检察机关员额制改革的反思

李思远

( 上海大学 法学院，上海200444)

检察官员额制改革的推行，彰显了检察机关敢于“自动奶酪”的决心和勇气，但作为一项与司法责任制休戚相关，也有着“牵一发而动全身”高度盖然性的人事变革，若不能对其他改革形成倒逼机制，反倒很可能会被其他改革所裹挟。员额制改革的要旨在于实现员额检察官充实到一线办案，但恰恰是围绕“办案”设置的员额，并未完全实现“办案”的目的设计。随着改革的深入，诸如此类制度设计与实际运行之间的罅隙还在不断扩大，而员额检察官与入额目标契合的配套举措短期内恐难以形成，这些问题都值得引起改革者和被改革者的重视。

一、问题的提出

检察机关员额制改革自2013 年推行至今，已基本进入“后员额”时代的稳定期，然而“员额制改革之难，其实并不反映在39%的员额比例配置的本身，最棘手的难题或来自于后员额改革时期需要面对的各种挑战”［1］。作为一项司法责任制改革的重要配套举措，对人员分类管理可以说是一块十分难啃的“硬骨头”，也是检察机关动“自己人奶酪”的大胆改革。经历2014 年至2019 年5 年的过渡期，检察机关也发生了十分明显的变化，“两反”职能部门转隶至监察委，检察机关内部改“捕诉分离”为“捕诉一体”，对内设机构进行了专业化改革，检察官业已成为认罪认罚从宽案件的实质主导者［2］。员额制的改革作为一项司法激励机制串联其中，旨在通过“对员额数量的控制来营造一种检察官身份稀缺性的情势，以此形成一种潜在的优位竞争的激励效果”［3］。截至目前，这项改革虽然取得了一定成效，但也并非不容非难，相对于法院的员额制改革，检察机关的改革情势显然更臻复杂，出于对检察机关职能多元化的考虑，制度在推行的过程中被层层弱化并不断妥协，司法责任制甚至不再是检察改革关注的焦点，各类群体都将目光集聚于员额指标的分配和自身利益衡量的问题之上。

一项制度革新总会伴随着新问题的产生，如何正视并解决这些新问题，是构建一项良性且持久机制十分关键的内容。检察机关员额制改革中，尚存一些不愿为人捅破的“窗户纸”令人担忧，如人人都知道担任领导的检察官进入员额不可能像普通员额检察官一样，有时间有精力到一线办案，这不是担任领导的员额检察官“愿不愿”的问题，而是多重角色兼于一身情状下“能不能”的问题，这必然会产生挂名办案与替代办案的情况，也会带来“领导少办案却拿高薪”的改革悖论，令民众难以理解;又如对于一些非办案部门也进行了员额分配，从表面上维系了非办案部门的稳定性，但这种不顾“办案”基本教义的做法恐怕难以获得民意的支持，员额制的本意是“将业务精英集中于办案一线”，既非办案，何来员额? 激励是手段，提升一线办案质效与落实司法责任才是员额制改革的目的，但在“三级审批”机制有所淡化的同时，“助理办案、检察官批案”俨然成为一种新的审批层级，“改革前，是检察官的人不办案;改革后，不是检察官的人在办案”的新现象悄然形成，这不得不令人发出新的追问，既非员额，为何办案? 检察官助理虽然在新一轮司法改革中被定位为“司法辅助人员”，实际上却是员额制改革中“人数最多、声音最弱”的群体，在员额固态化的趋势下，检察官助理上升渠道的天花板现象已经凸显，而对于年轻检察官助理的逆淘汰化，也难免成为制约检察机关长远发展的新的“阿喀琉斯之踵”。

二、“办案”定义的缺失与改革中的偏差

作为一项实务名词，同时也是检察权运行的具体形态，究竟何为“办案”，不仅在检察相关立法上历来付诸阙如，在检察基础理论乃至刑事诉讼的教义学界定中，也是踪迹难觅。相对于法院的“办案”，检察机关对于“办案”该如何界定逐渐呈现一元与多元之分，但就员额制的改革来说，其直接目的就在于强化办案力量，用最锋利的矛，来破除办案之盾。如何界定检察机关的“办案”，显得尤为重要。

( 一) 员额检察官中领导办案的一元与多元之争

按照人员分类管理改革的初衷，是将办案精英集中于一线，通过精英化队伍的建设，来解决司法办案过程中的人案矛盾。毋庸置疑的是，担任领导的员额检察官中绝大多数都是业务能手出身，其办案能力和水平也经得起考验。但领导入额的矛盾在于，担任领导的员额检察官人数众多①某省检察机关在2016 年8 月底正式启动了该地区的首次大规模入额工作，其结果，进入员额制的各级单位的领导班子成员达70%以上，且有90%以上拥有中层领导身份的检察员顺利被纳入员额制体系。参见孙皓《检察官权力清单的去行政化设计及悖反》，《上海交通大学学报( 哲学社会科学版) 》2021 年第3 期，第66 页。，实际办案量却没有同步增加。原因在于员额制的改革并未突出员额检察官中领导的多重角色属性，但就检察机关内部的职权配置而言，不仅院领导和副职在实际工作中身兼数职，许多中层领导和副职也同样集多职于一身，对于担任领导的员额检察官而言，既是行政负责人，也是办案的主体，同时还是行使监督管理职权的主体。在多重事务占据了时间与精力的情况下，员额检察官中的领导在实际办案中存在两种情状。

一是从“办案”定义上寻求突破，以办案方式的多元化来证成员额检察官中的领导一直在办案的真实性与正当性。作为我国检察实践中极为重要的工作内容，对于“办案”，不仅缺少立法上的规定，也没有明确的教义学解释。究竟何为“办案”，应当是指一元化的办案，即直接、亲历、完整地办案，即“亲历性的办案应该经过承办人所必经的完整流程”［4］。但同时也有学者认为:“根据行使具体检察职权的性质不同为标准，可以将检察官的办案分为司法办案和监督办案;根据是否直接收集证据或接触案件当事人、案卷材料为标准，可以将检察官的办案分为一线办案( 或直接办案) 、二线办案( 或间接办案) 。”［5］从员额制改革的最初定义不难看出，要在检察队伍中实行精英化，并且将精英检察官汇集于办案一线，只有一线的直接办案才是符合改革初衷的“办案”。2015 年中央全面深化改革领导小组审议通过的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》( 以下简称《若干意见》) 中第三条也明确规定:“检察官必须在司法一线办案，并对办案质量终身负责。”按照法教义学解释的方法，这里的检察官当然应当包括担任领导职务的员额检察官。且《若干意见》接着规定:“担任院领导职务的检察官办案要达到一定数量。”不难理解的是，这里的办案数量应当是指一线办案的数量。但问题也随之而来，检察机关三级审批机制的设置，对于担任院领导职务的检察官批案、检委会讨论决定案件该如何定性? 二者算不算办案? 实践中多数检察长主张应当赋予“批案就是办案”正当性，原因至少有二: 一是批案和讨论案件符合二线办案或间接办案的特征;二是批案和讨论决定案件履行了最终决定权，按照司法责任制“谁决定谁负责”的规定，担任院领导职务的检察官是这两类案件的决定者，自然也是办案责任的承担主体，如果不算办案，何来办案责任承担? 亦有观点从检察权力运行整体性活动的特征出发，认为“案件办理中的幕后研判指挥、把关审批等活动也具有检察办案的共同特征”，进而认为“不应将批案排除在办案范围之外”［6］。

二是通过办案的实际转移，来完成员额检察官中领导的办案量。在集多元角色于一身的情况下，担任领导职务的员额检察官需要处理除办案外的多重实务，因而多数领导并不是不愿办案，而是客观上没有足够时间和精力办案。如审查批捕的案件法定的办案期限仅有7 天，对于不承担行政事务的普通员额检察官来说，7 天的办案时间尚显紧张，而对于担任领导职务的员额检察官而言，时间精力则更难保证。在这些情况下，想要完成预先设定的办案量，必然会发生办案的实际转移，由其他的员额检察官或检察官助理代为办案。

( 二) 内设机构的复杂与办案的多元化

不同于法院的以审判业务为绝对核心的客观现状，检察机关在除刑事检察以外，还存在着大量的民行检察、公益诉讼、控申案管等实际工作。可以肯定的是，无论从一元化还是多元化的检察“办案”定义来看，检察机关内部的管理和服务部门所从事的工作都难以称得上是真正意义的办案，具体可囊括控告申诉、收案登记、流程监控、数据分析、案件评查等工作。虽然这些工作也是由检察人员履行，并且会涉及案件事实或证据的判断，但从根本上来说，这类工作主要聚焦的是检察办案的合法性与正当性，其目的不是办案，而是通过监控、评查等手段来约束办案，进而提高办案质效。

但实际上本轮改革中将检察机关的控告申诉和案件管理部门也视为业务部门，并进行了员额分配与设置，这难免加深了人们对检察机关“办案”的疑惑: 既然不是办案为何设置员额检察官? 既然设置了员额检察官为何从事的却是收案、监控、评查等非办案工作? 而从近年来检察工作的实际发展来看，案件管理和服务部门正逐渐成为检察机关的优势部门:一来随着人工智能给智慧检务带来的波及效，检察机关内部智慧升级和管理重担基本上降落于案件管理部门;二来检察机关内设机构的改革以及捕诉一体化的运行，对检察机关内部监督和制约提出了新的课题，这项新课题也需要由案件管理部门的监控与评查岗位来完成。如此一来，案件管理部门在检察机关内的地位和重要性日益凸显。但即便是地位和重要性的崛起，也无法改变司法办案的固有规律，反而会增加民众的不信任，认为是司法改革走向了偏差。

三、员额检察官办案与检察官助理协助办案的冲突与异化

长期以来，我国检察机关办案遵循的都是“承办人承办—部门负责人审核—检察长( 检委会) 审批决定”的“三级审批”制，优势在于“能够较好地体现检察一体，保证法律的统一适用; 能够较好地集中集体智慧，强化对检察办案工作的领导和监督，防止检察权的滥用等”［7］。但经过长时间的演进，其负面效应也逐渐凸显:“一是检察长对定案权统得过死，检察官主体地位无从体现，影响其主观能动性和积极性的发挥，有的办案人员甚至对审批机制产生了依赖，未获审批的情况下不敢独立办案;二是办案与定案分离，没有体现检察官相对独立性和司法亲历性的起码要求，在办案者无定案权，而定案者并不亲历办案的情况下，司法责任制难以落实到位;三是层报审批不利于办案效率的提升，容易导致诉讼程序的拖延。”［8］从过去的司法实践中也不难看出，层层审批亦不能杜绝发生冤案错案，却容易成为办案人员规避司法责任的“避风港”［9］。伴随着司法责任制和员额制改革的深入推进，原本那种检察官头衔泛滥的现象不复存在，无论是检察员还是助理检察员都要经过遴选后分类上岗，检察官数量减少的同时带来了办案权能的提升，如北京市人民检察院在全国率先将一般案件的不批捕、不起诉的决定权下放给员额检察官［10］。但随之而来还有员额检察官与既定案件量之间产生的新的“人案矛盾”。这种矛盾该如何克服，也是本轮改革中极具意义的一项话题。

( 一) 检察官助理办案的“代为履行”与“代位履行”

在司法资源相对匮乏的背景下，员额制改革使得检察官数量在事实上骤减，新的“人案矛盾”局面下强调员额检察官在办案的过程中事必躬亲，显得不够现实，因此有些事项必须由检察官助理代为办理。对于不涉及员额检察官办案职权的事项，如查阅资料、准备出庭、文书收发等，检察官助理可以独立完成，但一些办案关键环节如提审、讯问等本应由员额检察官亲自完成的，不应由助理独立完成。在检察官助理不具备法定的办案权的情况下，“代为履行”与“代位履行”检察官办案权的问题，值得引起反思。

《若干意见》第二十条明确规定了检察官助理在员额检察官指导下履行的职责:“( 一) 讯问犯罪嫌疑人、被告人，询问证人和其他诉讼参与人;( 二) 接待律师及案件相关人员;( 三) 现场勘验、检查，实施搜查，实施查封、扣押物证、书证;( 四) 收集、调取、核实证据; ( 五) 草拟案件审查报告，草拟法律文书;( 六) 协助检察官出席法庭;( 七) 完成检察官交办的其他办案事项。”但对于何为“指导”，《若干意见》并未进行细化规定，究竟是当面指导还是遥控指挥，是亲身带队还是做甩手掌柜，具体情形在办案实践中不一而足。从《若干意见》的其他条款来看，规定了对于提审、讯问、询问等一些重要的办案事项员额检察官必须亲历而为，对于提审要求检察官至少亲自讯问一次，这样的规定在于强化员额检察官办案的亲历性。但问题也接踵而至，如果员额检察官只是亲自粗略地进行了第一次讯问，那么随后如果产生第二次、第三次以及之后的讯问，是不是都可以由检察官助理独立完成? 或是员额检察官讯问得比较彻底，但就一些补充性问题需要再次讯问，指派并未参加第一次讯问的检察官助理独立进行，那么案件办理的司法亲历性该如何保证?

( 二) 检察官助理办案的两难处遇与员额检察官批案模式的并存

无论是从《若干意见》的规定还是改革的定位来看，都更加倾向于检察官助理的职责范围应当理解为是“代为履行”检察官的部分职权，而不应涉及最终的法律判断、案件定性等检察官办案职责，是“在检察官指导下从事审查案件材料或者草拟法律文书等检察辅助事务”［11］。而在事实上，检察官助理办案本身就存在着无法回避的悖论——若承认检察官助理办案的合法性，则与法律规定不符; 若将检察官助理严格定义为“辅助”的层面，长期无法获取直接办案的机会，只会拉长检察官助理成长的期限。检察机关员额制改革后，由于具有检察官身份人员数量的大幅减少，要求每一位员额检察官都到办案一线亲历办案的制度初衷也并未完全实现，在一些办案组织中，“助理办案、检察官批案”成了淡化三级审批制以后形成的一项新的办案模式，检察官助理可以全程完成提审、讯问、证据审查以及事实认定，员额检察官进行最终把关审批。司法资源的紧俏、人案矛盾的加剧以及检察官助理制度的不断成熟，使得“助理办案、检察官批案”具有了实际上的必要性甚至正当性，但在检察官助理办案缺乏合法性依据的情况下，这种新生的办案模式显然难以消解外界对于检察官助理行使办案权合法性的质疑。

四、现行《检察官法》带给检察官助理的多重影响

2019 年《中华人民共和国检察官法》( 以下简称《检察官法》) 的颁布实施，对于检察官助理而言，可谓是“一则以喜，一则以忧”。喜的是《检察官法》按照本科、硕士、博士的不同，将法律工作年限条件依次递减为五年、四年和三年;忧的是，新的“一刀切”要求新入额的检察官一般到基层检察院入职。对于本身就在省级、市级检察机关工作的检察官助理而言，在入额的情况下会面临两大尴尬局面: 其一，上级检察院助理到基层入额，看似在单位级别上有一定优势，但事实刚好相反，基层检察院累积了各年龄层次的待入额助理，其入额的诉求也亟待解决，作为外单位检察官助理到基层入额，必定会受到原基层检察院的排斥;其二，上级院检察官助理入额后若想回到原来的省、市级检察机关，则需要通过层层遴选，在遴选并未形成有效机制的情况下，无疑增加了检察官助理除办案外的发展忧虑。

申言之，每一层级检察机关的功能定位不同，其管辖和办理的案件不尽相同，因而对检察官助理的培养方式与培养目的也不一致。如省级检察院的检察官助理，一般其办案量相对基层院来说较少，多以大案、要案为主，在辅助办案的同时还会承担较多的调研、案例指导等工作;而基层检察院办案量较大，且多以“短、平、快”案件为主，人案矛盾较为突出，对调研的需求则较少。很难有省级、市级检察机关会出于对检察官助理到基层检察院入额而量身打造一套办案机制，多是采用在本单位边办案边学习、边办案边培养的方式，但由于上级检察院培养的检察官助理必须到基层院入额，也就会出现“培养一批走一批”，省级、市级检察机关出现“铁打的营盘、流水的助理”现象也就不足为奇。

除此以外，在检察机关新一轮内设机构改革之后，各个部门之间存在的“冷热不均”或“忙闲不均”情况更为突出。检察官助理在不同的部门得到的锻炼程度也不同。如最高人民检察院第五检察厅的前身是刑事执行检察厅，地方各级检察院相应也设置了刑事执行检察部门，相较在原公诉、侦查监督等部门优化组合后形成的捕诉部门，刑事执行部门明显属于“冷门”。在2019 年《人民检察院刑事诉讼规则》将羁押必要性审查职能移交给捕诉部门之后，刑事执行检察部门的业务范围更为狭窄，其主要办案对象为“可以”进行职务犯罪侦查的“14 个罪名”①2018 年《刑事诉讼法》保留了检察机关的部分侦查权，即人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，可以由人民检察院立案侦查。对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。值得注意的是，对于上述犯罪的管辖权问题，2018 年《刑事诉讼法》在修改的过程中，规定了是“可以”由检察机关侦查，而非“应当”由检察机关侦查，这也就意味着，对保留下来的14 项罪名的侦查，并非一定由检察机关进行，而是应当同监察机关进行协商后确定。，这类案件的实际发案率少之又少②目前，检察机关可以侦查的14 个罪名在全国范围内的年发案量仅2000 件左右，2021 年，全国检察机关共立案侦查司法工作人 员相关职务犯罪案件2253 人，同比上升58.6%。参见《2021 年全国检察机关主要办案数据》，《检察日报》2022 年3 月9 日，第8 版。。而办案量是检察官助理入额考核中的一项重要指标，在无案可办的情况下，刑事执行部门的检察官助理在同捕诉部门的检察官助理进行员额竞争时，存在着先天不足的劣势。

五、检察机关员额制改革完善之路径

改革鲜有一帆风顺的，作为我国两大司法机关之一，检察机关“生于司法，却无往不在行政之中”，与法院相较，检察机关与其犹如两兄弟，“虽相似却大不相同”，即在本质上大不相同，变革的布局可不必完全与法院一致，而是应当结合检察机关自身特性，合理统筹。

( 一) 人员分类由“三分法”走向“四分法”

检察机关人员分类改革的初衷是通过员额制选出一批检察官精英，充实到办案一线，以精英力量换取检察办案能力的实际补强，实现帕累托最优③所谓帕累托最优，是指相对固定的一群人和待分配的资源，从一种分配状态到另一种分配状态的变化中，在没有使任何人境况变坏的前提下，使得至少一个人变得更好。司法领域的帕累托最优，一般是指在司法资源相对有限的前提下，通过优化司法资源的分配以及司法工作人员的合理配置，实现司法效益的最大化。参见鲍德威·威迪逊《公共部门经济学》，邓力平译，中国人民大学出版社2000 年版，第12 页。，因而在员额制改革中，“精英”和“办案”是关键词。不可否认的是，检察机关中层以上领导多是办案精英出身，但在完成了由办案精英向院领导身份转变的过程中，原有的办案时间和精力不知不觉间就被削弱，“多提了个科长，就少一个办案人”［12］。改革初期提出的“领导入额一样办案”逐渐失声，精英不办案或是少办案，是司法资源的极大损失。亦有学者指出:“我国目前推行的员额制改革将法官、检察官的员额比例确定为不得超过中央政法专项编制的39%，这一比例过低，导致法官、检察官流失迅速加剧，办案压力大幅上升。”［13］实际上并非是员额比例分配过低导致办案压力上升，而是因为中层以上担任领导职务的员额检察官无法像其他普通员额检察官一样到一线办案，间接导致普通员额检察官办案负荷骤增，进而向检察官助理进行办案转移，从而产生连锁反应。若对担任领导职务的员额检察官和普通员额检察官进行不加区别的分类，并对两者提出同样的办案量要求，挂名办案和替代办案的实际情况就会一直存在，而办案多元化的纷争也难以停歇。事实上，批案多是形式化审查而非实质审查，即使在部分重要复杂案件中，担任领导职务的员额检察官一般也是通过听取汇报的形式进行审批，若将批案等同于办案，担任领导职务的员额检察官到一线办案的制度设计恐怕会全面落空。

原本那种以“员额检察官、司法辅助人员、司法行政人员”进行“三分法”的分类，看似十分理想，但却忽略了上述实际情况。在无法否定领导入额的现状下，不如作“次优选择”，领导入额也并非“不能说的秘密”，可以按照“担任领导职务的员额检察官、普通员额检察官、检察官助理、司法行政人员”的“四分法”进行分类，对具有员额检察官身份的领导进行单列，并非突出其特权地位，反而要摈弃“只入额不办案”的美好想法，强化办案与考核，以便监督和制约。担任领导职务的员额检察官主要包括检察机关各部门正副负责人以上的员额检察官，根据其实际办案时间精力，设置不同的办案考核标准。如检察长行政管理占30%，直接办案占30%，业务指导占30%，综合类如调研等占10%;部门负责人行政管理占30%，直接办案占50%，业务指导占10%，综合类如调研等占10%。相应的薪酬待遇也可考虑适当增加实际直接办案量所占的权值比重，实现经济激励与实际直接办案量的正相关，在薪酬待遇上则可能会出现“普通员额检察官＞担任领导职务的员额检察官＞检察官助理＞司法行政人员”的情状，亦能激励担任领导职务的员额检察官真正回归办案一线。对除担任领导职务员额检察官外的普通检察官员额的设置，应当以办案负荷为实际依据，担任领导职务员额检察官额定办案量以外的数字，就是确定普通检察官员额人数的依据，在不突破员额制所确定最高比例的情况下进行平均、随机分案。担任领导职务的员额检察官与普通员额检察官的办案量，应当严格以一线办案量为依据，批案、指导办案等不能计算在办案量中，而是应当在业务指导中进行考核。

( 二) 员额检察官与检察官助理办案关系之协调

员额检察官不仅是办案的主体，也是司法责任承担的主体，检察官助理不能代替检察官办案，也不能代替检察官承担司法责任。这是因为，“假设其有权代检察官履行大部分职责，那就与先前的助理检察员无甚分别;即便相关责任最终归属于员额，检察官异化为部门负责人的迹象也将不可遏止”［14］。司法责任精准化的前提是员额检察官必须要一线办案，检察官员额制的改革与司法责任制相互呼应，员额制改革中一项重要的价值追求是要破除“责任追究模糊化”，员额制不是少数人分福利，但实际上目前的员额制已有异化成为“福利化”“头衔化”的倾向①有学者对某市检察机关实地调查后发现，在权力清单尚未明确的前提下，大多数人是出于利益诱惑而催生入额积极性的。参见孙皓《论反科层的科层制——基于S 市检察员额选任的实证分析》，《政法论坛》2018 年第5 期，第50 页。。如有的地区对研究室也进行员额的分配，既不是办案需要，也形不成司法责任，员额分配的意义何在? 由此衍生的负面效应是，“员额被众人当利益哄抢，不顾自己该否、能否具备员额检察官应有的要求”［15］。就员额检察官与检察官助理之间的办案关系而言，无论是检察官助理“代为办案”还是“代位办案”，都是名不正且言不顺的，都会损害司法责任制的最终落实。

亲历性是一线办案的基本规律，对于亲历性、判断性等对案件实体认定有直接影响的事务，不能由检察官助理单独完成。“助理办案、检察官批案”的模式显然既不符合一线办案的基本规律，也不符合司法责任制的基本要求。同时，检察官助理“代为办案”一方面会导致其沦为司法流水线上“有实无名”的操作工，另一方面实际办案成果归属于员额检察官，会导致检察官助理职业获得感和职业荣誉感的缺失，无法实现独立价值，进而挫败工作激情。因此，在办案的过程中员额检察官与检察官助理之间应当呈现以“传、帮、带”为主的关系，员额检察官与检察官助理之间不是上下级关系，检察官助理不是员额检察官一个人的助理，当出现员额检察官违反法律规定让检察官助理替代办案的情况时，检察官助理应当及时记录并向分管领导汇报;在管理模式上，按照分类后人员的不同身份制作相应的工作证，以防止在提审、调查取证等实际工作中检察官助理替代员额检察官办案现象的发生。

( 三) 检察官助理“三阶式”培养模式的构建

在办案职能与成长模式相对固定的情况下，检察官助理往往对超出职能事项的事务会因惯性和上升空间的狭窄而漠不关心，从而形成职业倦怠或不满足感。如何将检察官助理从不满足感和组织惯性中释放出来，是检察人员分类管改革的另一关键所在。作为检察机关内部人数最多的群体，其发展诉求不应被视而不见，“没有大量的司法辅助人员开展工作，员额制改革无异于水中月、镜中花，看上去很美，但实际效果并不会很好”［16］。遗憾的是，员额制设计的“碎片化”未对检察官助理的培养发展作长远规划，而是采用一种“按部就班”的单独序列晋级模式，将检察官助理一视同仁，每两年可以晋升一个职级，以一种新的科层制培养模式取代了原先的科层制晋升模式。在员额几乎固化和入额的诸多不确定性因素面前，这种消极的培养模式已经明显滞后，难以调动检察官助理工作的激情。

在破解检察官助理办案的“模糊身份”和“实际需要”面前，可以通过培养模式的创新，以培养“候补检察官”为主要目的，由消极培养走向积极培养［17］。检察官助理的发展路径可分为“初阶、中级、高阶”的“三阶式”培养:初级即以新晋检察官助理的试用期为期间，以熟悉检察机关的办案流程、基础性程序为主;中级以3 年左右的培养时间为周期，注重培养检察官助理普适性法律规范的适用以及辅助性办案技能，中级阶段的辅助性办案，以不涉及案件实体性判断为宜;高级阶段以参加辅助办案工作3年以上助理为主要对象，以培养“准员额检察官”的标准来培养检察官助理，属于检察官助理发展的成熟期。“三阶式”检察官助理培养模式可采用差额晋级的方式，一方面在检察官助理之间产生一定的竞争性，消解“有人干、有人看”但却无差异成长的矛盾张力，以激发工作活力; 另一方面在差额晋级中能够脱颖而出的人，自然能够获得更多的关注，在一定程度上可以遏制员额检察官遴选暗箱操作现象的产生。针对捕诉部门与监所执行等部门业务量差异极大的现象，在对检察官助理进行“三阶式”培养的过程中，可进行轮岗式综合培养，在最终参加遴选时由助理结合自身实际情况，再选择相应的部门报名参选。除此以外，省以内各层级检察机关的职能效应有所差别，检察官助理培养的路径和方式也各有侧重，应当允许检察官助理结合自身实际情况，在省级范围内进行员额检察官的遴选，既可选择本单位入额，如果符合其他省内检察机关条件的，也可选择省内其他检察院入额，实现省级区域内办案资源的优化配置，也与人财物省级统管的改革目标相一致。

( 四) 完善考核与保障机制，建立动态员额调整机制

员额固态化的表现主要呈现在两个方面:一是比例固化，一旦已入额人员将入额比例用尽，短时间内不进行补缺或补缺机会很少，以上海市为例，2019 年各基层检察院对检察官助理释放出2 个左右的入额指标，而相应各基层检察官达到入额遴选考试条件的往往达到十几人或数十人，相对5 年过渡期对助理检察员释放的指标而言，检察官助理入额机会极少，加之市级检察机关必须要到基层入额，以及后续每年不断新增满足遴选条件的检察官助理，检察官助理在入额的问题上大为受挫; 二是员额检察官退出机制不畅，对员额检察官的考核仍然参照公务员考核的标准，缺少危机意识，入额后“保险箱”意识浓厚，不仅转移办案、挂名办案现象由此而生，还容易造成入额检察官长期“把持”员额岗位的结果。上述问题的产生，也与考核机制的健全完善程度欠佳休戚相关，如对于院领导的考核缺乏有效的监督制约，违背了“任何人不得做自己的法官”原则。

人财物省级统管以后，各省级检察院应当承担起对本行政区划内检察机关员额制考核，该下放的可以下放，该统一的一定要统一。对于省以内检察机关中担任中层以上领导职务员额检察官的考核，应当由省级机关统一进行。这样一来可以防止个别领导自我考核，缺乏客观与公正; 二来可以防止院领导对中层领导考核时出现任人唯亲的现象。再者由于担任领导职务员额检察官的办案量实际上与普通检察官无法横向比较，但在省以内同等职级层次可以对比，同层次的比较更能显示办案的实际情况。对于普通检察官的考核，可在本单位进行统一、集中考核，以实际一线办案为考核依据，借助大数据、人工智能以及智慧检务的技术优势，可采用案号追踪制，在案件分案后立即形成案号，之后的办理形成动态监管。这样一来可以杜绝程序违法，二来在最终考核时也有量化依据。对有办案瑕疵、挂名办案、转移办案等倾向的，应当重点评查。

没有天生的检察官，但却可能有永久的检察官助理。员额制的固化无疑会加速人员分类改革瓶颈期的到来，而动态的员额管理体系不仅是激发检察官办案活力的内在动力，也是打通检察官助理晋升途径的重要来源。动态机制意味着“有进有出”，必定会涉及“蛋糕”的重新分配，阻力较大，但我们应当清醒地认识到，只有形成良性的动态机制，方能实现办案资源真正的优化配置和司法生产力的最大释放。目前的检察官员额退出机制中，既有“两分法”也有“三分法”，“两分法”即分为“自愿退出”和“强制退出”两种情形，“三分法”分为“自愿退出”“自然退出”和“强制退出”。但在考核内部化与形式化的情状下，这些所谓的退出机制难免有“隔靴搔痒”之嫌，而类似于上海市青浦区检察院采取的“末位淘汰”退出机制，无疑增加了检察官办案的紧张情绪，又有过于严苛之嫌。笔者建议，可以常规退出机制为基础，辅之以“末位淘汰”和“激励退出”两种方式进行动态管理。这样一来可以发挥“末位淘汰”的反向激励作用，但应当对考核留有余地，如一次考核末位的予以谈话，建议查找原因、改进工作方式，若连续三年皆为末位且未达到岗位要求，则应认定不能胜任，需退出员额;二来可以采取一定的激励措施，如对有提拔、转任、调动、交流机会的，可向员额检察官进行公开征求意见，有志于在其他条线发展的，可以此激励员额检察官谋求更好发展以退出员额。

六、结语

随着五年过渡期的结束，检察机关人员分类改革正式进入“后员额”时期，意味着针对首批检察官遴选所设立的考核评价机制在“后员额”时期并不完全适用，过渡期内已入额人员与现在的待入额人员在构成主体、行为动机、资历优势各方面都存在很大不同，因此员额制改革难以实现“一步到位”的经验主义逻辑。员额制改革的出发点是选拔精英，落脚点是精英办案，脱离了这两项核心要义，将很难评价这项改革已经成功。包括领导在内的员额检察官的实际办案情况，是反映此项改革目标实现之程度的风向标。在维持检察官队伍的稳定性和后备助理晋升需求二元矛盾愈发扩张面前，我们应当清醒地认识到，员额制改革不应止步于员额检察官的身份获得，而应继续跟踪或者延伸至员额检察官所置身的生动的司法责任制实践中，借此实现“有进有出”的动态运行机制。任何改革都会有一个从难到易的过程，员额制改革亦是如此。改革是为了解决问题，但改革也会产生新的问题，只有在发现问题的同时，分析问题、解决问题并预见问题，才能夯实改革框架的稳定性。