关于行政事业单位预算绩效管理问题的思考

李德鹏

摘要：预算绩效管理工作是改革财税体制、建立现代财政制度的重要措施，实现行政事业单位改革的要求。行政事业单位的资金主要来源是财政拨款，而其职能主要是提供公共服务，开展预算绩效工作即有利于提高财政资金的使用效率，减少资金浪费现象，又有利于推进行政事业单位工作的开展。预算绩效管理工作实施时间不长，在实际工作中存在一些问题，与大家期望的目标有一定的差异。本文从对预算绩效工作的不重视，预算指标体系不完善，绩效评价结果运用不充分，预算绩效管理人才出本不足等几方面进行分析问题并提出相应的解决措施，旨在预算绩效管理工作更好开展。

关键词：行政事业单位；预算绩效；问题；措施

我国已初步建立了全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现了预算和绩效管理一体化推进，合理配置财政资源，提高财政资金使用效率。预算绩效管理工作虽然有取得了一点成绩，但是仍然存在一些不足。

一、行政事业单位实行预算绩效管理的重要性

（一）是提高行政事业单位管理的重要方法

科学的决策需要准确、及时的数据支撑。在行政事业单位中实施预算绩效管理，利用预算绩效制定的目标和评价指标，可以有效地对财政资金使用以及效益、效率、效能等方面开展监督。在全面了解的基础上，对绩效指标低的项目可以提前准备，压减财政支出，对绩效目标好的项目可以加大资金投入，使决策有依据，有成果，不盲目决策。促进行政事业单位开展高效的政府资源配置。将政府资源配置到公共服务领域对行政事业单位来说是重要目标，政府资源在年初预算中有计划、有目标地分配下去了，在后续的进展中，通过预算绩效中的自我评价和外部评价相结合的方式，充分发挥预算绩效的监督作用，对于不合适的项目调整预算的方式，从而将政府资源高效、合理地进行配置。通过预算绩效管理实现行政事业单位业财融合的目的，提高工作效率。财务部门是编制预算的主力，但是财务人员因为工作性质等原因，很少能够了解到本部门具体工作内容，从而造成了“业务和财务两张皮”的现象。通过实行预算绩效管理，将业务部门和财务部门同时作为预算编制、执行的主体，信息沟通充分，资源可以进行共享，提高工作效率，增强部门责任意识、促进政府职能转变。

（二）是提升预算管理水平和实施效果的重要抓手

预算管理是预算绩效的基础，预算绩效是对预算的完善。实行预算绩效管理能够有效地解决“重分配、轻管理、重支出、轻绩效”的问题。随着我国经济发展，财政收入不断增加，财政支出规模也随着不断增大，如果不重視绩效管理，财政资金申报和使用过程中不讲究效率、效果、效能，甚至出现弄虚作假、资金浪费现象。预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，绩效管理的主要对象是预算，在预算编制全过程中，落实预算绩效理念和方法，从而实现与预算管理有机结合的一种新型管理方式，预算管理中的出现的问题，通过预算绩效评价方式科学反映出来，促进预算管理中问题的解决，提高预算管理科学性。推进我国省以下财政体制改革工作，提高我国财政资金使用绩效的创新手段和抓手。目前，我国行政事业单位的资金来源主要是财政拨款，财政拨款有专门的用途，通过预算绩效管理实施，将责任和工作目标落实到部门和个人上，便于对部门和个人进行绩效考核，同时，跟踪评价业务实施，反映业务绩效及各时期的成本盈亏情况，增加预算透明度，提高资金实际利用效率，减少不必要的财政支出，强化预算执行力，从而缓解地方政府财政压力。

二、行政事业单位预算绩效管理目前存在的问题

（一）预算绩效管理意识不强

预算绩效管理自全面实施以来，相关部门通过各种方式宣传其重要性，但是一些单位主要领导人员仍然不太重视预算绩效管理。首先，行政事业单位主要管理者把预算绩效管理工作分配到财务部门中，由财务部门主导，业务部门只是配合，提供数据，在业务活动中没有融入预算绩效管理理念，预算绩效管理流于形式，只是填填数据，报送报表。其次，单位部门之间沟通不流畅、数据共享不充分。由财务人员全程参与、主导预算绩效管理工作，预算绩效指标的分解、预算绩效目标的设立、预算绩效的评价等方面，业务部门人员很少主动、积极参与到预算绩效管理中来。这一点在县级预算绩效管理中特别突出，由于预算绩效管理在县级财政实施的时间不长，相关人员缺少，单位预算绩效编制、填报人员与项目管理人员存在业务鸿沟，负责编制预算绩效的人员不了解项目具体情况以及项目绩效目标，导致单位不制定预算绩效目标或者虽然制定预算绩效目标但绩效目标不全面、不准确、不细化，项目管理人员没有树立预算绩效管理的意识，影响财政资金使用效益和效果，预算绩效管理工作没有达到预期目的。

（二）预算绩效目标设计不合理

行政事业单位在编制预算绩效指标与指标值时，存在目标设置不科学、不合理等问题。首先，指标值设置随意，脱离实际制定绩效目标。绩效目标的编制应该与本地区或者本单位的总体规划相符合、协调一致，在实际工作中却出现了不符合、不协调的问题。项目实施的可行性、必要性论证不充分，项目绩效目标的制定不够明确或制定后难以有效衡量，没有充分反映出本地区的规划目标。其次，预算绩效指标设置过于笼统，缺乏可量化性。在制定一些指标中，普遍使用持续增长、积极影响、有效增加、有效改善等表述。例如，在地方政府专项债券某项目效益指标中，经济效益指标编制“显著提高”，生态效益指标“有效改善”等，没有设置增长比例，改善内容等具体、可量化的指标。最后，过于强调产出指标，轻视效益指标。在设置绩效指标时，应该把产出指标和效益指标同时考虑、同时设置、同时评价，这样在绩效评价时既能准确、全面反映项目完成情况又能将项目对经济、社会、生态、可持续影响的影响真实体现出来。例如，在政府专项债券项目中，制定绩效目标是缺少效益指标，没有考虑该项目对当地带来的积极影响，不利于体现地方政府专项债券所带来的长远的积极影响。

（三）预算绩效评价结果应用不充分

在部分地区及部门中，从事预算绩效评价的主体不明确，主体不明确则导致了预算绩效结果不重视，作用没有发挥出来。比如，有些地区委托第三方开展工作，但是，第三方机构及人员的工作水平和相关人员的素质参差不齐；有的地区自己开展评价，但是，受于评价水平及对绩效政策认识不到位，评价效果不客观，甚至出现错误的现象。预算绩效评价结果不透明，评价结束后没有及时反馈给相关人员，致使相关人员没有及时在工作中改进，提高工作质量。预算绩效评价结果没有对外公开，公众缺少知情，既不利于在工作取得群众的支持也缺乏对工作的监督。绩效评价结果没有很好地和预算资金分配相结合。编制预算时要根据绩效评价结果安排下一年度的预算，在部分地区，预算绩效评价结果只是一个摆设，没有根据预算绩效评价的结果调整预算资金安排，评价结果较好的没有得到更多的资金支持，评价结果较差的，财政资金没有减少。预算绩效评价结果的运用缺少法律制度的保障，制度是绩效结果运用更进一步深入。迄今为止，我国尚未制定财政资金绩效评价方面的法律法规，使我国财政资金绩效评价工作缺乏相应的保障。

（四）预算绩效人才不足，能力欠缺

全面预算绩效管理的目标是预算，是将预算绩效管理理念和方法贯穿于预算全过程中，从而实现两者有机结合的一种管理模式。在这种模式下，对相关工作人员的专业知识和操作技能提出了更高的新要求，行政事业单位财务人员除了要求具备传统的账务处理能力外，还要具有绩效管理意识，能够正确认识到在预算全流程中绩效管理的重要价值，引领业务部门主要人员树立预算绩效管理理念，主动在日常工作当中将绩效理念结合实际情况运用起来。当前，由于全面预算绩效管理工作开展时间不长，相关人员缺乏必要的专业知识和职业技能相关培训，对预算绩效管理工作认识不够到位，在预算绩效编制过程中出现的各种问题无法做出准确及时地判断及应对，部分参与预算绩效管理工作人员抱有抵触情绪，认为这项工作比较繁琐，耽误自己本职工作。行政事业单位缺少专门科室及专职人员，不能专职从事预算绩效管理工作，造成预算绩效管理工作没有取得预期效果，不能为行政事业单位的机构改革、转变政府职能提供保证。

三、加强行政事业单位绩效预算管理的对策

（一）树立预算绩效管理理念

首先，行政事业单位要增强预算绩效管理意识。主要领导人员要发挥带头模范作用，自己要认真学习、领悟预算绩效管理相关知识，结合本单位工作实际，在业务开展中运用预算绩效管理，在单位中推动预算绩效管理工作顺利进行。预算绩效管理基本囊括了行政事业单位的主要部门、重要业务及相关岗位，所以，单位主要工作人员都需要积极参与其中，了解、熟悉、掌握及运用预算绩效管理的理念和流程，结合自己的业务工作内容，提升本岗位的工作效率和效果。创造全员参与预算绩效管理的良好氛围，避免将预算绩效管理工作流于形式。其次，加强对预算绩效管理工作的监督和考核，通过监督和考核促进预算绩效管理工作更加顺利进行。制定完善的考核流程和制度，基于预算绩效目标，细化预算绩效考核的内容，深入了解行政事业单位预算管理现状，科学、合理地进行预算绩效监督。运用预算绩效考核的结果，将预算绩效开展好的单位和项目，优先安排资金；对于预算绩效较差的，减少财政资金支出规模，甚至取消该项目。将预算绩效考核结果与职务晋升、评优评先挂钩，调到广大人员的积极性。

（二）改善行政事业单位绩效目标制定

首先，提高编制预算績效的能力。强化对相关政策、文件的理解力、领悟力和执行力。关注本地区、本单位党委政府和部门出台文件，尤其是长期规划、政府工作报告中涉及本部门的相关数据、指标及任务，落实到本单位的工作计划中。组织相关人员进行培训学习，突出学习近几年出台的重要文件，将文件制定的背景、原因等内容熟记于心，做好绩效编制的基础。其次，健全预算绩效指标库。将政府收支分类科目、部门工作职责和财政资金用途等相关因素考虑在内，在制定共性指标的基础上，细化领域、行业、层次的预算绩效指标体系的建设，为全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系的建设提供重要基础支撑。最后，加强绩效的审核，确保绩效目标可行可信。在提高绩效自评质量方面，通过编写自评报告参考模板，明确报告内容要素，规范指标设置和分值评定，线上线下等多种培训方式，全面指导自评工作。构建多方联动机制。建立预算部门编报执行、财政组织指导、第三方专业复核和人大监督的绩效评价机制。强化评价过程审核，委托第三方参与绩效目标审核，邀请不同专业、不同领域的专家学者等权威人士进行审核，强化绩效目标制定的客观性、公正性。

（三）建立预算绩效管理团队，储备预算绩效管理人才

首先，加大培训力度，针对行政事业单位不同人员采取不同的培训方式。对单位中的一些经验丰富、工作能力强的人员，开展定期培训，及时学习最新的预算绩效管理理念，树立正确的预算绩效管理理念，做到思想与工作同步进行实施，更有利于工作的开展。在培养新人方面，要注重理论与实际相结合，加强对新人工作经验的传授，培养新人的知识体系，提高新人的工作能力和效率，保证行政事业单位的人才储备。其次，开展多种形式的培训方式。激励大家开展自学，主动学习预算绩效管理的知识，工作安排上考虑新老结合的方式，让新人深入了解工作内容，以便预算绩效管理工作更好开展。引进来与走出去相结合的方式，邀请相关专家学者到本单位进行授课，去相关单位学习参观学习，借鉴好的工作经验，使新人更好地理解预算绩效管理工作，本单位的工作更好开展。最后，加大对岗位人员的考核和调整。对相关岗位人员进行合适的考核，激励大家认真工作，端正工作态度，增强责任意识。可以开展定期轮岗制度，让大家熟悉不同岗位的工作情况，具有大局观念，从全局思考问题，便于绩效管理工作的开展与推广。

（四）强化预算绩效结果运用

为了提升财政资金使用效率，加强预算绩效结果运用，采取有力措施，进一步提升预算管理水平。首先，建立绩效结果反馈制度。建立绩效评价结果反馈和整改机制，及时反馈给被评价单位，各单位根据预算绩效结果意见和建议，制定整改方案和措施，预算绩效管理部门根据被评价单位的整改情况区分对待，对整改不到位的单位调整财政资金支出规模，收回财政资金等措施。形成编制预算有目地、预算执行有监督、预算完成有评价、评价结果有反馈的闭环工作机制。其次，建立信息公开制度。加大信息公开力度，公开一些群众关注度高的民生项目及对当地经济发展有重大影响的重点项目的绩效评价报告向社会公开，从而推动预算绩效结果的应用。最后，实施预算挂钩机制。统筹协调预算绩效评价结果与预算管理，将绩效理念贯穿到预算编制的全过程当中，使预算编制和预算绩效管理一体化，以预算绩效管理为导向，进一步提升预算编制水平，确实做到对预算绩效好的项目优先加到财政资金支持，对预算绩效一般的项目压减及取消财政资金，财政资金配置效率得到提高。

四、结束语

深化我国财税体制改革，健全现代预算制度，预算绩效管理工作大有可为。通过健全预算绩效管理体系，理顺预算工作，在行政事业单位中树立“花钱必有效，无效必问责”的意识。充分发挥广大职工的积极性和主动性，全员参与到预算绩效管理工作中。运用好绩效评价结果，形成评价、反馈、整改、提升良性循环机制。提升财政资金的效益和政府政策效能，促进财政资金使用安全规范高效。

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