PPP模式下基础设施项目融资风险管理研究

史瑞智

摘要：伴随着改革开放和城市化进程的不断推进，我国在城市基础设施领域的资金投入也在不断增加。然而，目前我国城市基础公共设施投入资本使用效率不高，运营成本居高不下。PPP模式作为一种融资方式，能够有效解决基础设施建设中的资金以及运作能力不足的问题，但当前PPP项目的风险管理不够完善，要求企业必须对PPP项目进行风险识别，制定相应的对策。

关键词：城市化；基础设施；PPP模式；融资方式

DOI：10.12433/zgkjtz.20233613

PPP模式是一种以项目为基础的新型融资方式。总的来说，这是为了降低项目成本，实现共同目标而采取的一种重要的合作形式。本文涉及的城市基础设施融资也是以PPP融资模式为主要方式。采用PPP融资模式的主要优势是覆盖面广、投资规模大、关联变量充足等，但也有一些风险。所以如何规避风险是目前要解决的重要问题，及时发现风险并采取有效的措施处理，这样才能在保证双方利益的同时，更好地建设城市基础设施。

一、准经营性基础设施项目PPP模式的内涵

PPP模式是政府部门为提高公共产品和服务供给能力、供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本方建立的利益共享、风险分担的长期合作关系。政府部门与社会资金以PPP模式合作，可以取得较好的效果。准营利性基础设施项目必须依靠政府与社会资本的联合投资。准经营性基础设施PPP项目是在准经营性基础设施领域，如燃气、供水、供暖、污水及垃圾处理等市政基础设施，又如公路、铁路、城市轨道交通等交通设施诸领域，采用PPP模式运行项目。

二、基础设施建设PPP模式运行体制分析

在PPP模式下，新型城市化基础设施项目的运营，主要是以外生力量保障项目的执行，这体现在政府部门利用一定的法律法规、标准规范、程序指导等对PPP项目全程的规范和约束。

（一）项目准备阶段

项目筹备阶段是指PPP项目从发起到完成社会资本遴选的所有准备工作过程，主要包括项目发起制度、社会资本遴选和项目审核制度等内容。PPP模式可以是政府部门参与的方式，也可以是民间资本参与的方式。PPP项目是由政府部门发起，按照与PPP项目采购相关的法律和法律，并根据特定的项目采购需求特征，通过公开招标、竞争性谈判或者竞争性磋商选择PPP项目的合作伙伴，即社会资本。有意参与PPP项目的社会机构应当提交项目提案，并经有关部门批准后参与其中。

在PPP项目前期，需要评估PPP项目的投资效益，并对其资金来源进行论证。与传统的政府采购模式相比，在PPP模式下，新型城市化基础设施的供给能否得到增加、运营效率能否得到提高、风险分配能否得到优化及项目全寿命周期建设和运营成本能否得到有效降低等都需要加以论证。而财政能力论证是指，以每年政府付费或政府可行性缺口补助等财政支出不得超过当年财政收入的一定比例为判断标准，对PPP项目尤其是需要政府财政支持的项目开展财务论证，以加强项目建设的财政风险控制，确保项目建设的可持续性。

（二）项目建设阶段

在PPP模式下，往往建立专业化的项目公司运营，其主要形式如下：

（1）由社会资金投资。

（2）由政府与社会资金联合投资的方式。根据PPP项目的特点，项目公司可以从PPP项目中获得的利润作为担保，从一个或者多个金融机构中获得资金，或者从一个或者多个银行中获得贷款。

（3）PPP项目的建设项目公司是PPP项目的前期建设和后期运营的主体，可以按照国家或者当地工程招标的有关规定，将PPP项目的一些或者所有的建设工作以总承包或者转包的方式，委托给具备一定专业资格的总承包或者转包。再次招标时，应按照有关规定和程序，选择合适的施工单位或分包商。

三、风险识别

PPP项目是由私营企业、私人资本和政府共同开展的一种公共基础设施建设活动，在项目的策划、决策、建设和运营的各个环节，所涉及的合作方的层级和性质有很大的不同，而且项目的周期很长，运营环节很多，所以在项目实施过程中，可能会产生各种各样的风险。为防止风险事件对项目造成不利的影响，项目公司需要对影响PPP项目的各类可能存在的风险进行辨识，并提出相应的对策，以降低风险，甚至消除风险。

（一）风险识别的方法

在实际工作中，风险辨识的方法有很多种，如脑力激荡法、德尔菲法、专家调查法、故障树分析法等。本文分析比较了当前几种常见的风险辨识方法，并对其利弊做了较为详尽的阐述，相关人员能够根据特定的项目特征，选择合适的辨识方法，系统化地辨识项目风险。

（二）风险识别的结果

PPP模式的风险有多种类型，如风险承担主体、项目阶段、风险来源、风险等级等。如果按照风险承担主体是否落实到位，可以将其划分为有明确承担方的风险、有模义无明确规定的风险、有模义但分担不明确的风险三类。根据项目的不同，可以将项目的风险划分为项目立项、招投标、谈判、建设、运营、移交、项目生命周期。根据风险的成因，可以将风险划分为内生风险、外生风险和工程层次风险三个层次。在对大量风险识别相关文献以及PPP项目案例进行分析之后，本文对各类风险因素进行归纳，并根据项目系统边界的标准，将PPP项目风险划分为宏观风险、中观风险和微观风险三个层级，这种层级划分的方法呈现出鲜明的层次性和系统性。

四、风险评价指标体

（一）政治风险

从政治环境的稳定性、政府的信誉、政府的批准和政府的反对等方面对政治风险进行评估。其中的政治环境风险是指区域内的政局不稳，领导人更迭频繁，对工程的顺利实施造成不利的影响；政府信誉风险是指政府未能按合同规定履行相关权利和义务；政府审批风险是指行政效率低下，审批流程繁琐，造成工程进度延迟；被拒绝的风险是指政府在考虑到利益和损失后，会放弃或者中止一些计划。

（二）市场环境风险

从市场竞争和需求的角度以及市场经济的角度，评价市场环境的风险。市场竞争力是指各个公司之间存在着高度的同质性，从而使公司遭受不利的竞争所带来的损失；市场需求风险是指由经济发展水平、预期收入、人口数量等因素引起的人们对商品的需求的改变；市场经济风险是指宏观经济政策的改变，以及经济环境的改变。

（三）融资风险

从融资方案、融资能力和融资成本三个方面评估项目融资的风险。项目的实施是否顺利，将直接影响其他筹资主体如金融机构的投资决策；私人投资者按照要求及时筹集资金，有足够的资金实力，才能保证工程的顺利实施；而高昂的融资费用不但增加融资难度，而且对利润也有一定的影响。

五、基础设施建设PPP融资模式风险问题

（一）缺乏相关法律依据

基础设施建设具有长期性、复杂性、相对性等特点，所以投资者在对城市基础设施进行投资时，需要对其进行全面的评价，除了政府给予的优惠和承诺外，还需要考虑法律层面上的保障以及政府各个部门的指导政策。在具体的运用和运作过程中，PPP融资模式涉及很多的合约，这就给相应的法律环境带来了更高的需求。目前，与PPP相关的法律法规主要是地方制定的。每个地方项目具有自身的特殊性，再加上发展不够成熟，所以相关部门制定的部门规章与各地方制定的地方性法规之间存在着不协调与不匹配的情况。地方性法规的层级较低，这就导致了目前PPP法律法规操作性不强、项目难以实施等问题。

（二）项目风险管理意识淡薄，风险管理手段及水平落后

风险管理大致分为识别、评估、应对三个阶段，其中，PPP项目各方的风险管理意识还不够强，具体体现为：一是在项目风险识别上，我国采用PPP方式的历史较晚，这方面的相关经验还很少，而且风险辨识的机制还不健全；二是从工程风险评估的视角来看，目前在建工程主要是以定性为主，而对工程建设中的工程进行大量的定量研究。三是在风险应对方面，大部分的项目管理者都采用了规避和控制的方法，而在防范的其他方面，则没有得到很好的执行。

（三）缺乏专业人员和专业化机构

很多相关人员对PPP的理解也有很多的缺陷，对于PPP的理论和实践都需要加强。虽然一些专家、学者已经意识到PPP模式具有的巨大潜力，并且已经借鉴和学习PPP建设管理经验，将PPP融资模式引入并推广。但是从当前PPP融资模式的发展状况来看，还远不够完善。PPP项目是一种集投资、设计、施工、运营和维护于一体的项目。然而，PPP项目的顺利实施，对项目管理的人才和技术水平提出了更高的要求。如果专业的培训计划滞后时间太长，项目的成功概率也会大大降低。

六、城市基础设施建设项目中运用PPP模式的对策

（一）完善融资机制

为了解决目前在我国使用PPP融资方式时出现的信用风险，相关部门需要健全信用监督机制，让社会各方面都参与到信用管理中，从而创造出友好的社会信用环境。政府部门应该主动选择具有较高信用水平和较强资本实力的民间机构参与到基础设施项目的建设和运营中来，从根本上提升项目实施效率。为了确保项目的安全性、稳定性，相关的政府部门必须对参加项目的民间机构进行全面调查，如资本实力、历史运营状况等。利用可行性分析，最大程度地降低融资风险。此外，要以项目的实际情况为依据，有条件地构建融资风险控制的示范项目，做好事前、事中、事后的全过程的风险调查和风险保障工作，在整个过程中要监控风险变化，以此保证资金的安全性。目前，在基建PPP融资过于集中在银行系统的情况下，政府相关部门应从财政融资、股权融资以及债权融资等方面，积极拓展融资渠道，分散对商业银行渠道的资金依赖程度，充分挖掘项目的市场经济价值，鼓励社会资本参与，并为融资主体和参与方带来可观的投资收益。

（二）强化政府建设

一方面，界定政府与市场之间的边界。在PPP模式中，政府要从对基础设施建设的主导者转变为监督者和参与者，要将设计、建设以及运维等工作交给市场运营。在这个过程中，政府与市场之间的边界有清晰的界定，在项目启动之前，政府部门要做好充分的调研和项目规划，在项目运行期间，要以社会公众反馈情况、项目的实际运营状况等为依据，合理调整项目定价，同时要把重点放在财务管理监督上，积极引入社会监督体系，对社会公众利益的贯彻执行进行全方位的保障。另一方面，加强风险管理。政府使用PPP融资模式，主要目的是缓解政府资金在基础社会领域的过度投入。但是在引入社会资本过程中，可能会发生私人组织不合理地推出项目，或者没有履行好政府相关部门的监管责任，进而造成公共物品定价高、服务差、质量低等问题，从而引发比较严重的政府风险。对此，各相关部门应加强对突发事件的防范，加强对突发事件的防范，加深对公共安全的认识，以维护公共安全。

七、结语

综上所述，PPP融资模式虽然可以在一定程度上缓解城市基础设施建设中的资金短缺问题，实现财政支出的最优化配置，但是在具体的操作实施过程中，必须做好风险识别工作，科学规避风险。只有这样，才能更好地发挥PPP融资模式的作用，促进城市建设发展。

参考文献：

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