乡村教师“乡贤化”的制度困境及其突围

● 孙来勤 魏晨明

作为乡村社会体量性最大、乡民人群密接性最广、乡土习俗浸润性最深的知识分子人群，乡村教师因其职业身份所兼具的专业性和公共性，普遍被视为应在乡村振兴实践中发挥积极性、主动性和创造性的重要人力资源。基于乡村知识人群抽离严重的现状，学界从传统乡贤身份价值现代传承的视角，认为乡村教师应该“乡贤化”。即在完成教书育人任务之余，乡村教师应积极主动地充任乡村生态文明的传播者、乡风文明的守护者、乡村治理的协助者、乡民生活改造的领导者；［1］应充分盘活乡村教师的专业知识优势，将其培育为乡村振兴智库的重要成员；［2］应发挥乡村教师对国家大政方针的相对认知优势，就近服务于乡村治理。［3］2020 年7 月，教育部等六部门颁布了《关于加强新时代乡村教师队伍建设的意见》，也突出了乡村教师作为“新乡贤”的示范引领作用，也强调乡村教师应服务于塑造新时代文明乡风、促进乡村文化繁荣。［4］县、乡两级政府也迅即做出了反应，以发挥乡村教师的“公共服务职能”为由，把多种非学校教育教学事务或政府公务性事务，如村队入户排查、包户扶贫、巡河护林、交管辅理、疫情流调等，［5］加以指标化分解，一并交由乡村教师来包干落实。

赋予乡村教师“乡贤”身份，充分发挥其公共服务职能，主要是基于历史和现实两个层面的考量。就历史渊源而言，以私塾先生为主体的传统乡村教师群体，确实是传统乡贤的重要成员；就现实需求而言，乡村社会知识人群依旧稀缺，亟须拓展乡村教师的身份职能外延，来填补县乡政府公共服务供给的相对不足。但是，乡村教师的主责毕竟是承担乡村学校的教育、教学和管理任务，而乡村教师队伍的群体性专业素养依旧相对较低。因此，高质量教书育人任务、务必基于乡村教师的个人意愿而非“行政强制”、不能增加乡村教师的工作压力和时间成本，理应成为乡村教师“乡贤化”机制建构的前提。同时，在乡村教师“乡贤化”之前，还应审视并回答以下问题：乡村教师的群体性能力素养能否胜任“新乡贤”之责？乡村教师在乡村公共服务的哪些任务领域及合理限度内，能承担“新乡贤”之责？如何通过法治化、规范化的管理制度建设，才能确保乡村教师作为“新乡贤”的服务质量？

一、现实阻却：四重困境制约乡村教师“难为乡贤”

改革开放几十年以来，我国政府通过系列法制化、体制化、机制化改革举措和管理制度建设，明确界定了教师的专业技术人员身份属性，逐步提升了教师队伍的“专业性”，严格规范了教师队伍的身份行为和“责任—权利—义务”关系。然而，作为教师队伍的最边缘群体，乡村教师队伍仍然面临着年龄结构相对老化、学历结构相对低下、学科结构失衡、培训内容单一等问题。乡村教师“教不好、留不住”的难题，依旧没有得到根本改观。［6］在乡村教育振兴的时代背景下，乡村教师群体其实也应该成为“被振兴”的对象。因此，就乡村教师“乡贤化”而言，将面临如下四重问题困境。

（一）于法无据——乡村教师“乡贤化”的建制性困境

就劳动法理和制度法理而言，乡村教师“乡贤化”指的是：赋予某些专业素养较高、乡村奉献情怀较深的乡村教师群体“新乡贤”法定身份，鼓励其在完成乡村学校教育、教学、管理工作之余，发挥其专业知识和专业能力优势，或基于其乡村教育情怀，从事跟乡村社会公共服务密切相关的校外“兼职”活动，并合法、合理、合情地获取适度的某种形式的“兼职性”回报或收益。但现行《教师法》早已严格界定了乡村教师“履行教育教学职责的专业人员”的身份属性，并将其身份行为的作用场域严格限定于“各级各类学校和其他教育机构”之中；除规定乡村教师“按时获取工资报酬”外，《教师法》还规定教师“享受国家规定的福利待遇以及寒暑假期的带薪休假”。因此，乡村教师“乡贤化”和“工作闲暇之余兼职，履行某些校外公共服务事项”并不受现行《教师法》的支持，正处于身份性质“于法无据”的建制性困境。

（二）于规无依——乡村教师“乡贤化”的管理性困境

就教师队伍管理制度体系建设而言，我国已建构起了各级各类教师管理制度和支撑保障体系，以及教师职业行为和操守规范体系。虽然《事业单位人事管理条例》是教师队伍管理制度建设的“上位制度法源”，但有关岗位设置、招考竞聘、合同管理、考核培训、奖励处分、工资福利、社会保障、人事争议处置等环节的具体规定，主要是参照了公务员管理制度体系的有关规定或做法。因此，教师队伍管理有着明显的“参公管理”特征。近年来，在“思政三进”和“双减”政策背景下，我国又出台了系列有关教师职业行为和操守的指导性意见和具体规定，更是凸显了对其作为“公共财政供养人”而必须“参公管理”的针对性和严肃性。尤其是对公办中小学教师的“兼职兼薪”行为，除了划定类似公务员“兼职兼薪”行政处分的高压红线外，还采取了近乎“零容忍”的惩戒态度。因此，对于乡村教师“乡贤化”而言，既需要突破“参公管理”的政策红线，还需修缮乡村教师队伍管理制度和支撑保障体系中的有关限制性规定，并建构专门的乡村教师“乡贤化”的管理制度和支撑保障机制。

（三）于愿难符——乡村教师“乡贤化”的认同性困境

就字面表达而言，乡贤即“生于其地，而有德业、学行著于世者”。［7］在乡村塾师堪为传统乡贤的背后，是其与乡民对“乡贤身份”及“乡贤利用价值”的交互认同。［8］对乡村塾师而言，在以“天下为己任”的意愿中践行着“为人师表”；［9］而对乡民而言，乡村塾师的文化资本具有不可或缺的利用价值，祭祀、婚丧嫁娶、族谱修编、诉讼等事宜，均需借助于乡村塾师。因此，乡民有着强烈的乡村塾师“乡贤”认同意愿。但近现代以来，民主革命、阶级斗争和趋城取向的教师专业建设快速瓦解了乡村塾师的传统身份价值。［10］随着“后普九时代”和高等教育大众化的到来，乡民的文化素养也得以显著提高，乡村教师的文化资本优势则相对式微。在类似企业绩效管理机制的加持下，乡村教师因疲于应对升学压力和同行竞争，而日益“疏远”于乡民。［11］近年来，随着城镇化推进、住房公积金落实、城乡“一小时生活圈”实现，越来越多的乡村教师已迁居城镇。因此，乡村教师对“乡贤身份”认同的意愿，和乡民对“乡贤利用价值”认同的意愿，已失去了交互认同的传统社会氛围和民意基础。

（四）于能不济——乡村教师“乡贤化”的专业性困境

就乡村教师“乡贤化”的时代背景而言，乡村振兴已经成了当前及今后较长时间内的重大国家战略，而乡村振兴战略的瓶颈性制约因素之一，就是乡村人才严重短缺，专业化程度和“三农”工作素养较高的人才尤为稀缺。在持续提高农业发展和乡村建设现代化程度的目标要求下，无论是产业兴旺和生态宜居，还是乡风文明和治理有效，都亟须一批熟知乡村文化传统、掌握现代农业生产技术、善于农业生产经营、精于乡村社会管理的专业人才。［12］虽然研究者多把乡村教师的“乡贤职能”定位于生态文明的传播、乡风文明的守护、乡村治理的协助、乡民生活的引领，然而，无论是乡村教师的职前专业教育，还是乡村教师的职内专业培训，均未涉及产业发展、生态治理、乡风传承和社会管理相关的专业知识。乡村教师群体自身的专业素养同样不容乐观，调查显示，乡村教师的年龄和学历结构性矛盾突出，30 岁以下者约26.03%，小学教师大专毕业者约45.36%，初中教师本科毕业者约31.90%，非师范专业毕业者约23.20%。［13］而培训的内容更为单一，主要集中在教育教学、师德等领域。

二、修法立规：厘清和界定乡贤教师的“可为限度”

2021 年4 月，我国出台了《乡村振兴促进法》，为全面推进乡村振兴提供了强有力的法治化保障。作为一部以国家意志的形式对乡村振兴工作进行确认、规范、引导、激励的“软法”。该法在“人才支持”部分对包括乡村教师在内的各类乡村人才的“吸引、培养、优待、留任”做出了倡导性、指引性的规定，［14］但并未对各类振兴支持人才的身份性质、任务内容、服务时限、受益原则等内容，做出指向明确的规定。同时，现行《教师法》亦缺少相应的条款规定。为使乡村教师“乡贤化”能够基于法治化轨道推进，为规避乡村教师“乡贤化”过程中的“责任冲突”和“利益冲突”，需要通过修订《教师法》《乡村振兴促进法》，和制定出台国家层面的《乡村教师兼职乡贤工作指导意见》，来明确乡贤教师的身份性质、工作任务、工作时限和收益原则，进而厘清并界定乡贤教师的“作为限度”。

（一）乡村“基本教育公共服务人员”——乡村教师“乡贤化”的身份限度

以财政保障、平等享有、主体多元、公民参与为特征的公共服务型政府塑造，已成为包括我国在内的世界多国政府改革的重要目标，［15］普惠性公共教育服务也已成了政府公共服务履职的基本职能。2018 年，我国出台了《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，提出了强化教师承担“基本教育公共服务的职责”和确立“公办中小学教师的国家公职人员法律地位”。［16］2021 年，我国印发了《“十四五”公共服务规划》，指出我国基本教育公共服务仍存在较大缺欠，“幼有善育”和“学有优教”仍是两大短板。［17］较之于城镇，乡村除面临“幼有善育”和“学有优教”的双短之外，还面临着基本教育公共服务的“量少质差”。为充分盘活公办中小学教师在基本教育公共服务领域的特殊价值，应修订《教师法》，尽早将其身份属性界定为国家公职人员，并明确其作为公职人员参与基本教育公共服务的责任、义务与权利。应修订《乡村振兴促进法》，在“人才支持”板块，将包括乡村教师在内的、参与乡村基本教育公共服务的各类支持人才，统称为“乡村基本教育公共服务人员”。只有赋予明确的法定身份，乡村教师“乡贤化”才能依法合法推进。

（二）“善育优教”与“家校社合育”——乡村教师“乡贤化”的任务限度

鉴于乡村振兴对“专业人才支持”的亟需，为提升乡村教师参与校外基本教育公共服务的质量，其任务应在易于发挥专业知识、便于施展专业技能、利于释放专业情意的领域内设定。应直面城乡基本教育公共服务不均、教育处境不利人群主要在乡村、乡村“家校社协同育人机制”缺位等难题，［18］有关任务务必聚焦于补齐基本教育公务服务短板、化解基本教育公务服务困境。因此，落实“幼有善育”和“学有优教”、健全“家校社合育”机制，理应成为乡村教师“乡贤化”的任务限度。为平衡本职工作与兼职工作的冲突，为避免乡村教师的公共服务职能被滥用，应把其任务区分为鼓励型、限制型、禁止型。鼓励型任务主要指易于发挥专业知识、便于施展专业技能、利于释放专业情意的任务，如学生托管和作业辅导、学生社会实践指导、家访、留守和孤困儿童帮扶、残障儿童送教等；限制型任务主要指跟专业知识和专业技能有所关联，但政府履职能力不足，需多元社会力量协助的任务，如教育法律法规或政策的宣讲、教育处境不利人群情况的调查、失学辍学生源的劝返等；其余跟基本教育公共服务无关的所有行政性或行政辅助性任务，均属于禁止型任务。

（三）学校教育教学管理任务完成之余——乡村教师“乡贤化”的时间限度

就乡村教师“乡贤化”的本质而言，是一种乡村教师参与乡村学校内外基本教育公共服务的“双跨行为”，是为了充分发挥乡村教师的潜力与余力，促进乡村稀缺人才资源与专业知识的合理流动，以便最大化地实现乡村教师的身份价值，使得乡村学校的社会服务功能得以充分盘活。但乡村学校开办的终极目的是为乡村学生提供高质量的学校教育和确保乡村学生的教育权益。因此，学校教育、教学、管理工作，以及专业发展所需的业务学习等任务，必须是乡村教师的法定“主业任务”。乡贤任务必须发生在其“主业任务”完成之余，且不能直接或间接地影响到乡村教师“主业任务”完成的质量，不能导致乡村教师时间成本和精力成本的过度增加。如果不将“时间限度”加以明确地“法规条文化”，在基础教育学校“自治法”发育不足的现实语境下，乡贤服务职能极有可能会被县乡政府和教育管理部门“扩大化”，进而导致乡村教师的身份冲突、责任冲突和利益冲突。同时，也是为了尽可能杜绝乡村教师利用乡贤服务的时间，或借助乡贤身份和兼职资源，在远离或缺少学校监管约束的情况下，把原本应该用于完成“主业任务”的时间和精力投放到谋求个人私利的领域。

（四）基于“自愿”和“零薪酬”原则——乡村教师“乡贤化”的收益限度

鉴于“皇权止于县”的国家威权之乡村缺位，传统乡贤教化首先满足的是乡村多资、饱学、贤能群体自治自保的需求；其次，在传统乡民普遍缺田、缺财、缺资、缺识的困境中，传统乡贤出资、出财、出田、出力，甘做楷模，广施教化，期图的是乡土稳定和暴民消弭。因此，传统乡贤教化具有显著的“自愿性”和“自费性”，寻求的是长期稳定的综合社会收益，而非直接的现实回报。在很大程度上，当下有关乡村教师“乡贤化”的官方倡导和学界呼吁，其意图是对乡贤教化传统特质的当代再建。就乡村教师“乡贤化”的当下社会支持基础而言，乡村教师作为公共财政供养人的公职身份属性、乡村学校作为一类事业单位的公益机构属性、乡村教师作为乡贤的基本教育公共服务属性，都决定着乡村教师“乡贤化”的公益性和普惠性。在公办学校教师“参公管理”的语境下，严禁公职人员“兼薪”和“参与营利性活动”必须是不能突破的事业单位工作人员惩戒处分红线。因此，乡村教师“乡贤化”必须基于个人意愿和“零薪酬”原则。尽管这对培育和留住更多的乡村教育情怀浓厚者、教师专业情意高尚者提出了超常的要求，但就法理意义而言，一定程度上或许能规避有关部门违背乡村教师的意愿，强征滥用乡贤教师。

三、机制建构：科学规制乡贤教师的“作为质量”

在从法理层面赋予了乡贤教师正当身份，界定了其兼职任务限度、时间限度和收益限度之后，为避免乡村教师在“主业任务”与“兼职任务”完成过程中时身份冲突、责任冲突和利益冲突，为确保乡村教师兼职工作的可持续和高质量开展，应借鉴参照我国公职人员兼职管理的有关法规和管理制度，通过制定权威的《乡村教师兼职乡贤工作管理办法》和实施细则，来严格规范和高效管理乡村教师的兼职乡贤工作。

因乡村教师兼职乡贤工作涉及主聘组织（乡村公办中小学）、兼职组织（县乡政府机构、县乡公共部门、其他非营利事业单位或团体）、乡村教师群体、被服务群体四大利益相关方，有关规章制度的建设工作应围绕以下支撑机制加以开展。

（一）建构组织领导机制

为便于四大利益相关方的供求信息对称，为确保相互协同协调路径的通畅，县级乡村振兴局和县级教育局应联合成立乡村教师兼职乡贤工作领导小组，配备专门的办公场所和工作人员，负责乡村教师兼职活动的组织管理工作，工作事项主要包括：县域内乡村教师兼职服务的需求调查、各乡镇或各部门的乡贤需求审批，乡村教师兼职服务的监督考核，乡村教师兼职服务的质量评价与反馈，乡村教师兼职服务过程中纠纷或争议处置，等等。

（二）建构日常管理机制

为便于乡村学校对乡村教师兼职工作的日常管理，应逐步建立健全乡村学校教师兼职乡贤管理机制。乡村高中学校可单独开展本校教师兼职乡贤工作的日常管理；在设有教育管理办公室的乡镇，可依托乡镇教育管理办公室，来开展本乡镇小学初中教师兼职乡贤的日常管理；在没有设置教育管理办公室的乡镇，可依托中心小学开展全乡镇小学教师兼职乡贤工作，初中学校可单独开展本校教师兼职乡贤工作的日常管理。

（三）建构申请审批机制

为及时高效互通兼职供求信息，应依托县乡村振兴局或县教育局的网络主页，搭建乡村教师兼职任务供求信息发布、申请和审批板块。乡村教师兼职乡贤工作领导小组负责兼任务需求的审核及信息发布；注册成为会员之后，乡村教师可根据任务要求及自身资质条件，自愿提出网络申请；乡村高中、乡镇教育管理办公室、乡镇中心小学、乡村初中的管理人员可结合中小学运营实际情况，审批乡村教师的兼职申请，并报校长或教育管理办公室领导批准。

（四）建构多元激励机制

为克服“零薪酬”兼职的弊端，为激励乡村教师的兼职积极性，应建构多元激励机制。激励模式应转向内隐性激励，并从单向目标激励转向精准分类激励、优势欣赏激励。［19］应基于乡村教师的教龄、职称评聘、职务提升、情怀诉求的差异，依据兼职工作的质量效果，精准实施内隐性经济激励和非经济补偿激励。内隐性经济激励包括兼职时长与课时折算奖补、乡村教师津贴提档，等等；非经济补偿激励包括荣誉授予、典型塑造、职称评聘加分、职务晋升加分，等等。

（五）建构监督考核机制

为优化和提升乡村教师兼职的工作质量，为尽量规避兼职组织滥用乡村教师兼职职能，为尽量杜绝乡村教师利用兼职谋求个人私利或赚取其他营利性收入，主聘组织要监督兼职组织是否安排乡村教师从事非基本教育公共服务任务，主聘组织和兼职组织要监督乡村教师是否圆满完成了兼职任务，是否利用兼职时间谋求个人私利或赚取其他营利性收入。在参考被服务群体满意度的基础上，兼职组织对乡村教师的兼职服务质量进行打分考核，并将考核结果作为对兼职教师表彰激励或诫勉处分的依据。

（六）建构纠纷解决机制

为科学、及时地解决乡村教师兼职过程中因各种主客观因素或不可抗力因素导致的纠纷，为缓解乡村教师兼职过程中跟其他利益相关方的利益冲突或责任冲突，应以签署主雇组织、乡村教师、兼职组织三方协议的方式，加以事前明确约定。协议内容应包括三方各自的权利、责任、义务，及彼此的权责利关系；各种可能出现的纠纷或矛盾的种类及解决方式；未达成一致意见的纠纷或矛盾的解决路径，以及权利救济方式，如申诉、仲裁等［20］甚至司法诉讼。

乡村振兴，根本在政策支持，出路在制度创新，要害在人才支撑。而突破人才瓶颈制约的关键在于“畅通智力、技术、管理下乡的通道，造就更多乡土人才，聚天下人才而用之”。［21］尽管乡村教师“乡贤化”有着久远的传统渊源和时下的客观亟须，但作为乡村本土人才资源，乡村教师的群体性专业素养依旧相对较低，乡村教师群体“留不住、教不好”的难题依旧没有妥善化解，乡村教师群体的体制内相对边缘化地位依旧客观存在。就此意义而言，在乡村振兴战略的宏大发展改革叙事语境下，乡村教师群体其实更应该是“被振兴、被帮扶、被善待”的对象。作为乡村振兴战略的重要任务板块，乡村教育振兴也在同期实施，乡村教育之于乡村振兴的基础性、先导性、内源性战略价值，同样巨大。

因此，有关乡村教师“乡贤化”的学理设想和制度设计，务必基于乡村振兴战略有关多元“人才支持”的权威指导性意见；乡村教师“乡贤化”的政策设计务必基于乡村教师的群体性和个体性意愿；乡村教师“乡贤化”的目标要求和任务设计务必基于乡村教育的专业知识、专业技能、专业情意的现状和特质；乡村教师“乡贤化”的支撑保障机制务必基于乡村教师作为特殊公职人员的身份要求及管理规定。否则，有关乡村教师“乡贤化”学理设想、制度设计和所谓政策成效，极可能沦为缘木求鱼式的“一厢情愿”。