GATT 安全例外中“国际关系中的紧急情况”解释

刘瑛　林慧雨

［摘 要］《关税与贸易总协定》（GATT）第21条允许世界贸易组织成员方在“国际关系中的紧急情况”下为保护其基本国家安全利益背离其义务。专家组分别在“俄罗斯运输限制措施案”“沙特知识产权案”“美国钢铝措施案”和“美国原产地标记案”等四个案例中对“国际关系中的紧急情况”作出了解释，确立了对该术语进行分析的框架。在这四个案例中，专家组对“国际关系中的紧急情况”的解释呈现出事件主体范围和事件发生领域扩大、所涉情况严重性增强的趋势。此外，专家组在四个案件中所运用的解释方法有所不同，表现出从偏重文义解释、体系解释以及目的解释，到逐渐引入有效解释原则的动向，并辅之以比对三种官方语言文本的方式来解读该术语的含义。中国应维护多边贸易体系，对“国际关系中的紧急情况”提出符合多边主义、时代发展和中国利益的解释方案。

［关键词］世界贸易组织；国家安全例外；国际关系中的紧急情况；解释方法；基本安全利益

［中图分类号］ D99 ［文献标识码］ A

一、引言

世界贸易组织（World Trade Organization，以下简称WTO）国家安全例外条款允许成员方以维护其国家安全为由背离其在WTO协定项下的义务和承诺，因此该条款可以作为贸易自由化的例外而存在。［1］安全例外条款首次出现于1947年《关税与贸易总协定》（General Agreement on Tariffs and Trade 1947，GATT 1947）中，在WTO建立后，该条款被吸收进1994年《关税与贸易总协定》（GATT 1994）中。此外，安全例外条款也存在于其他诸多WTO协定中，例如《与贸易有关的知识产权协定》（Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights，以下简称《TRIPS协定》）和《服务贸易总协定》（General Agreement on Trade in Services）。［2］

尽管国家安全例外条款能够潜在地作为WTO成员方逃避WTO协定项下承诺义务的条款，但从GATT到WTO的较长时间里，这类条款很少被援引，一直未被裁决。［3］因此，有学者称国家安全例外条款的援引频率如此之低以至于不会成为WTO争端解决体系的潜在威胁。［4］据统计，GATT时代仅有5个涉及安全例外条款的案件，其中有4个案件进入专家组审理阶段，但都无疾而终，这也反映出了各国对于适用国家安全例外条款的克制态度。［5］然而，近年来，受部分成员方泛化国家安全概念的影响，援引安全例外条款进行抗辩的WTO争端案件逐渐增多。典型案例包括“乌克兰诉俄罗斯运输限制措施案”（以下简称“俄罗斯运输限制措施案”）、［6］“卡塔尔诉沙特阿拉伯知识产权保护措施案”（以下简称“沙特知识产权案”）、［7］“土耳其诉美国钢铝措施案”（以下简称“美国钢铝措施案”）、［8］“中国香港诉美国原产地标记措施案”（以下简称“美国原产地标记案”），［9］且专家组在这些案件中对安全例外条款进行了解释并作出了裁决。在判断案件情形是否符合该例外时，难点在于对“国际关系中的其他紧急情况”（以下简称“国际关系中的紧急情况”）进行解释，［10］从而判断争议措施是否在此类情况下采取。

基于目前的国际形势，可以预见未来还会出现援引安全例外条款的WTO争端案件。目前对安全例外条款的研究主要集中于该条款的可司法性、适用安全例外条款所应遵守的基本原则、司法节制原则在国家安全问题上的适用等，［11］现有研究较少关注安全例外条款中“国际关系中的紧急情况”这一要素的内涵及认定标准。本文以WTO争端解决专家组对安全例外条款的条约解释为基础，意图阐明“国际关系中的紧急情况”的内涵及认定标准的演进方向。

二、安全例外条款中的“国际关系中的紧急情况”及其认定要素

安全例外条款承认各成员方为特定国家安全原因实施贸易限制的权利。如果没有这样的免责机制或安全阀，那么GATT/WTO的成员方就不能确保它们拥有保护其国家安全免受外来威胁的权利，它们也就不会同意接受和实施多边贸易规则，多边贸易体制也就无从得以存在和发展。［12］正如一位起草者在筹备委员会上曾表达的，这是一个关于平衡的问题，必须有一些例外规定，一方面这些“例外”不能过于严格，不能阻止成员方采取保障安全所需的措施；另一方面又不能过于宽泛，使得成员方能够以安全为名，实施出于商业目的的措施。［13］

最终，GATT 1994第21条对国家安全例外作出的规定为：“本协定的任何规定不得解释为：（1）要求任何缔约方提供其认为如披露则会违背其基本安全利益的任何信息。或（2）阻止任何缔约方采取其认为对保护其基本安全利益所必需的任何行动：①与裂变和聚变物质或衍生裂变物质的原料有关；②與武器、弹药和军火贸易，以及直接或间接提供军事机构用的其他货物和物质的贸易有关；③战时或国际关系中的紧急情况时采取。或（3）阻止任何缔约方为履行其在《联合国宪章》项下的维护国际和平与安全的义务而采取的任何行动。”此外，1994年通过的《TRIPS协定》也采用了与GATT 1994第21条几乎相同的有关安全例外的规定。［14］

本文所研究的GATT 1994第21条第2款第3项中的“国际关系中的紧急情况”是国家安全例外条款中最具争议的部分，这一条款也是可能受到最大程度滥用的条款。［15］在“俄罗斯运输限制措施案”中，专家组认为，第21条第2款序言中的“其认为”并不及于该款第3项，对“国际关系中的紧急情况”的认定应基于客观事实而非主观判断，限定对第3项中所述情形的认定。相反，为了使行动属于第21条第2款的范围，必须对该行动是否满足该条款其中之一分项进行客观判定。［16］因此，专家组首先审查案涉情形是否满足第3项。在考察“战时”和“国际关系中的紧急情况”的含义后，先根据在案证据对争议双方之间是否存在“国际关系中的紧急情况”进行客观认定，在得出肯定的答案后，再审查争议措施是否是在“国际关系中的紧急情况”下采取的。［17］当涉案情形满足上述两项要件后，专家组才开始对其是否满足第21条第2款序言部分的条件进行审查判断，并指出成员方有权自行确定其认为的基本安全利益，但这种自由裁量权受到善意解释和适用第21条第2款第3项义务的限制。专家组会考察成员方：（1）是否充分阐明因“国际关系中的紧急情况”而产生了需要保护的基本安全利益，以证实其真实性；（2）争议措施是否与保护所提出的基本安全利益之间具有最低限度的合理性。［18］

由此可以看出，在“俄罗斯运输限制措施案”中，专家组对成员方援引GATT 1994第21条第2款第3项共确立了四个审查要素，这些要素之间属于层层递进的关系，换言之，当案涉情形并未满足第一个要素条件时，专家组便不会再对该情形是否符合其余三个要素进行审查判断。这一方式在“美国钢铝措施案”及“美国原产地标记案”的专家组报告中均得到了印证。而在“沙特知识产权案”中，尽管专家组是对《TRIPS协定》第73条第2款第3项进行解释，但争议方和多数第三方均同意采纳在“俄罗斯运输限制措施案”中阐明的对GATT 1994第21条第2款第3项的一般解释与法律分析框架。［19］基于此，本文从术语解释、解释方法两个方面比较研究四份专家组报告中对“国际关系中的紧急情况”的解释。

三、专家组对“国际关系中的紧急情况”的解释

在“俄罗斯运输限制措施案”中，专家组认为，对于“国际关系中的紧急情况”的认定，应当基于客观事实进行审查，而非由援引成员方进行主观判断，［20］否定了GATT 1994第21条第2款第3项属于完全自裁决条款的观点，认为专家组有权审查成员方措施是否满足援引该条款的条件，［21］并分别对“国际关系”和“紧急情况”进行了阐释。此后的案件也对这两个要素做了解释。与此同时，成员方是否阐明基本安全利益是作为专家组认定是否存在“国际关系中的紧急情况”的考虑因素。

（一）对“国际关系中的紧急情况”进行的文义解释

“俄罗斯运输限制措施案”的专家组认为，依据词典定义，“紧急情况”指“意外发生并需要立刻采取行动的情形，特别是危险或者冲突状况”，以及“整个地区的危险或灾难状况”；［22］“国际关系”则一般指“世界政治”或“主要是主权国家参与的全球政治互动”。［23］结合以上概念，专家组进一步将“国际关系中的紧急情况”定义为武装冲突、潜在的武装冲突、高度紧张局势或危机加剧、席卷或包围一个国家的不稳定的局势。［24］该案表明，从2014年3月开始并持续到2016年底，乌克兰和俄罗斯之间的关系已恶化到引起国际社会关注的程度，且在2016年12月19日，联合国大会将乌克兰和俄罗斯之间的局势认定为涉及武装冲突，［25］进一步的证据还包括美国、欧盟成员国、加拿大、澳大利亚和挪威基于这种状况对俄罗斯实施了制裁。因此，专家组认为乌克兰和俄罗斯自2014年以来的局势构成“国际关系中的紧急情况”。［26］

在“沙特知识产权案”中，专家组并未再对“国际关系中的紧急情况”作出其他解释，而是直接沿用了“俄罗斯运输限制措施案”中的审查标准和逻辑，对该案所涉情形是否构成“国际关系中的紧急情况”进行判断。专家组回顾，在2017年6月5日，沙特阿拉伯断绝了与卡塔尔的外交和领事关系，结束了与卡塔尔之间所有的经济贸易往来，这一情况从沙特阿拉伯当天的通信报道中得到印证。［27］同时，当一个国家一再指责另一个国家支持恐怖主义和极端主义时，这本身就反映并加剧了它们之间的紧张局势。［28］鉴于此，专家组认为该案存在“国际关系中的紧急情况”。［29］

而在“美国钢铝措施案”中，专家组解释了此前报告没有解释的“关系”和“国际”，将“关系”一词定义为“一个国家通过多种方式与其他国家保持政治与经济交往”，认为“国际”一词则表示“国家间存在、发生、继续进行有关交往、通信、旅行事项”，因此，“国际关系”可被理解为“国家或国家政府间的互动”。与前两个案件进行比较可以发现，该案专家组对“国际关系”的定义不局限于国家间的政治互动。至于对“紧急情况”的定义，相比于“俄罗斯运输限制措施案”和“沙特知识产权案”，该案专家组对其的解释不包括“整个地区的危险或灾难状况”。专家组还认为“国际关系中的紧急情况”这一术语似乎将该项下的相关紧急情况与纯粹国内或者国家事务中的紧急情况区分开来。［30］美国在该案中提交了钢铁和铝的产业调查报告和2017年G20全球钢铁论坛报告，并提到欧盟贸易委员会曾在经合组织（Organisation for Economic Co-operation and Development， OECD）有关钢铁的高级别研讨会上表达了对钢铁产能过剩的担忧。［31］然而，专家组指出，美国提出的进口对国内钢铁和铝生产商的影响，包括美国国内当局根据美国《1962年贸易扩展法》（Trade Expansion Act of 1962）第232条对“国家安全”的考虑，更多是基于美方认为有必要保护其基本安全利益，但根据“国际关系中的紧急情况”的通常含义，评估是否构成“国际关系中的紧急情况”应当依据对证据的客观审查。［32］專家组在仔细审查了争端方提交的证据，特别是美国提交的有关全球产能过剩的证据后，并不认为美国所指的局势已经达到紧张局势的严重程度，相反，证据仅反映了国际社会在特定行业产能过剩背景下所表达的担忧，因此裁定争端中提交的证据未能证明对国际关系的影响达到“国际关系中的紧急情况”这一术语所表述的严重程度。［33］

在“美国原产地标记案”中，专家组发现，在GATT 1994第21条第2款第3项中，名词“国际关系”和“紧急情况”一起出现，“国际关系”指“国家、国家政府、国际组织间涉及政治、经济、社会或者文化交流的关系”。［34］“紧急情况”则应定义为“出现或‘突然出现的时刻”，尤其是意外发生且迫切需要采取紧急行动的状态。［35］此外，“紧急情况”一词通过介词“中的”（in）与“国际关系”相连接，这表明并非任何紧急情况都能符合第21条第2款第3项的规定，而只有发生在国际关系中的紧急情况才符合该项规定。［36］因此，“国际关系中的紧急情况”是指一种极其严重的事态，实际上代表了国家或国际关系其他参与者之间的关系崩溃或接近崩溃的情况。［37］在该案中，美国提交的证据表明，美国对中国香港采取的措施仅针对中美两国关系的某些领域，在许多政策领域，美国和中国香港仍保持合作。［38］与此同时，专家组将涉案情形与“俄罗斯运输限制措施案”“沙特知识产权案”做了进一步的对比，认为尽管有证据表明美国和其他成员方对中国香港的人权状况高度关注，但该局势尚未升级到足以构成“国际关系中的紧急情况”的程度，在得出该结论后，无需再评估第21条第2款其余要素下的措施。［39］

（二）对“国际关系中的紧急情况”进行的体系解释

在对“国际关系中的紧急情况”进行解释时，还需要考虑其上下文，对其进行体系解释。从现有案例来看，GATT 1994第21条第2款序言与其他项的规定构成该条款第3项的上下文，解释“国际关系中的紧急情况”时需要对此加以考虑，尤其需要结合“基本安全利益”来进行解释。“俄罗斯运输限制措施案”专家组在讨论“国际关系中的紧急情况”的含义时，曾表示需将第21条第2款第1项和第2项所涉事项共同纳入考量范围，并提出三个款项均引起类似或趋同的关切，而这些关切可根据每一事项所产生的基本安全利益来表述。［40］因此，“国际关系中的紧急情况”必须被理解为同第21条第2款其他项一样，引起相同类型的利益，即国防和军事利益、维护法律和公共秩序利益。［41］通过这一表述，能够看出专家组在判断是否存在“国际关系中的紧急情况”时，只有在成员方对该紧急情况所引起的“基本安全利益”关切的阐明达到一定程度，或阐明该紧急情况所引起的“基本安全利益”类型时，才可能裁定该情况构成“国际关系中的紧急情况”。在“俄罗斯运输限制措施案”中，俄罗斯提到了2014年紧急情况中涉及俄乌边境安全的特定特征，且联合国也已确认该紧急情况涉及武装冲突，影响邻国的边境安全，因此专家组认为俄罗斯对其基本安全利益的阐释达到了最低限度，所述紧急情况可被认定为GATT 1994第21条第2款第3项所规定的“国际关系中的紧急情况”。［42］

相似的，在“美国原产地标记案”中，专家组再次提到了“国际关系中的紧急情况”与“基本安全利益”之间的联系，但与“俄罗斯运输限制措施案”和“沙特知识产权案”所不同的是，专家组认为，鉴于“国际关系中的紧急情况”所引发局势的严重性，通常会涉及国防和军务，但每种情况还是需要根据其具体情形进行考虑，因此专家组不认为“紧急情况”必须涉及国防和军事利益。［43］

四、专家组解释的比较分析

“法律是一种阐释性质的概念”，WTO规则从本质上讲是一种法律规则，它同样离不开法律解释。［44］针对上述四个援引GATT 1994第21条第2款第3项进行抗辩的案件，专家组运用了相应的法律解释方法对该条款中的术语进行分析，在该过程中，既有已确立的解释结果，又存在一定变化，呈现出“国际关系中的紧急情况”范围扩大和严重性程度增强的趋势。

（一）解释内容比较分析

专家组在四个案件中对“国际关系中的紧急情况”的术语解释既有相同点，又存在不少差别。在四个案件中，专家组均根据词典定义，将“紧急情况”定义为“意外发生并需要立刻采取行动的情形”，但差异也是明显的，并呈现出“国际关系中的紧急情况”范围扩大和严重程度增强的趋势。

1．“国际关系中的紧急情况”范围扩大

此种范围扩大主要体现在事件主体范围和事件发生领域的扩张上。

在“国际关系中的紧急情况”覆盖的主体范围上，从争端双方扩张到了多方。在“沙特知识产权案”中，专家组所考虑的是争端“双方”之间是否存在“国际关系中的紧急情况”。［45］在“美国原产地标记案”中，专家组则指出，“战争”会直接影响冲突各方，但也可能更广泛地影响国际关系，所用术语为“国际关系”（international relations）也表明，“紧急情况”不一定源于援引成员方的领土和双边关系，两个或多个国家间发生的战争也可能引起影响其他国家的“国际关系中的紧急情况”的发生。［46］与此同时，专家组进一步补充道，GATT 1994第21条第2款第3项的重点不在于造成事态的基本情况，而在于这种事态对两个以上国家或成员方之间关系影响的严重程度。［47］对比两案，可见专家组不再将“国际关系中的紧急情况”范围限定在争议双方之间，只要其对案件当事方的不利影响达到与战争相当的程度，即导致关系破裂或濒临破裂，那么这种情形也可以构成“国际关系中的紧急情况”，且专家组不会审查造成“国际关系中的紧急情况”的基本情况的真实性。

在“国际关系中的紧急情况”覆盖的事件领域上，从单一的政治领域扩张到了包括政治、经济、社会和文化交流等多个领域。“俄罗斯运输限制措施案”和“沙特知识产权案”的专家组报告中均将“国际关系”定义为“世界政治”以及“主要是主权国家之间的全球政治互动”。［48］但在“美国钢铝措施案”中，专家组将“关系”定义为“国家或州之间通过多种方式保持政治和经济交往”，“国际”则指“国家间存在、发生、存续或国家间维持关系、通信、交往”，［49］相较于前两个案件有一定突破，意在将政治和经济关系上的冲突纳入“国际关系中的紧急情况”。到了“美国原产地标记案”，专家组认为“与本项调查相关的关系是国家与国际关系其他参与者间（包括WTO成员方）的关系，并涉及政治、经济、社会或文化交流等事项”，［50］清晰地将“国际关系”的范围从政治领域扩大至经济、社会、文化交流等国际事务领域。

2．“国际关系中的紧急情况”严重程度增强

在“俄罗斯运输限制措施案”和“沙特知识产权案”中，专家组对“国际关系中的紧急情况”严重程度的描述是“紧张局势加剧”（heightened tension），［51］“美国钢铝措施案”专家组报告的用语是“一定程度的严重性或严肃性”（a certain gravity or severity），［52］“美国原产地标记案”专家组报告的用语是“极其严重”（utmost  gravity），由此看出专家组对“国际关系中的紧急情况”的解释呈现出严重程度逐案增强的特征。“美国原产地标记案”专家组将“国际关系中的紧急情况”视为国际关系中发生的最为严重的事态，而非此前案件报告中所描述的“紧张局势或危机加剧”，或“具有关键性或严重性的紧张局势”。相较之下，这一表述体现了对“国际关系中的紧急情况”的从严解释，严格约束成员方援引该条款，更加周全地考虑到了GATT 1994第21条所具有的例外性质。

本文认为，相比前三个案件，虽然“美国原产地标记案”的专家组对“国际关系”的解释扩大了关系的范围，但并没有偏离该词语本身所应有的含义，并且在该案中，专家组对涉案情形构成“国际关系中的紧急情况”的严重程度也提出了更高的要求。专家组对该术语进行扩大解释是基于现实的考量以及条约在未来的可适用性。从现实层面而言，20世纪以来，各国面临的国家安全形势已经发生了客观变化，国家安全的内涵和外延超越了传统的政治与军事问题，恐怖主义、气候变化、投资安全、数据和网络安全正成为威胁各国的重要因素，［53］这些因素不仅产生于政治关系，而且在相当程度上与国家间的经济、社会、文化交流等方面密切相关，专家组扩大“国际关系”所涵盖的事务范围是回应了这一客观现实。而为了防止各国通过轻易援引“国际关系中的紧急情况”而获得免于履行WTO协定项下义务的正当性，专家组又通过提升“国际关系中的紧急情况”的严重程度，以及阐明“国际关系中的紧急情况”对“国际关系”所造成的破坏性影响，有效遏制部分成员方以国家安全为名行贸易保护主义之实，从而冲击现有多边贸易体制。此外，国家安全例外条款的设置初衷是在推动贸易自由化的同时为成员方提供维护国家安全的手段，即自由贸易和国家安全都是WTO所注重保护的价值。与其比较二者孰轻孰重，不如使WTO正视并适应新的国家安全内涵，从而继续发挥其促进贸易自由和便利化的建设性作用。而专家组在“美国原产地标记案”中对该术语解释的变化恰是一个契机，使“国际关系中的紧急情况”条款更加符合21世纪国家安全形势的新特点，并增强WTO贸易协定在未来的可适用性。

（二）解释方法比较分析

WTO争端解决中法律解释的对象是WTO涵盖协议，其性质是条约解释。［54］依据条约法理论，条约的解释是指对一个条约的具体规定的正确意义的明白剖析。［55］在四个案件中，专家组均根据WTO《关于争端解决规则与程序的谅解》（Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes，以下简称DSU）第3.2条对GATT 1994第21条第2款第3项中的术语进行解释。DSU第3.2条规定：“WTO争端解决机制是为多边贸易体制提供可靠性和可预测性的一个重要因素。各成员认识到该机制适于保护成员在适用协定项下的权利和义务，及依据解释国际公法的惯例澄清这些协定的现有规定，DSB的建议和裁决不能增加或减少适用协定所规定的权利和义务。”在WTO上诉机构审理的第一个案件 ——“美国精炼与常规汽油标准案”中，上诉机构认为：“《维也纳条约法公约》第31条第1款规定‘条约应依其用语按其上下文并参照条约之目的及宗旨所具有之通常含义，善意解释之，这一解释通则已取得国际习惯或一般国际法的地位，构成了‘国际公法解释的习惯规则的一部分，根据DSU第3.2条，上诉机构应适用它来阐明GATT及《建立世界贸易组织的马拉喀什协定》（The Marrakesh Agreement Establishing the World Trade Organization，以下简称《WTO协定》）涵盖的其他协议条款。”［56］此外，在第二个上诉案件 ——“日本酒精饮料税案”中，上诉机构指出：“在‘美国精炼与常规汽油标准案中，我们强调要参照《维也纳条约法公约》第31条第1款所列出的基本解释规则，对条款的含义予以澄清。并且我们认为这一一般解释规则已取得国际习惯或一般国际法的地位。那么毫无疑问，《维也纳条约法公约》第32条作为解释的补充方法，也能取得相同的地位。”［57］但问题是，国际公法关于条约解释的习惯规则是否仅指《维也纳条约法公约》第31、32条？答案应是否定的，《维也纳条约法公约》关于条约解释的规则涵盖了第31、32、33条，作为条约解释规则的组成部分，如果第31、32条是国际习惯解释规则，那么就没有理由将第33条排除在外。事实上，在“欧共体影响石棉和含石棉产品措施案”中，上诉机构就运用了第33条的规则解释“相似产品”（like products）的含义。［58］上述四个案件的专家组报告均使用了《维也纳条约法公约》第31条所规定的法律解释方法，但侧重点有所不同。“美国钢铝措施案”和“美国原产地标记案”专家组都运用了第33条的规则，但讨论深度存在差异。

在“俄罗斯运输限制措施案”中，专家组根据《维也纳条约法公约》第31条第1款规定解释GATT 1994第21条第2款第3项。［59］具体而言，专家组首先对GATT 1994第21条第2款第3项中的用语进行解释，采取文义解释方法，该解释方法在解释时能够最大限度地忠实于原文，所以是所有法律解释首选的基本方法，同样也是国际条约解释的首要方式。［60］依据词典定义，“战争”指的是“武装冲突”，“紧急情况”指的是“意外发生并需要采取紧急行动的情况，特别是危险或冲突，以及贯穿整个地区的危险或灾难状态”，而“国际关系”则被定义为“世界政治或主要是主权国家之间的全球政治互动”。［61］此外，专家组考察该条款的上下文。专家组指出，GATT 1994第21条第2款所涉及的其他事项，应作为解释该项中的“国际关系中的紧急情况”的上下文。虽然GATT 1994第21条第2款所列举的各项规定属于替代性条款，但这些条款所涉及事项引起的是相似或趋同的关切，这些关切可以根据每一条款所涉事项产生的具体安全利益得到阐述。这些利益如同该项中“战争”局势所引发的利益一样，都是国防、军事利益和维护法律及公共秩序的利益。因此，“国际关系中的紧急情况”也必须被理解为引发了与GATT 1994第21条第2款所列举各项相同类型的利益。［62］专家组认定，由于“国际关系中的紧急情况”的存在是一种客观事态，因此判断行动是否在GATT 1994第21条第2款第3项规定的“国际关系中的紧急情况”下采取，应当受到客观判定。在得出这一结论后，专家组采用目的解释的方法，进一步考虑了GATT 1994 和《WTO 协定》的目的和宗旨，认为上述关于GATT 1994第21条第2款第3项的解释符合GATT 1994 和《WTO 协定》的目的和宗旨。［63］随后的“沙特知识产权案”专家组亦采纳了相同的解释方法及推论。

“美国钢铝措施案”的专家组在解释中，也运用了文义解释、体系解释和目的解释。专家组首先运用文义解释的方法对“紧急情况”“关系”“国际”“国际关系”四个词语的一般含义进行阐释，并认为“战争”一词为解释“国际关系中的紧急情况”提供了直接的上下文，因此，GATT 1994第21条第2款第3项中的“国际关系中的紧急情况”相较于“战争”，即便不是同样严重，至少在严重程度上应具有相当性，并指出这一用语解释得到了GATT 1994第21条第2款第3项法语和西班牙语版本的支持。［64］专家组报告同样提到了需依据GATT 1994和《WTO协定》的目的和宗旨予以解释，但并未同“俄罗斯运输限制措施案”一样，对此作出较为详细的解释。进而，考虑到对GATT 1994第21条第2款进行纯粹语法分析的潜在局限性，专家组强调应当运用条约的有效解释原则。［65］虽然有效解释原则并没有明文呈现于《维也纳条约法公约》的正式条文中，但是，有效解释原则却可以被认为已经暗含在GATT 1994第31条第1款的“善意”概念中。［66］国际法委员会在对《维也纳条约法公约》进行评论时也认为，有效解释原则反映了真正的一般解释规则。［67］根据该原则，条约的所有条款均应被赋予含义和效力，条约中使用的术语不得被解释为冗余或无用。GATT 1994第21条第2款的各分项的含义和效果不仅源于语法方面的考虑，还源于条款总体结构中所使用的术语。即使从语法角度将GATT 1994第21条第2款的各分项定性为“单一关系从句”的一部分是可行的，它也不能将与“物质”“贸易”有关的具体行动解释为在特定情形下“采取的行动”，也不能将GATT 1994第21条第2款的结构以及该款分项的文本分离并将其解释为列举性单项，而该款分项的作用正是作为可相互替代的句尾，从而共同限定该款范围。［68］专家组同样将GATT 1994第21条第2款各分项和该款术语所提供的相关上下文纳入考量范围，认为成员方为保护基本安全利益而采取的行动可能涉及各分项，由此以各分项的界定功能为指导，第3项中所指情形应当是对国际关系在一定程度上造成了严重影响的情形。［69］

相比前三个案件，“美国原产地标记案”的专家组报告对GATT 1994第21条第2款第3项的解释则强调以词语在不同官方语言版本的含义为探讨的起始点，这一解释方法依据的是《维也纳条约法公约》第33条，［70］即在不止一种语言中有效的条约术语，被推定在每种官方语言中具有相同的含义，因此，“国际关系中的紧急情况”的含义可能源自该项的法语和西班牙语文本。［71］虽然“美国钢铝措施案”的专家组也采取了此种方式，但相比之下，“美国原产地标记案”的专家组运用该方法对“国际关系中的紧急情况”解释得更为深入，剖析得更加细致。具体而言，专家组首先指出三种语言版本存在的共同点：其一，英语emergency、法语grave tension和西班牙语grave tensión等表达“紧急情况”的措辞均出现于国际关系中；其二，专家组认为西班牙语的“国际关系”（internacional）、法语的“国际关系”（internationale）同英文的“国际关系”（international relations）的定义并无差别，即指国家和国际关系其他参与者之间的关系。［72］同时，专家组还注意到了三种语言版本存在的差异。法语版本和西班牙语版本的“紧急情况”同英语中的“紧急情况”概念并不一致。起草者在英语中选择了emergency一词，而非tension，英语emergency在法语和西班牙语中分别被翻译为tension grave（严重紧张）和grave tensio?n（紧张严重）。英语“紧急情况”含义的构成要素表明，它指的是一种需要采取紧急行动的严重事态。因此，专家组认为，根据相关词语的法语和西班牙语版本，需要采取紧急行动的事态的严重程度最好被理解为指代的是最严重的情况。［73］且事实上，法语和西班牙语对上述相关术语分别定义为“一种对关系破裂存在威胁的状态”和“对立或者潜在敌对状态”，因此，国际关系中的紧张局势和分歧不能被定性为“国际关系中的紧急情况”，除非它们所引起的局势对相关国际关系造成真正严重的影响。实际上，“国际关系中的紧急情况”代表了国际关系破裂或接近破裂的情况。［74］该案专家组同样根据术语的通常含义、上下文、GATT 1994和《WTO协定》的目的及宗旨，对“国际关系中的紧急情况”进行解释，认为GATT 1994和《WTO协定》的目的和宗旨与专家组所理解的“国际关系中的紧急情况”的含义并不矛盾。［75］

与前三个案件所不同的是，虽然该案专家组同样将GATT 1994第21条第2款第3项中的“战争”以及该款第1、2项所涉及的事项作为理解“国际关系中的紧急情况”的含义的上下文，但前述几个案件的专家组报告显然更侧重于阐明各分项之间的相同点，该案专家组则分析各项之间的不同点，提出的观点是：“我们认为，与第3项不同，第1、2项描述了基本安全利益的特定方面可能受影响的行动领域，从这个角度而言，这两个分项并不同于第3项中的‘战时或国际关系中的紧急情况，说明所涉局势的规模或严重性。第1、2项只描述了某种具体情形，其描述的情形本身已经足够严重，但第3项的‘国际关系中的紧急情况没有阐明具体情形，侧重形容局势的规模性和严重性。”［76］此外，同前三个案件的专家组报告相区别的是，该案专家组还将GATT 1994第21条第3款纳入了考量范围。GATT 1994第21条第3款规定：“本协定的任何规定不得解释为……阻止任何缔约方为履行其在《联合国宪章》项下的维护国际和平与安全的义务而采取的任何行动。”专家组表示：“第21条第3款承认，为履行《联合国宪章》（Charter of the United Nations）规定的维护国际和平与安全的义务，成员方可能需要对其他一个或多个成员方采取行动。相比之下，第21条第2款规定的行动则是由援引成员方单方决定，而不是履行《联合国宪章》项下义务的结果。由于第21条第3款作为第21条第2款上下文的一部分，因此，为了确定‘国际关系中的紧急情况的含义，第21条第3款可被视为说明了第21条所涵盖情形的严肃性和严重性。”［77］

综合来看，四个案件的专家组报告均运用了文义解释、体系解释、目的解释的方法，而其中又突出以对条约文字的词典解释作为词义的依据。在使用体系解释的方法探讨“国际关系中的紧急情况”的含义时，显然“美国原产地标记案”的专家组考虑的因素更多，既点明了GATT 1994第21条第2款第3项与第1、2项涵摄的情形存在的差别，又通过论证GATT 1994第21条第2款第3项与第3款所描述情势的相同点，以佐证自身对于“国际关系中的紧急情况”的判断，而至于是否符合GATT 1994和《WTO协定》的目的和宗旨，专家组则是一笔带过，未做深入探讨。此前，在“美国海虾海龟案”中，专家组提到：“条约解释必须首先并集中于特定条款的文本用语，当条文本身含义模糊不清或难以确定，或需要对条文本身解读的正确性进行确认时，参照整个条约的目的和宗旨才是有益的。”［78］因此，从这个角度而言，倘若专家组已经通过文义解释和体系解释确定了“国际关系中的紧急情况”的含义，那么未再结合GATT 1994和《WTO协定》的目的和宗旨进行深入讨论也是可行的。

在四个案件中，由于专家组以词语本身的含义出发进行解释的空间已逐渐缩小，因此，“美国钢铝措施案”和“美国原产地标记案”的专家组开始更侧重于对体系解释方法的运用，将GATT 1994第21条的更多款项共同纳入解释“国际关系中的紧急情况”的考量范围，同时引入有效解释原则和《维也纳条约法公约》第33条作为理解该条款含义的方法。在前三个案件中，专家组运用目的解释方法是为了说明GATT 1994第21条第2款第3项应受专家组的客观审查，“美国原产地标记案”的专家组运用该解释方法是作为确定“国际关系中的紧急情况”含义的辅助，但恰如前文所言，专家组对此并未做进一步的探讨。

本文认同“美国原产地标记案”专家组在解释“国际关系中的紧急情况”过程中对法律解释方法的运用。首先，条约用语是基础，因此需要采取文义解释方法对术语的含义进行阐释。而后再将该条款所处位置的上下文作为整体进行考量，确定经过上一步所阐释的术语含义可以经过体系解释方法的考验。其次，专家组依据《维也纳条约法公约》第33条，探求“国际关系中的紧急情况”的法语和西班牙语文本是否同样支持其对这一术语的理解。通过审查对比不同官方语言对同一术语的表述，能够帮助专家组确定不同缔约方想要赋予该术语的含义，进而减少因术语解释引发的分歧，并增强解释结果的合理性和说服力。最后，虽然该案专家组针对“国际关系中的紧急情况”的解释并未深入结合目的解释方法进行讨论，但从解释结果来看，也应当是符合GATT 1994和《WTO协定》的目的及宗旨的。GATT 1994和《WTO协定》的目的和宗旨在于使世界资源得以充分利用以及发展商品的生产与交换，期望达成互惠互利协议，大幅度地削减关税和其他贸易障碍，从而建立一个完整的、更有活力的和持久的多边贸易体系。［79］在“美国原产地标记案”中，专家组通过解释提升了“国际关系中的紧急情况”的严重程度标准，使得成员方通过援引该条款而获得实施贸易限制措施合法性的门槛进一步提高。虽然“国际关系中的紧急情况”范围得到扩张，但只要在最终构成该情形的严重程度上进行收紧，使得成员方无法轻易成功援引该条款，那么该条款被滥用的概率也将降低，从而有效维护多边贸易体系。毕竟，GATT设计者的目的在于促进贸易自由化，而非鼓励保护主义以使全球市场处于相互隔绝的状态。［80］

五、结语

国家安全是一个敏感的问题，长期以来，部分WTO成员方将GATT安全例外条款的适用视为其自决权，甚至反对GATT或WTO争端解决机构管辖相关争议。安全例外条款中的许多概念和提法也缺少明确的解释说明，特别是缺少有约束力的GATT或WTO争端解决裁决作为指引。［81］“俄罗斯运输限制措施案”是专家组首次就GATT 1994第21条安全例外条款作出法律解释，在这一案件中确立的分析框架也为随后的“沙特知识产权案”“美国钢铝措施案”和“美国原产地标记案”继续援用。这四个案件的共同点在于成员方均援引了GATT 1994第21条第2款第3项作为抗辩的依据。由于“国际关系中的紧急情况”这一概念较为模糊，其被解释得越宽泛则越有利于成员方采取预防此种紧急情况的措施，被解释得越严格则越有利于条约项下的规定得到遵守。［82］

通过对比上述案件可以发现，援引方已不再将所谓的国家安全等同于传统的国防和军事安全，有将其扩大到非传统安全领域的表现。如在“美国钢铝措施案”中，美方强调的国家安全实际上是国内产业安全，在“美国原产地标记案”中，则是将中国香港特别行政区的人权、民主状况与美国国家安全挂钩。与贸易保护一样，国家安全同样具有“传染性”。美国作为WTO最重要、最有影响力的成员方之一，若其滥用安全例外条款，则容易导致其他WTO成员方的效仿，使多边贸易体系陷入“囚徒困境”的混乱之中，各成员方的利益均会受到损害，届时国家安全可能更难以得到保障。［83］随着中美贸易战加剧和全球经济秩序重构，贸易规则与“国家安全例外”的平衡与博弈将比历史上任何时期都更具经济和战略意义。［84］在此背景下，准确把握当前WTO争端解决机构对GATT 1994第21条第2款第3项所做的法律解释变化，对中国灵活运用国际经济规则，处理国际贸易事务具有重要的意义。

经过纵向梳理上述四个案件并进行对比总结，本文认为专家组对GATT 1994第21条第2款第3项的术语定义的解释及解释方法的运用均发生了一定变化，并使得“国际关系中的紧急情况”范围扩大，严重性程度有所增强，而这一变化也将可能对后续贸易、投资争端中援引GATT 1994第21条第2款第3项作为抗辩事由的案件造成重要影响。

2015年《中华人民共和国国家安全法》提出了“总体国家安全观”，明确政治安全是国家安全的根本、经济安全则是国家安全的基础。［85］2022年10月，党的二十大明确了推进国家安全体系和能力现代化，坚持以经济安全为基础，以新安全格局保障新发展格局。［86］由此可见，经济安全等非传统安全被纳入国家安全保护范畴不仅存在于国际社会，也体现了中国的核心利益。［87］中国曾于2019年5月向WTO正式提交了《中国关于世贸组织改革的建议文件》，在文件中，中国强调应当秉持善意和克制原则援引安全例外条款，并应在WTO框架下对援引国家安全例外条款予以进一步澄清和规范。［88］一方面，这体现了中国在国际经贸规则体系中援引国家安全例外条款的总体立场，即避免滥用国家安全例外条款，但在国家安全受到损害或威胁时，也要善于利用WTO框架下的国家安全例外条款，维护国家安全利益。另一方面，中国应认识到，在未来不排除其本身也会援引国家安全例外条款证成贸易限制措施合法性的情况下，应当确保其自身所倡导的避免滥用国家安全例外条款的呼吁与其所采取的行动保持一致，并密切关注专家组对该条款在法律实践中的解释动向，积极看待并主动适应时代变化。

尽管逆全球化思潮有所抬头，但总体而言经济全球化的趋势不会改变，维护并完善国际法治既是当下潮流，更是各国使命。［89］中国应当自觉维护WTO框架下的多边贸易体系，充分利用各大国际平台所提供的机会，提出自身对GATT国家安全例外条款中“国际关系中的紧急情况”的解释方案。一方面，依据中国对国家安全例外条款的总体立场，宜主张对“国际关系中的紧急情况”从严解释，提升构成该情形的严重程度标准能有效避免该条款在实践中被滥用。另一方面，随着地缘经贸关系复杂化和国家安全内涵丰富化，恪守传统的国家安全定义将会使WTO规则止步不前，也有违新时代下中国对于国家安全利益的阐释。因此，从这个角度而言，我国主张对“国际关系中的紧急情况”进行合理范围内的扩大解释符合我国的国家利益。虽然“美国原产地标记案”专家组报告对这一客观形势的变化作出了一定回应，但仅通过此种方式仍不足以解决非传统安全的适用问题，难以打消各成员方对于适用该条款的疑虑。对此，中国也有必要呼吁WTO从规则层面上对该条款的适用范围及条件进行澄清，为后续的贸易争端解决提供更为清晰的指引。此外，中国还应当加强同世界各国，特别是主要贸易伙伴对有关经济领域国家安全议题的对话，努力推动各方达成对国家安全问题的共识，促进国家安全例外条款未来的良性发展，从而有效维护多边贸易体制与构建良好的国际贸易治理体系。

【Abstract】Article 21 of the General Agreement on Tariffs and Trade （GATT） allows World Trade Organization members to depart from their obligations to protect their essential national security interests in “emergency in international relations”. The panel reports in Russia-Traffic in Transit， Saudi Arabia-Intellectual Property Rights， US-Steel and Aluminum Products， and US-Origin Marking interpreted “emergency in international relations” and established an analytical framework for this clause. In the four cases， the Panels interpretation of “emergency in international relations” shows a tendency to broaden the scope of the subjects of the incident and the coverage of the area in which it occurs， as well as to increase the gravity of the situation involved. In addition， the interpretation methods applied by the panels in the four cases varied， showing a trend from a preference for the literal， systematic and purposive interpretation approaches to the subsequent gradual introduction of the principle of effective interpretation， supplemented by a comparison of the texts in the three official languages to clarify the meaning of the term. China should safeguard the multilateral trading system and propose an interpretation of “emergency in international relations” that aligns with multilateralism， the development of the times and the interests of China.

【Keywords】World Trade Organization; national security exception; emergency in international relations; interpretation methods; essential security interests