PPP项目财务测算重难点问题与应对策略

陈滔

摘要：相较于BT、BOT、EPC等模式，PPP模式下的项目运作更具复杂性与特殊性，项目财务测算也更为复杂、难度更大。基于此，本文结合实际，就PPP模式与传统模式财务测算的差异、PPP项目财务测算重难点问题与应对策略展开探讨，以供参考。

关键词：PPP项目；财务测算；重难点问题；应对策略

DOI：10.12433/zgkjtz.20233410

一、PPP模式与传统模式财务测算的差异

PPP项目财务测算主要是根据国家有关规定，综合计算项目合作期限（包括建设期、运营期等）的收入、成本以及收益，从财务角度分析项目盈利水平和偿债能力，进而评价项目实施的可行性、有效性以及合理性。财务测算通常包括净现值、内含报酬率、偿债备付率等指标，测算结果是PPP项目实施的前期条件。对于政府方而言，通过测算PPP项目可行性缺口补助，可以确定未来几年至几十年支出情况，再根据财政预算，综合评估财政支出能力、考量财政承受能力。对于社会资本方而言，可以对PPP项目可行性指标进一步评价，量化投资估算、绩效考核、债务融资等指标，确定投资回报率、建安费下浮率等，进而确认综合投资收益、投资主体收益，以便在磋商谈判中，实现利益最大化，在建设运营期间合理规避风险。对于融资机构方而言，根据财务测算，结合政府方和社会资本方的信用评价、权利义务和融资担保等信息，可以确认项目可融资额度和计划，出具融资意向函。

PPP项目财务测算与传统项目财务测算相比存在较大差异：第一，PPP项目盈利能力不明显，在项目前期经营时，普遍处于亏损状态，政府方给予可行性服务费补贴，按照合同约定以及绩效考核结果支付费用。第二，政府方入股比例较低，不控制PPP项目公司的经营权，不直接参与PPP项目经营管理，社会资本方主导PPP项目全过程建设和运营，承担融资、担保及债务资金的归还责任。第三，PPP项目实施单位众多，各方利益诉求不同，合作方式不一，在设置财务测算模型、边界条件等方面有变化。第四，PPP项目财务风险较大，包括融资担保风险、财政支付风险、利率调整风险等。第五，PPP项目经营期结束后，处置公司股权、资产等相关权益，不管有偿方式还是无偿方式，都会影响财务模型。

二、PPP项目财务测算重难点分析

第一，财务测算专业能力问题。通常来说，PPP项目投资额大、回收期长，建设运营期超过10年，包括设计规划、建设施工、合作方式、征地拆迁、绩效考核、风险承担及调价机制等方面，注册资本金占总投资的20%～30%，需要统筹考虑出资比例、付费方式、融资结构和收益分配等内容，且PPP项目涉及领域众多，对专业性要求更高。在财务测算时，单独由某一个单位或者部门进行分析、核算和汇总，可能对风险预估不够充足、不够全面，容易与实际发生偏离，造成损失。

第二，财务测算标准规范问题。PPP项目大多是综合性项目，涉及子项分项众多。如果PPP项目财务测算标准、测算流程和指标口径不够统一，没有形成系统性、完整性的制度体系，加上获取数据不够全面、准确、及时，或缺少关键性的财务报表数据等，就会在财务测算时出现一定偏差。

第三，财务测算风险预判问题。PPP项目除了建设期，更多的收益在运营期，整个过程中不可控因素较多。在财务测算时，通常是基于假设进行，重点考虑净现值、偿债备付率等指标，难以深入分析项目本身的风险，存在一些不确定性，加上投资建设各主体都尽量规避自身风险，容易出现风险外溢。例如，征地拆迁不力导致工期延误的进度风险、逾期支付违约造成的资金风险、附属设施经营不力产生的运维风险等，都可能影响项目投资收益。

第四，财务测算税收筹划问题。由于PPP项目的特殊性，在做税收筹划时，要考虑增值税、房产税、城建税、所得税、城镇土地使用税等多个税种。同时，PPP项目付费方式较多，不同性质付费享受的税率和税惠也各有不同。例如，可用性服务费可按照建筑服务缴纳9%的增值税，运营维护费可按照专业技术服务缴纳6%的增值税，使用者付费可以享受政府免税补助。在财务测算中，有时因时间仓促，加上对使用税种、税收优惠政策理解不一致，很难保证税收筹划的最优化。

第五，财务测算全周期分析问题。不少社会资本方原先主业以施工为主，后来转型到“投资+施工”模式，在做PPP项目财务测算时，过多关注建设期测算分析，考虑在施工周期内获取的收益，一定程度上忽视了运营期、移交期的财务测算，而PPP项目的收益更多是在中后期的运营期、移交期。如果在全周期分析方面，财务测算的准确性不够，那么在项目实施条件发生变化时就会缺乏精准指导，难以及时做出合理的应对。

三、PPP项目财务测算重难点问题的解决办法

（一）明确财务测算的主要思路

PPP项目财务测算的关键是厘清思路，主要包括：确定PPP项目测算边界，例如，项目建设内容、总投资、概预算、合作期、调价机制、总体成本等；明确项目在合作期内现金流量，包括收入、支出等构成与测算情况；明确对项目净现值、内含报酬率等核心指标的评价；项目的融资方式以及市场响应测试；项目不确定性因素分析及评价；全生命周期财务状况的分析及评价等。

考虑到PPP项目涉及建设期、运营期、移交期等阶段，且大多是关系国计民生的重要工程，务必要加强对财务测算全周期的监督管理，成立PPP项目评审领导小组或委员会，让投资、财务、工程和法务等专业部门全部参与、综合评判，并邀请金融机构人员分析投融资结构、投资回报等，确保测算分析结果真实有效。在项目实施前，深入开展项目可行性、必要性分析，进行物有所值评价和财政承受能力论证，评估项目公司运营财务健康情况，保障双方利益顺利实现。在项目实施中，加强过程监管，邀请第三方开展评价，将阶段性实施情况与计划目标相对应，及时纠偏。在项目移交后，开展审计，评估项目最终投入产出比，认真总结分析，为日后的PPP项目财务测算提供参考。

（二）确定财务测算的基础内容

作为社会资本方在实施PPP项目时，应从财务测算角度着重考虑项目收益性、安全性和流动性，进而确定测算的基础内容。

第一，总投资。数据来源为可研报告的总投资，但要计算建设期投资、使用者付费项目运营阶段流动资金以及政府付费项目的运维成本。

第二，融资计划。结合项目总投资、付费进度，并根据资金来源、借款本金以及偿还利息、借款期限、资金使用等情况按照年份合理安排资金使用，并编制项目融资计划表。

第三，项目成本。结合项目运营阶段的维护内容对经营及运维成本进行分解，总成本为建设成本与外购原材料、燃料、动力费用、折旧费、摊销费、修理费、人工工资及福利费等之和。

第四，利润表各指标。运营阶段政府付费、使用者付费、运营费用、建设成本分摊、流转税及附加、所得税与项目利润总额、净利润、未分配利润、息税前利润及息税折旧摊销前利润等指标。

第五，现金流量表。结合项目的收入、成本以及税费支出等情况，计算项目净现金流，并以此为基础计算项目收益以及财务生存情况。

第六，资产负债表。将其他报表的数据经计算或直接引入资产负债表，编制时应实现“资产=负债+所有者权益”的动态平衡，通过平衡的资产负债表验证财务测算的准确性。

第七，物有所值。通过比较PSC值与PPP值，判断项目是否通过物有所值评价。其中，PSC值为比较因子，PPP值为项目各项财政支出责任的现值。对计算后的PSC值与PPP值进行比较，如果PSC值－PPP值＞0，项目通过物有所值评价，可采用PPP模式。

第八，财政承受论证。对拟建PPP项目的各种财政责任支出进行识别与测算，以判断项目对当地当前或未来各年份财政支出的影响，为政府与社会资本合作项目的财政管理提供依据。

（三）考量财务测算的税务筹划

税务筹划贯穿于PPP项目的全过程，影响着项目公司的盈利能力、现金流以及投资回报率，也影响着社会资本方对该项目的可行性分析和政府方对合同条件的研判。在税收筹划时，要根据国家及当地税收政策，结合PPP项目类型、建设内容、分部分项等进行统筹考量。

第一，根据PPP项目付费方式和性质，确定涉及的不同税种、税率，尽量与现场实际情况相适应、相匹配。通常情况下，考虑到社会资本方能按期收回投资并获取合理利润，政府方一般会按照合同约定，以财政资金作为可行性补助，包括可行性缺口补助等直接的财政补贴或购买服务方式付费模式。这两种模式虽然类似，但使用税种、税率却不同。其中，政府购买服务方式付费，对PPP项目公司而言是销售收入，需缴纳增值税，计入应纳所得税，缴纳所得税；可行性缺口补助等直接的财政补贴属于转移支付，不属于销售收入，无需缴纳增值税，但要计入年度收入总额，计算应缴所得税。

第二，在财务测算时，密切关注行业、属地相关的税收优惠政策，确保在测算税费时的科学、准确和有效。近年来，各地相继出台了一系列鼓励项目投资、税收减免优惠政策，例如，留抵退税、加计抵减等，要积极争取和落实这些政策，实现利益最大化。

（四）做好财务测算的风险评估

在进行实际PPP项目论证时，政府方、社会资本方采取市场调研、收集资料、咨询专家等方式，虽然一定程度上能提高假设和前提条件的合理性，降低偏离度，但PPP项目合作期限长、环境因素变化多，例如，贷款利率调整、通胀紧缩、宏观政策变动、项目实施环境变化等，可能出现建设成本、维护成本的变动，加上政府不及时、不足额付费，可能造成项目不确定性增加。因此，在进行财务测算时，要充分考虑各方面不确定性因素的影响。

第一，通过风险模型分析和评估政府方、社会资本方的风险承受能力和承担程度，设置红线、底线，识别政策风险、技术风险、资金风险、进度风险、回款风险和运维风险等，并有针对性地提出风险应对举措，防范化解收益与成本波动风险。以资金风险为例，PPP项目进入运营期后，由于运营周期较长，会发生诸多不确定性因素，在投融资方面，社会资本方面临的最大风险因素是基准利率、通货膨胀变化。基准利率作为融资的衡量杠杆，如果该指标出现较大幅度的变化，会造成融资成本的增减；而通货膨胀无论是在项目融资层面，还是对于投资者投资收益回收层面均会产生重大影响。

第二，构建财务测算的动态模型。政府和社会资本在合同洽谈、签订时，应制定成本、收益、付费动态模型，例如，在测算财政支出责任数额时，可录入当年股权投资支出、当年运营补贴支出、当年风险承担支出、当年配套投入支出数额等各指标参数，并采用敏感性分析，代入建设期延长、工期进度滞后等不利因素，确定调整公式、条件以及时点等，再根据项目实际情况，构建总投资分析模型、运营维护成本调整模型、收费价格调整模型以及政府付费调整模型等，健全调价机制。

（五）统筹财务测算的评价指标

财务测算指标具体分为四类：第一，资金成本。从银行获得的融资在投资后获得收益，弥补或高于融资成本。第二，管理报酬。社会资本方在投资期间付出的时间、精力、智力等应获取的报酬。第三，风险报酬。社会资本方在投资中，承担一定的风险而获得收益。第四，机会报酬。将该笔资金用于PPP项目投资应高于投资在其他领域的收益。这些投资收益指标还可以分成静态指标和动态指标。其中，静态指标包括投资利润率、保本点和关门点，能明确直接反映投资成效，计算便捷，适用于多种投资测算，但在评判项目时缺乏全面性；动态指标包括净现值、内部收益率和动态投资回收期，能充分考虑资金时间价值以及项目整个建设运营周期的经济状况，但需要提前确定符合实际的基准收益率，因此计算相对复杂。

以内部收益率和投资回收期为例：第一，内部收益率。这是PPP项目常见的评价指标，可以和银行存贷款利率直接对比，判断资金用于投资是否合适可行。内部收益率适用于风险不大、收益较为平稳的项目，即使子项目较多，也可以反映计算期内的平均盈利率，但还存在一定的局限性，主要是难以反映项目投资规模，不好比较项目建设优先度，且不适合前亏后盈的项目分析。第二，投资回收期。适用于风险较大的PPP项目，可以快速计算出资本回收周期，但难以计算资本投入的盈利能力和投入后的盈利状况。因此，在做财务测算时，要统筹结合使用多种指标，以提高测算的准确性。

四、结语

随着PPP模式的日渐普及，该模式下的财务测算愈发被各参建主体重点关注。鉴于财务测算的复杂性，相关人员应深入研究政策、加强市场调研、健全测算机制，并结合项目实际，坚持财务规定、实现各方最优利益的原则，构建财务测算模型，测算相关数据指标，以推动项目建设，助力社会发展。

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