量标准。其次，从制定主体、依据及其规范对象来看，免罚清单是由行政机关根据《行政处罚法》的过罚相当、公正等原则和不予处罚适用规则而作出的统一裁量标准［5］，其规范的对象是各级行政执法机关及其工作人员，目的在于促使和指引执法人员针对符合法定不予处罚条件的轻微违法行为根据自由裁量基准作出不予处罚决定。再次，从法律效力的角度看，免罚清单在法律效力位阶上属于行政机关制定的自由裁量基准规范，目的在于规范和统一行政机关本级与下级机关及其执法人员行使是否给予不予处罚的自由裁量权，以实现《行政处罚法》确立的过罚相当、处罚与教育相结合等原则以及不予处罚规则的立法目的与精神。最后，若将免罚清单的法律属性仅仅定位为优化营商环境等举措，不仅忽视了免罚清单制度本源上的制定依据，导致内在本质和外在作用的混淆，而且会进一步引发对其规范方向设定的偏离和规制路径选择的误入歧途。相反，将免罚清单的法律性质定位为行政自由裁量基准规范，不仅抓住了免罚清单现象的本质，而且有利于将免罚清单纳入法治化的制度框架，还有助于明晰其发挥的客观功能，并在此基础上为其规制路径和方向的确立提供正确指引。

二、免罚清单制度的功能呈现

《行政处罚法》的修订实施，形成了较为完善的不予处罚制度体系，各地各部门制定发布的免罚清单不仅激活了教育与处罚相结合的行政处罚原则，而且丰富了行政处罚的过罚相当原则的实现载体与路径，因而在实践中呈现出多元功能。

（一）促进公正执法和提升公众对执法的理解认同

免罚清单从表面看发挥的是裁量基准的作用，从深层次的角度看则是对行政处罚权中本身就包含依法作出不予行政处罚决定裁量权力的认识重申［6］，是对行政机关依法公正行使自由裁量权的原则要求，是对行政机关不怠于、不滥用和积极审慎行使行政处罚自由裁量权的规范回归和对行政处罚教育与处罚原则的遵从。免罚清单的大量涌现，不断强化与明确自由裁量权是行政机关享有的处罚权中当然组成部分的常识，表明行政处罚机关负有依法积极审慎行使自由裁量权和对符合条件的行为作出不予处罚决定的法定义务，深化了执法人员对行政处罚权本质尤其是对“首违不罚”规则确立目的的认知。因此，免罚清单能为行政执法中自由裁量权的行使提供规范指引，确保行政机关根据违法行为的性质、情节、危害等具体情况作出公正的处理决定，避免作出畸轻畸重的行政处罚。与此同时，免罚清单又契合了民众对轻微违法行为不予处罚或处罚较轻的朴素公正认知，进而提升公众对执法的理解和认同，也有益于取得良好的执法和普法效果。

（二）推动行政处罚原则的实施，提升公众对公平正义的获得感

习近平反复强调：“要健全社会公平正义法治保障制度，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”［7］无论是行政执法还是司法活动，只有严格落实法律法规的规定，才能实现立法所体现的目的和精神，进而提升公众对公平正义的获得感。2021年修订后的《行政处罚法》明确规定了公正、过罚相当、处罚与教育相结合等行政处罚原则，免罚清单制度的推行实施有助于将上述原则真正落实于具体的行政执法实践，推动行政执法机关作出契合公平正义价值追求的执法决定，确保行政执法中公平正义的落地，体现执法的“温度”和人性化［8］，提升新时代我国社会主要矛盾转变背景下公众对执法公正的新需要。

（三）优化市场发展环境，营造法治化营商环境

在以往的行政执法实践中，因各地各部门执法者的认知、执法条件、政策环境等的不同，针对轻微违法行为的处理往往存在较大差异，缺乏统一的执法标准。这不仅违背了公平公正的执法原则，而且有损行政执法权威，也无疑是对营商环境的极大破坏。而优化营商环境是近年党中央根据新阶段发展要求和高质量发展需要作出的重大决策部署。2019年，国务院颁布的《优化营商环境条例》是我国首部促进优化营商环境的综合性行政法规，其对监管执法、法治保障等营商环境建设提出了明确要求。免罚清单制度的出台，为行政执法机关针对轻微违法行为处理的自由裁量权行使提供了可供操作的统一裁量基准，推动了公平公正执法和市场主体公平竞争环境的实现，避免了为罚而罚、以罚代管、“运动式”处罚等严重损害执法权威和营商环境的现象，既是落实为优化营商环境提供法治保障的制度建设成果，也是推进监管执法公平公正、优化营商环境的具体举措。

（四）扩展了包容审慎监管的实现途径，有助于促进新业态新模式的发展

自2017年6月7日国务院总理李克强在主持召开国务院常务会议中明确提出“建立适应新兴业态发展的包容审慎监管机制”［9］后，包容审慎监管成为共享经济、数字经济、人工智能等新产业新业态领域监管制度发展的重要指导理念，《快递暂行条例》《优化营商环境条例》等行政法规均明确规定了包容审慎的监管原则。作为一项全新的监管原则，如何实现其蕴藏的价值需要具体的制度载体和实现方式，免罚清单制度的实施为包容审慎原则的贯彻落实提供了价值呈现的制度依托和实现路径，对现代市场经济发展过程中新产业新业态等在发展初期出现的非严重侵害消费者合法权益或者公共利益的轻微违法行为给予“免罚”处理，既是贯彻落实包容审慎原则的具体制度路径，也是加快培育壮大新兴产业、鼓励创新、给予容错机会的体现，有利于促进新兴业态的持续健康发展。

三、免罚清单的规制路径

虽然免罚清单制度有诸多正向功能，但从行政法治的理论视角审视，该项制度也存在着突破立法体制、限缩行政处罚裁量权、纵容行政违法等法律风险［10］。因此，必须按照行政法治原则对免罚清单制度进行全面检视并审慎确定相应的规制路径。

（一）源头规制：严格依法制定免罚清单

《行政处罚法》完善了行政处罚的不予处罚制度体系，以行政机关是否具有作出不予处罚决定的自由裁量权为标准，可分为法定的不予处罚和裁量的不予处罚。前者又包含对不具有责任能力主体的违法行为不予处罚（包含不满十四周岁的未成年人和不能辨认或者不能控制自己行为的精神病人、智力残疾人两种）、对违法行为轻微并及时改正且没有造成危害后果的违法行为不予处罚以及对有证据足以证明当事人没有主观过错的违法行为不予处罚三类；后者则主要体现为《行政处罚法》第三十三条第一款规定的“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”，即由行政执法机关裁量决定的不予处罚，执法实践中通常称为“首违不罚”，在理论上可归类为“行政处罚必要性阙如”［11］。从当前各地各部门发布的免罚清单文本来看，免罚清单多数体现为行政执法机关具有作出不予处罚裁量权的“首违不罚”清单，如国家税务总局发布的《税务行政处罚“首违不罚”事项清单》、河北省市场监督管理局出台的《河北省市场监督管理领域首次轻微违法行为免罚清单》等。

因此，清单的制定必须符合法定条件，具备合法根据。因免罚清单是行政执法机关或其上级机关积极运用自由裁量权作出的应当不予处罚的统一行为清单，其对作出不予处罚决定的违法情形、适用法律具有统一性和明确性，实际上直接羁束了具体执法人员或执法机关依法享有的自由裁量权。因此，纳入免罚清单的行为类型及其性质、情节体现均应符合《行政处罚法》第三十三条第一款关于“首违不罚”的适用条件。从违法次数来看属于行政机关首次发现的违法行为，从行为的危害后果来看属于危害后果轻微，从行为后的补救角度来看属于行为人及时改正了违法行为的情形，即确保免罚清单的制定具有明确的法律依据，既包括《行政处罚法》关于“首违不罚”的规定，也包括具体领域的单行法律法规依据。

（二）程序规制：优化免罚清单制定程序

在行政权力规制方式中，程序规制是不可或缺的重要角色。正如学者所言，“裁量基准的制定过程就是一种集体行动，应该把裁量基准制定的决策过程交给民主的、开放的、中立的、正当的沟通程序来运作，决策过程必须采取正当程序”［12］。在我国，与行政裁量基准已初具规模的实践形成巨大反差的是，虽有各地各部门制定的裁量基准总则和《行政处罚法》对行政裁量基准的制定程序规定，但仍缺乏全面、系统、统一的行政裁量基准制定规则。因此，基本的程序设置对规制免罚清单的制定便不可缺少。对此，可以遵循循序渐进的原则来推进免罚清单制定的程序制度建设，即在短期内按照《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（国办发〔2022〕27号）的要求，免罚清单的制定要坚持程序公正原则，严格执行评估论证、公开征求意见、合法性审核、集体审议决定、公开发布等程序。但从长远来看，包含免罚清单等在内的行政裁量基准的规制需要国家通过统一立法进行顶层设计，制定如行政裁量基准制度程序条例来构建系统性规范性的程序规制措施［13］。

（三）制度链条规制：健全配套制度供给

作为一项贯彻行政处罚过罚相当等原则以及落实《行政处罚法》“首违不罚”的制度创新，免罚清单承载的诸多价值和功能的实现不能仅靠一纸清单就能解决，而是需要有一系列配套制度的跟进，形成不可分割的制度链条，使其相互作用，打出制度“组合拳”，这样才能形成制度合力［14］。

首先，建立健全统一的不予处罚裁量标准制度。当前，各地各部门发布的免罚清单对应当作出不予处罚决定轻微违法行为的呈现方式主要以清单的方式进行列举，而这种列举本身就意味着纳入应当给予“不予处罚”行为表现情形的有限性和狭隘性。如此，使得大量在性质、情节、危害性与列入免罚清单行为相当的违法行为是否也同等适用免罚处理就处于模糊地带，因此，从贯彻落实《行政处罚法》的过罚相当、公平公正等原则出发，未来应当在免罚清单这种对“不予处罚”制度探索起点的基础上，适时对行政执法实践经验进行总结提炼，形成更加全面、广泛的不予处罚裁量制度，逐步完善形成适用于各领域各行业的不予处罚裁量因素、裁量程序以及裁量标准，将免罚清单制度的“创新点”形成行政处罚裁量制度的“创新面”，进而推动行政处罚制度中不予处罚规则的落地。事实上，这在一些地方的免罚清单制度中已经开始有所呈现，如上海市司法局与上海市文化和旅游局联合发布的《文化市场轻微违法违规经营行为免罚清单》就明确规定，“其他符合《中华人民共和国行政处罚法》等法律、法规、规章规定的不予行政处罚情形的文化市场轻微违法违规经营行为，不予行政处罚”。

其次，完善对免罚违法行为的记录留存与运用制度。根据《行政处罚法》对“首违不罚”行为构成要件的规定，纳入免罚清单的行为尽管可以裁量决定不予行政处罚，但并不意味着行为缺乏违法性，相反，即使在处理结果上表现为免于处罚，但其本质上仍属于违法行为，违法性是该类行为的基本特征，不予处罚的结果并不阻碍当事人依法承担其他的责任，《行政处罚法》第三十三条第三款就明确规定，“对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教育”。因此，基于免罚清单中行为属于违法行为的本质考量，一方面，应当确立行政执法机关建立对当事人的违法行为记录的保存制度，确保执法留痕［15］，并尽可能实现该项记录的电子化保存和共享制度，以发挥该违法记录表征当事人信用状况的重要价值；另一方面，应建立行政执法机关依法规范运用违法记录的制度，即针对具有免罚清单行为的当事人在作出不予处罚决定的同时，对其进行教育劝诫，避免再犯。但一旦当事人再次违法时，行政执法机关则应积极运用已形成的违法记录，将其作为对当事人作出处罚决定时的重要裁量因素，同时也可以作为行政执法机关对当事人实施不同频度和强度的差异化监管的重要参考，以提升监管的精准度。

再次，建立免罚清单的动态更新管理制度。免罚清单的制定依据除了《行政处罚法》相关原则及其第三十三条第一款的规定，还表现为各管理领域的单行法律法规，而随着单行法律法规的立、改、废、释和行政执法实践中违法行为表现形态的发展，免罚清单也应当随之进行调整更新，因此，必须建立免罚清单的动态更新管理制度［16］，这样才能确保其权威性和时效性。

（四）加强自我规制：以层级监督为抓手

如上所述，免罚清单的法律属性属于行政主体依法制定的适用“不予处罚”情形的自由裁量基准。针对这种带有普遍规范价值的行政自由裁量基准，尽管2014年修订后的《中华人民共和国行政诉讼法》将“行政处罚明显不当”纳入撤销判决和变更判决的适用情形，较以往强化了对行政行为适当性的审查范围和审查强度，但以合法性审查为原则的行政诉讼制度对其规制功能仍然有限，且受制于“不告不理”原则的根本制约。因此，在坚持对行政自由裁量权应当进行综合控权的原则下［17］，针对免罚清单这种特殊自由裁量权的规制则应当主要由行政系统通过行政自我规制来承担，即建立多元化的以行政系统的层级监督为抓手的自我规制制度体系。

首先，建立免罚清单违法的投诉举报制度。免罚清单所列行为是否符合法定的免于处罚条件，直接涉及《行政处罚法》与相关单行法律法规的实施，事关行政管理秩序等公共利益，因此，应当建立和畅通公众对违法免罚清单现象进行投诉举报的制度。免罚清单制定机关或者其上级行政机关接到投诉举报线索后应当进行调查核实，经审查确认免罚清单存在违背上位法规定情形的，应当行使监督纠错权，依法纠正或者撤销违法的免罚清单，并将该处理结果向社会公开。

其次，制定明确的免罚清单适用规则。免罚清单对不予处罚违法行为的列举通常较为明确，为行政执法机关提供了较为清楚的法律适用指引。但鉴于各地发布免罚清单的“红头文件”普遍属于规章以下的规范性文件，且多数由行政执法机关自身制定与发布，因此，制定机关应当在相应的规范性文件中明确行政执法部门在发现免罚清单不符合上位法规定或者具体案件的情形不适用免罚清单时，应当适用上位法作出相应执法决定的规则，避免适用法律错误。

再次，完善既有各领域的行政自由裁量标准。免罚清单是各地各部门根据《行政处罚法》及相关单行法律法规规定制定的行政执法裁量基准，体现了新修订行政处罚制度的诸多原则和精神，属于对既有各领域各部门行政裁量基准的有益补充，但也随之产生免罚清单与既有行政裁量基准不一致甚至直接冲突的问题，必然带来执法上的混乱。因此，应当对既有行政裁量基准根据《行政处罚法》的规定及其精神进行有针对性的修改完善，或充分吸收免罚清单的规定，或与其规定保持一致，以增强裁量基准之间的协调性。

最后，强化行政复议程序对免罚清单的内部层级监督。2020年，中央全面依法治国委员会发布的《行政复议体制改革方案》明确提出了“充分发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议主渠道作用”的改革要求。从纠纷解决的角度看，要充分发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，除了要扩充其受案范围、提升其公正和效率品质，加大审查强度也是行政复议制度改革的必然选择。行政复议作为政府系统内部的一种常态化规范化的层级监督制度，行政复议机关通过对具体行政案件的复议审理能够准确发现行政执法机关适用的免罚清单是否违背上位法规定，或者依法应当给予不予处罚而未给予行政处罚等处罚畸轻畸重的失当情形，应当通过作出撤销、变更的复议决定或根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十七条的规定作出行政复议意见书、行政复议建议书的方式进行监督和指导。

（五）通过治理原则指引提升免罚清单的治理效能

在实现国家治理现代化的制度发展趋势影响下，《行政处罚法》从多个层面体现了推进国家治理体系和治理能力现代化的指导思想［18］，“首违不罚”规则的确立就是重要体现。如何在秉承治理原则的基础上挖掘免罚清单制度的治理效能，也是规范和完善这一制度的重要面向。

首先，坚持系统治理，将柔性执法和依法惩戒相结合治理“免罚”行为。系统治理是社会系统论下实施治理的一项重要理念和原则，以提升治理效能为其重要诉求。就功能而言，行政处罚固然是一种不可或缺的法律制裁手段，但亦存在适用范围有限、灵活性较低等缺陷，故其局限性意味着它只能作为维护社会秩序的辅助手段而非主要手段［19］。免罚清单的实施应当坚持系统治理的原则，将首次违法但情节轻微并及时改正的行为统一作出不予处罚的处理，同时辅之以教育、行政指导等柔性执法的方式进行守法引导。如当事人再次违法的则予以依法惩戒，同时积极运用此前的违法记录作为惩戒的裁量因素，进而对当事人施以信用惩戒。此即将柔性执法的软性治理和以惩戒为主要手段的规制治理相结合，以实现对违法行为的教育警示、指导以及惩处的系统治理目标。

其次，坚持源头治理，通过从事后处罚向事先引导的转变来实现铲除违法行为滋生土壤的目标。作为治理的一项重要原则，源头治理是社会治理有效性的基础和前提［20］，它强调通过一系列治理手段的运用来消除特定现象或问题的产生条件或环境，以实现对某个问题的彻底治理。免罚清单的实施也应当遵循源头治理原则，在对符合法定条件的违法行为作出不予处罚决定的同时，着重运用个案分析和大数据的归集共享结果，挖掘当事人违法的原因及其环境条件，通过教育、指导当事人强化自身合规制度建设等方式增强当事人主动预防违法的意识和能力，推动将过往以违法后惩戒为主要治理方式向以指导当事人守法或合规建设的治理方式转变［21］，逐步铲除违法行为产生的土壤与环境，寻求违法问题的根本性源头性解决。

再次，坚持精准治理，强化对不予处罚违法行为的再犯预防和精准监管。所谓精准治理，就是以提升治理效能为目标导向，以精准识别治理对象、精准选择方法与路径、精准监管、精准动态把握形势和措施为主要内容的一项治理原则。精准治理理念最早在我国脱贫攻坚领域得以实践，当前，精准治理在污染防治、市场监管、公共服务以及公共突发事件处置等领域得到广泛运用，已经由实践智慧提炼上升为国家治理的一项基本原则，成为破解经济社会发展难题、把我国制度优势更好转化为国家治理效能的理念创新［22］。针对首次违法且情节轻微的行为而言，应当以精准治理理念为指导，在纳入免罚清单不予处罚的同时，着力开展针对性的教育劝诫、普法宣传以及跟踪性的日常监督管理，并根据违法情形和情节来确定对当事人的检查频次、监督强度和监督重点，这样才能有效避免当事人再犯，以实现通过精准监管消除违法行为的治理目标。

四、结语

免罚清单是经由地方实践而上升为行政法规则的一项重要的执法制度创新，它激活了行政处罚制度中的一系列原则和规则，推动了行政处罚制度的贯彻落实，也契合了优化营商环境、探索包容审慎监管实现方式以及政府治理现代化的客观趋势和现实需要，因而得到了快速广泛的发展和实践。作为一种处于如火如荼发展态势但尚未定型的行政法现象，只有立足党的二十大报告提出的“健全行政裁量基准”的制度发展要求，将免罚清单纳入行政法治的理论视野进行审慎考察，才能确保这一制度在未来的探索中取得更为积极、稳定和符合法治原则的成果与效益。

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［责任编辑：向长艳］