预算评审经费类项目研究

王丹

摘要：《中华人民共和国预算法实施条例》中首次将预算评审提升到法规层面，主要是指在预算编制阶段对其支出预算进行评估与审核的行为，“预算”是各级单位业务与财务管理的有机结合，而“评审”是一个重要技术组成工作，是提高各级财政资金分配精度和提高使用资金效率的重要保证。本文通过在政府购买服务类经费预算评审中的经验和发现的问题，引发思考并进行追根溯源，探讨一些解决问题的思路与方法，以期共同提高评审质量和公信力，使评审工作的技术和数据结论支撑助推经济社会的发展。

关键词：预算；评审；经费；标准

一、预算评审概述

“财政投资评审”的起源最初是中国建设银行对政府投资基本建设项目的概算、预算、决算进行审核的制度。伴随着经济的飞速发展，政府投资项目增多，财政部为加大对财政性投资的管理力度，1998年，财政部收回这项重要的管理职能，新设立机构“财政投资评审中心”。此后，各省市相继成立财政投资评审机构。“预算评审”首选从字面上来讲，可以分为“预算”和“评审”两个阶段，预算和评审都是根据预算法、会计法履行财政预算管理的一种重要方式，是财政管理过程中的一项重要技术组成工作，是提高各级财政资金分配精准度和使用资金效率的重要保证。

2020年8月，《中华人民共和国预算法实施条例》中首次将预算评审提升到法规层面，要求各级部门应当建立和完善项目支出预算评审制度，这也是相关人员开展预算评审工作的上位法依据，如今的各级财政投资评审机构项目预算评审工作开展如火如荼。以笔者任职的单位为例，主要承担市级部门预算项目的各类评审工作;承担基建工程项目的预算评审、经费类项目预算评审、竣工财务决算、土地成本评审、土地出让地价评估以及旧城改造类效益测算项目评审等。除了承担具体项目评审，该单位还负责完善预算项目评审相关制度和探索支出标准体系建设，配合开展联省级部门预算绩效评价工作，指导交流学习并促进各区、县评审工作的开展和业务能力的提升。

二、近年来评审工作完成情况及取得成效

该单位按照内部制度和相关文件要求，接受送审单位和主管科室的委托，对财政性投资项目出具各类评审报告。近三年，完成各类评审项目1200多个，其中经费类预算评审项目个数占整体评审项目总数量的35.6%，综合审减率15%左右，送审投资额约4.2亿元，审定投资额约3.57亿元，节约财政资金6千多万元。同时配合绩效管理部门，做好项目执行的绩效考评工作，真正实现财政预算评审由传统的基本建设项目投融资审核向全面预算绩效全过程实质性参与的转型跨越。

预算评审还存在很多需要提升的地方，经费类与基建工程类评审要求有着明显的不同，经费类项目由于涉及部门特别多、业务范围五花八门，预算编制内容千奇百怪，预算编制人员不专业，各部门统筹设项目的难度较大，制度建设与标准缺乏支撑，经费类项目日益增多，评审难度加大。针对标准体系建设和管理制度研究处于起步阶段，该单位在实际中也在积极尝试开展项目支出标准体系建设相关工作理论研究，以期能形成有利于工作推进的《财政项目支出标准体系》。标准体系的出台不仅能够指导具体评审工作，而且能促进财资金的合理、高效利用，推动预算资金做到分配公平、公正。

三、预算评审实务中发现的主要问题

随着2020年《预算法实施条例》实施之后，近年来各单位送审的各类项目评审数增长迅速，笔者评审过的上百个预算类项目中，发现政府购买服务类的经费项目主要存在以下共性的问题：

（一）项目无统一规划、互相推诿

各单位基本上没有统一项目的规划方案和实施细则，预算申报材料不满足评审要求，实际项目评审中具体实施方案一般由业务部门编制，而费用预算编制一般由财务人员完成，两个部门对项目内容的理解程度不一样，容易导致编制的预算出入较大、严重脱离实际等问题。各部门项目建设管理尚不完善，多个部门条块化分割现象明显。以某市河流确权经费评审项目为例，具体涉及河道管理部门、生态环境部门、林业部门、住建部门等，具体工作包括航测、勘察、测绘、定桩定界、具体施工等，部分工作内容有现成数据可以采用，部分工作可以为后续其他项目的开展提供支撑，但是实际评审中发现很多项目都存在工作量交集，工作成果未交互使用的情况。评审组根据建设内容，建议项目单位整合实施上述项目以提高资源利用率，但项目单位认为其部门没有能力和权利整合项目，或者抱着“多一事不如少一事”的态度不愿意去沟通，最后通过反复协调，项目单位采纳部分建议，在项目方案上节约了资金。

（二）项目预算中填报不规范

各单位经费类项目申报材料的形式、程序和内容等方面不规范的问题较为突出。一是预算申报目标无明确的分类规范、不同内容混报问题较多。从预算申报材料来看，普遍存在各类项目掺杂，不能按照不同项目的评审方法和标准进行有效评审。二是申报程序及文本格式不规范。如程序缺失、预建设内容及目标定位不够清晰、资料形式各异且过于简单、细化不够，如某市“十四五规划”项目中预计工期为4个月，总费用158万元，明确其中人员经费115万元，办公费用10万元，评审费用5万元，其他费用23万元。其中，未根据项目特征对费用细化，这样的预算编制不够规范。经过工作人员再次沟通调整后，报审单位虽然对送审项目预算进行量价测算，但工作量与价格无从考证，工作开展方式不明确，费用计算缺少依据支撑。

（三）项目预算高估冒算及成本支出虚高

在评审项目预算中，很多预算工作量不切实际或价格远高于市场价格，比如某单位报送的污染源监测项目为例，预算价格达380万元，其中项目测算工作量明显夸大，服务团队的取舍超出项目本身的难度要求，服务团队的资质必须满足国家级要求，工作人员在评审中，通过对比全国同规模的其他城市，发现类似项目的招投标费用大约在150万元～250万元，工作人员发现问题及时和编制单位沟通，根据实际调研情况测算，最终项目采用省级资质的服务团队，其他工作内容也进一步确定，经过评审后确定项目预算上限为220万元，随后经过招标，某家环境服务公司中标，成交价198万元，直接节约了大量的财政资金，经过项目完成绩效评价验收，取得预期的工作效果。

（四）预算评审争议较多

目前，面向全国范围的制度规范体系业务播导方面的规范性文件规定仍较短缺，尚未形成完整的理论框架，制度体系还不完善，在具体评审过程中，很多项目缺乏评审标准，理论支撑单薄，容易造成评审意见有分歧、项目单位有疑议等情况，严重影响评审效率。

四、产生预算评审问题的根源解析

有别于传统基建项目涉及的单位，经费类项目涉及单位特别多、业务范围更加广泛，业务部门出方案，财务人员出预算，但业财融合在很多方面的工作不到位。具体表现在如下几方面：

（一）预算支出标准缺乏

我国地大物博，各地资源分布不均，物价受地区因素影响较大。现在虽然部分经费类项目有统一规划的明确要求，但项目建设和管理的约束力不强;在实际中各单位自编的规划缺乏依据，有的虽然经过市场询价，但是询价主体不同，出现的价格偏差较大。特别是建设单位在编报项目预算时，由于建设单位编制人员水平不一，片面追求经济效益，责任意识淡薄，容易造成同类项目造价高估冒算，以上种种情况都会造成资金、资源严重浪费。

（二）项目决策审批程序不明确

各个项目实施的程序不统一、不规范，经费类项目不像传统基建项目，先经过项目建议书，可研报告、方案设计等程序。经费类项目一般由编制单位对项目的方案进行内部审核，上报财政部门申报预算。

（三）预算项目小而多、类型广而杂

在实际中，采购的服务类项目小而多，类型广而杂，项目预算送审时，各项目申报的材料制作粗劣，部分项目要求立刻给予评审、出具评审报告，材料不全，各项目内容较多、服务类型多样、专业覆盖面广等特点，导致预算编制错漏较多，这些方面都极易造成评审中心与送审单位之间的矛盾。

（四）人员少、级别低、专业配置失衡

预算评审是专业性技术工作，需要一定的专业知识和丰富的经验技能。评审时，要做到快速高效，更要有较高的协调能力、综合业务水平，人员配置更要做到多层次，才能充分发挥财政评审的优势。目前，我国服务类项目预算评审的财评力量和人员配置严重不足，现有的评审人员的专业技能和专业知识更新培训不足，培训机制缺失。有些评审机构不重视激励机制，评审人员未参加相关行业的技能考试，一些评审人员的知识得不到更新，导致评审业务水平和实际工作存在一定的差距。评审机构不仅存在人才的流失现象，还存在对项目把关不严的风险。

五、关于经费类项目预算评审推进工作的建议

面对经费类项目存在的诸多问题，提出一些工作建议，以规范经费类项目的预算管理，促进项目预算的科学发展，提升财政资金的准确分配和使用效益。

（一）加强经费类项目建设的科学管理

加强对各级部门经费类预算编制工作的指导和培训，具体执行过程中杜绝项目分割报送现象、杜绝不同部门之间的互不协调，实行“总体统筹规划、部门分工负责”，争取做到各服务类经费预算编制做到科学合理、目标清晰。

（二）完善评审标准和相关支撑体系，推动财政评审标准化、制度化

加强服务类项目评审标准制定。在实际中更应该加强三级审核实施细则的执行力度，各项目评审作业流程争取做到环环相扣，项目从送审、评审、结审过程做到历史分析数据留痕，建立资料台账和数据共享，实现相关项目数据的快速查询、调取。在实际操作中，应该通过各类渠道，收集相关的计价、计量、规定、解释、答疑等支撑文件，形成自己的预算造价资料信息和价格数据库，为今后工作提供更好的参考。对于未接触过的新项目、新服务、新材料，不仅要多方面询价，如以市场询价、厂商询价、网络查询等方式，对各种信息进行比较、计算、加工测算应用于具体项目，并对数据库进行项目补充和价格修正，逐步构建项目支出标准体系。

（三）不断提高财政评审质量和评审队伍建设

各地评审机构应健全完善管理制度和评审质量控制体系。由于投资项目评审工作，不仅仅是简单的数据汇总，更是需要利用评审专家的技术经验、对项目进行专业技术分解，使用专业工具对数据分析，合理把控工作量和服务单价，针对不同项目评审，要尽量做到独立、客观、公正，最终使各个项目的预算造价公平合理化。评审质量的好坏不仅是公信力的表现，更是专业的体现 ，而具体项目评审人员的水平至关重要，因此，务必加强评审人员业务水平的激励和提升机制、完善专业人员的配置，评审机构应加强评审人员理论学习、组织培训、开展业务交流，探索跨省市的专家交流模式，提升评审人员总体水平，不断提高评审质量和公信力，使评审工作得到更好的发展。

参考文献：

[1]中华人民共和国预算法实施条例[R/OL].（2020-08-03）[2020-08-03].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2020-08/20/content_5536179.htm.

[2]财政部预算评审中心.全国财政预算评审典型案例选编[M].北京 ：经济科学出版社，2022.

[3]财政部预算评审中心.预算项目支出标准研究与实践[M].北京 ：中国财政经济出版社，2017.

作者简介：王丹（1982），女，四川省绵阳市人，本科，中级会计师，研究方向为预算评审。