行政复议决定强制执行机制的双向构造——以回应《行政复议法》修法目标为中心

吴汉东

( 华中科技大学 法学院，湖北 武汉430074)

一、问题的提出

为依法推进行政复议制度改革，《中华人民共和国行政复议法》( 以下简称《行政复议法》) 的第三次修改已正式启动。习近平总书记指出: “推进相关法律法规修订工作，发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。”［1］对此，司法部在《关于〈中华人民共和国行政复议法( 修订) ( 征求意见稿) 〉的说明》中予以重申。在2020 年11 月24 日公布的《中华人民共和国行政复议法( 修订) ( 征求意见稿) 》( 以下简称《征求意见稿》) 中，“发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势”“发挥化解行政争议的主渠道作用”成为此次修法目标，复议范围与管辖、复议申请与受理、复议审理与决定等具体制度的立法安排对此均有不同程度的体现。

但颇为遗憾的是，行政复议决定的强制执行机制并未根据此次修法目标产生回应性变革。根据现行《行政复议法》第三十二条、第三十三条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》( 以下简称《实施条例》) 第五十二条之规定，行政相对人不履行复议决定的，行政机关可依法( 申请) 强制执行; 但行政机关不履行复议决定的，行政相对人并不能申请强制执行①行政复议决定的执行涉及复议机关、被申请人、被申请人的上级行政机关、复议申请人、复议第三人等多方主体。本文在提炼行政复议决定强制执行机制的构造特征时，将上述主体归为两类并分别表述为行政机关和行政相对人。行政机关即复议机关、被申请人、被申请人的上级行政机关;行政相对人即复议申请人、复议第三人。下文将另行详述复议第三人的地位。。脱胎于上述条文的《行政复议法》修改草案，完全复刻了现行复议决定强制执行机制“行政机关→行政相对人”的单向构造②《征求意见稿》第八十七条虽在复议决定强制执行的对象中增加“第三人”，同时在依法( 申请) 强制执行的主体中删去“复议机 关”，但并未改变强制执行机制的单向构造。。此举恐难对当下频频出现的行政相对人因复议决定无法得到最终执行，而被迫转向行政诉讼的“迂回”现象做出应有矫正，并最终阻碍发挥行政复议“高效、便民”的制度优势和“主渠道”目标之实现。

目前，学界对行政复议决定强制执行问题的讨论尚不够充分，为数不多的相关研究也较为分散。对行政复议决定的强制执行机制进行专项性、系统化研究，不仅具有激活行政复议制度优势、促进行政争议实质化解的实践意义，同样具有重要理论价值。基于此，本文拟以回应此次《行政复议法》的修法目标为中心，全面反思行政复议决定强制执行机制单向构造存在的问题并分析其深层原因，进而提出双向构造的理论构想并回答其立论基础与实现路径，最后就双向构造在不同类型复议决定强制执行中的实际形态展开具体分析。

二、行政复议决定强制执行机制双向构造之提倡

单向构造的立法逻辑反映出其深受行政复议制度既往功能定位的影响，并由此催生出责令履行机制。但作为“替代方案”的责令履行并不足以弥补单向构造之缺憾并解决“权利实现危机”的问题，进而迫使行政相对人不得不转向行政诉讼寻求救济。这既不利于纠纷的实质化解，也恐会使行政复议的“主渠道”目标落空。

( 一) 单向构造不利于行政相对人的权利实现，阻碍“主渠道”目标的实现

行政复议决定强制执行机制的单向构造，自我国行政复议制度实施统一立法以来始终如一。在《行政复议法》正式出台前，1990 年制定的《行政复议条例》即规定，复议决定的强制执行仅适用于复议申请人逾期不起诉又不履行复议决定之情形，并由行政机关依法( 申请) 强制执行。其后，于世纪之交通过的《行政复议法》虽然增加了“被申请人应当履行行政复议决定”的义务性规定，但复议申请人仍无申请强制执行的权利。在后来的两次修改中，《行政复议法》对于行政复议决定强制执行机制所持有的基本立场也与此前的立法保持高度一致，其单向构造一直延续至此次修法。尽管最高院的裁判曾将《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》( 法释〔2000〕8 号) ( 以下简称《若干问题解释》) 第九十条第二款视为行政相对人申请法院强制执行具体行政行为的一般性规定，认为对被申请人无正当理由延缓履行复议决定或者不履行的，复议申请人也可以依照《中华人民共和国行政诉讼法》( 以下简称《行政诉讼法》) 和最高人民法院有关执行的司法解释向人民法院申请强制执行③参见最高人民法院( 2017) 最高法行申6861 号行政裁定书。。然而，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》( 法释〔2018〕1 号) ( 以下简称《行诉法解释》) 第一百五十八条第二款明确将复议决定排除在该规定的适用范围之外④即使《若干问题解释》第九十条第二款未被修改，但司法解释的法律地位也会使其面临法治困境。《若干问题解释》作为法院在适用法律过程中对具体应用法律问题所作的解释，既不得在《行政复议法》等法律不存在明确规定的情况下，实质上创设法律规范以赋予行政相对人申请法院强制执行复议决定的权利，更不得与具有更高位阶的法律产生冲突。。总而言之，现行的行政复议决定强制执行机制单向构造存在下述问题。

1．定位于“层级监督”的单向构造与责令履行机制对权利实现的作用有限。行政复议制度“层级监督”的功能定位对单向构造的形成与长期存在施加了决定性影响。尽管《行政复议法》以及《实施条例》的立法目的条款同时折射出行政复议制度“层级监督”“权利救济”“争议化解”的功能定位，但是，《关于〈中华人民共和国行政复议法( 草案) 〉的说明》《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政复议法〉的通知》等历史文件，均不约而同强调行政复议是行政机关内部自我纠正错误的监督制度。故就其立法原意而言，“层级监督”是其真实意图，而“权利救济”“争议化解”仅为前者附带产生的“副产品”。“层级监督”作为行政复议的主导功能也实际转化为立法者进行制度安排所秉持的根本理念。因此，复议决定强制执行机制的“通行管道”不可避免地自产生伊始即被设置为仅允许行政机关“单向通行”。这一体现“权力色彩”与“内部色彩”的单向构造，所欲维护的是行政权力处于“行政自制”管控下的“整体疆域”之完整性，但产生不受必要外部规约的“弱行政法治”倾向。不过，立法者或是考虑到强制执行机制仅适用于行政相对人不履行之情形将存在法律规制的空白地带，继而设计出责令履行机制并以此作为行政机关不履行复议决定的替代法律应对机制，并以相应的行政处分后果作为保障。

但问题在于，仅维护行政权力的单向构造显然缺乏对行政相对人权利的基本关照，排斥外部监督的直接后果极有可能增加行政权力的恣意度和侵犯权利的风险。作为退而求其次的选择，行政相对人对实现自身权利的诉求，首先会寄希望于行政系统内部的责令履行机制能够发挥应有作用。但可预测的是，即使来自有权机关的责令履行以及行政处分后果的设定，客观上可能会迫使行政机关履行复议决定，但无论是其法律性质、启动机制或具体内容，均与强制执行存在较大差异，最终反映在行政相对人合法权益的实现层面，其实效也将相当有限。

2．行政相对人诉诸行政诉讼遭遇的现实障碍及衍生问题。除非诉强制执行制度外，行政诉讼在理论上也可使行政机关履行复议决定所确定的义务，从而实现行政相对人的权利。根据《行政诉讼法》第九十六条及《行诉法解释》第一百五十二条第二款之规定，行政机关拒不履行判决的，对方当事人可以依法向法院申请强制执行。因此，当非诉强制执行以及责令履行对于复议决定的不履行也几近失效时，多数行政相对人会选择向法院提起行政诉讼，请求判决行政机关履行复议决定所确定的义务。由于现行法及相关司法解释均未将此类诉讼明确排除在行政诉讼受案范围之外，法院因理解不一而给予不同处理，或引发公众对法院在受理环节“同案不同判”的质疑。此外，无论法院受理或不予受理均会衍生诸多问题，恐会陷入左右为难的尴尬处境。

其一，法院不予受理而产生的问题①实践中还存在法院受理后驳回起诉的情形，但在实际效果上与不予受理相同。参见重庆市第四中级人民法院( 2016) 渝04 行终 89 号行政裁定书。。多数法院并未因不存在明确排除性规定而敞开行政诉讼之门，而是在实质层面运用“一事不再理”原则以及行政行为效力理论，以维护各救济机制之间的有序衔接关系。不过有法院指明:权利人应当“依法”向复议机关或者被申请人的上级行政机关提出申请，请求其责令被申请人履行复议决定②参见湖南省湘潭市中级人民法院( 2016) 湘03 行终100 号裁定书。。但令人疑惑的是，《行政复议法》并未赋予行政相对人此等实体请求权。对于实践中行政相对人以被申请人的上级行政机关不履行责令履行义务而提起的行政诉讼③参见黑龙江省大庆市中级人民法院( 2019) 黑06 行初84 号行政裁定书、黑龙江高级人民法院( 2019) 黑行终419 号行政裁定书、 最高人民法院( 2020) 最高法行申3489 号行政裁定书。，法院否定其诉权的立场也表明其并不认可上述实体请求权的存在。至此，唯一可行的方式或是通过信访渠道向复议机关或者有关上级行政机关“反映”权利人的诉求，要求其责令履行④参见广西壮族自治区来宾市中级人民法院( 2019) 桂13 行初24 号裁定书。，但这无疑会使行政相对人陷入“踢皮球”的被动困境。可以预见的是，行政相对人的权利诉求经过“行政复议—行政诉讼—行政复议”的来回传导而无果后，最终的压力和矛盾或将汇集至信访渠道，引发所谓的“信访洪峰”［2］。

其二，法院予以受理所引发的问题。一方面，“绕过行政复议决定，径直以同一诉请再次提起行政诉讼等同于起诉原行政行为”，如若受理，“容易引起行政诉讼与行政复议在实践中的衔接混乱”①参见南昌铁路运输法院( 2019) 赣7101 行初496 号行政裁定书。，冲击“一事不再理”原则和行政行为的法律效力，并可能将更多类似行政争议引向行政诉讼，增加行政机关应诉压力和法院诉讼压力。另一方面，即使法院支持其诉请，但对当事人而言，其实体裁判结果和权利实现效率既无明显增益也不优于复议决定，只会增加当事人为“维权”而付出的“不必要”成本，并消耗宝贵的司法资源。

显然，行政复议决定强制执行机制的单向构造引发了诸多问题，应以此次《行政复议法》修改为契机，将“行政相对人→行政机关”的单向构造转变为双向构造。

( 二) 双向构造回应“争议化解”的主导功能，体现“主渠道”的目标导向

双向构造之提倡主要来源于实现“主渠道”目标的现实要求以及对其内在逻辑的合理推演。此次《行政复议法》修改草案将“发挥化解行政争议的主渠道作用”作为立法目的之一，明确了两个重要“定位”:一是在制度内部，将“争议化解”定位为行政复议的主导功能;二是在制度外部，将“主渠道”定位为行政复议化解行政争议的核心目标。变革现行单向构造，并确立双向构造的现实理据即根源于此。

1．“争议化解”的主导功能需要变革单向构造。“任何一项制度都不仅仅只体现某一单一功能，但真正影响整部法律体系的建立和具体制度的设计是这项制度的主导功能。”［3］主导功能定位的确定立足于内部视角，主要意义在于明确“层级监督”“权利救济”“争议化解”在行政复议功能体系中的主次或优先地位。不过，“争议化解”主导功能的发挥仍需通过“层级监督”与“权利救济”实现，其主导地位则体现在其作为主要目的或衡量尺度以引导、调适和统合其他功能，从“功能主义”立场出发统筹协调其他功能之间的关系，汇聚行政复议化解行政争议的最大功能合力。正因如此，在“争议化解”取代“层级监督”成为行政复议的主导功能之际，作为曾依附于“层级监督”的单向构造理应进行相应变革，以回应此次修法目标。

2．“主渠道”的目标导向需要确立双向构造。“主渠道”的目标导向要求“多数行政争议经由行政复议获得实质解决”，其由两个核心关键词组成——“多数行政争议”和“实质解决”，分别对应“争议化解”的“量”与“质”［4］。首先，“主渠道”的目标导向立足于“多元纠纷化解体系”的比较视角，要求在行政争议产生后由行政复议化解其中的多数。作为其逻辑前提，行政复议制度即需要具备“高效、便民”的比较优势，增加制度吸引力与公信力。其中，“行政复议化解行政争议的‘主渠道’定位，在很大程度上是相较于行政诉讼而言的”［5］。《行诉法解释》第一百五十二条已确立行政诉讼判决强制执行机制的“双向构造”，而使行政诉讼具备了比较优势，易将行政相对人引向行政诉讼。其次，“主渠道”的目标导向暗含行政复议的主导功能应当是“实质性”化解行政争议②“实质性解决行政争议”是源自我国行政审判实践的政策理念，也可以作为行政复议制度改革的指导理念。参见王万华《行政复议法的修改与完善——以“实质性解决行政争议”为视角》，《法学研究》2019 年第5 期。。“主渠道”作用的发挥立足于“量”与“质”两个维度。但是，作为其“争议化解”效果的“质”是最根本的维度，是“量”的前提，“质”的效果决定了“量”的多少。“质”的实际效果在很大程度上取决于行政复议决定能否得到最终执行，从而“实现诉源治理，把争议化解在行政程序之中”［6］。

( 三) 双向构造确认强制执行力与主观公权利，实现行政权力与主观权利的双向互动

1．双向构造是对行政复议决定强制执行力的完整确认。“行政复议制度的生命力就在于行政复议决定具有法律效力。”［7］在行政法理论上，行政复议决定的执行力要求当事人对于已生效的复议决定予以全部实现。在具体构成上，这一法律效力分为自行履行力和强制执行力。至于两种效力的作用对象，从现行法的相关规定看，其采取区分原则:自行履行力同时作用于行政机关和行政相对人，而强制执行力仅作用于行政相对人。然而，在确定复议决定强制执行力的作用对象时，应考虑该行为的特殊性。行政复议的特殊性在于其行政司法性质与“争议化解”的主导功能，目的是确定行政实体法律关系中的权利义务，从而实现定分止争。对于复议决定所确定的义务，作出具体行政行为的行政机关和行政相对人是其承受主体，负有完全履行之义务。“在国家和公民之间的请求权和其他义务的执行方面，行政行为如同民事裁判那样具有作为执行依据的功能。”［8］化解争议行为的共有秉性在于通过作出独立公正的法律决定从根本上平息争议，而这一秉性发挥作用的前提基础在于有权机关作出的法律决定的执行力同等作用于争议双方。因此，行政复议制度若要凸显“争议化解”的主导功能并实现“主渠道”目标，则需要复议决定的强制执行力同等作用于双方当事人。

2．双向构造是对行政相对人主观公权利的实质确认。主观公权利，即“公法赋予个人为实现其权益而要求国家为或不为特定行为的权能”［9］，是一种“法律执行请求权”［10］。“主观公权利的实践意义在于司法救济。”［11］因此，主观公权利的完整内涵包括两部分:一是直接请求公权力主体停止侵害或积极作为的实体请求权，二是请求司法权介入以实现自身权益的救济请求权。那么，行政相对人是否享有请求行政机关履行复议决定的主观公权利?

基于宪法上的基本权利理论与“相对人理论”，复议申请人享有主观公权利的结论已无需证明，从而“使主观公权利判定问题的使用场域转移至第三人保护”［12］。在行政法理论上，第三人是否具有主观公权利的判定依赖于法律规范中是否存在对个人利益的“保护目的”。“保护目的”从德国公法学上主观公权利的判断基准逐渐扩充为“保护规范理论”，成为德国现代公法的核心教义。保护规范理论的核心内涵在于判定客观法律规范在具备保护公共利益目的的同时，是否至少也包含对个人利益的保护指向。在行政复议决定强制执行所对应的法律规范中，虽未明确对复议第三人权益保护的目的，但是，《行政复议法》第一条开宗明义宣示“保护公民、法人和其他组织的合法权益”的立法目的; 第十条规定，第三人可以委托代理人代为参加行政复议;第二十三条规定，作出行政复议决定应当听取第三人的意见;等等。因此，行政机关从启动复议到作出复议决定直至复议决定被履行的全过程均应考虑、尊重和保护复议第三人的合法利益。同时，在实然层面不容忽视的事实是，复议决定是否得到履行尽管始终牵涉行政任务是否完成、公共秩序是否得到维护等公共利益，但也直接影响复议第三人的切身权益。

双向构造的确立意味着行政相对人不再被动单向地接受来自行政机关启动的执行命令，而是可以反向主动地向行政机关提出履行请求，实现行政权力与主观权利的良性互动。“层级监督是一种依职权的监督，不需要以当事人的请求为法律上的必要前提。”［13］因此便不难理解，作为“层级监督”时代产物的单向构造缘何存在。此种构造是“行政权力→行政相对人”的单向流动，行政机关并不接受来自行政相对人一方的权利请求。而在双向构造中，行政相对人的利益主张可以通过“主观权利→行政机关”的反向流动管道予以表达。

综上，行政复议决定的强制执行机制应当确立双向构造。其现实和理论依据在于:( 1) 在“层级监督”统领下的单向构造无法为行政相对人合法权益的实现提供终极保障，对“大信访、中诉讼、小复议”现行困局的破解有弊无利，无助于行政复议制度改革以及《行政复议法》修改之“主渠道”目标的达成;(2) 双向构造植根于“争议化解”的主导功能和“主渠道”的目标导向所蕴含的深层逻辑，可将大多数行政争议在行政复议过程中实质性化解，保障行政相对人合法权益的最终实现;( 3) 双向构造是对具体行政行为强制执行力理论在行政复议决定领域的辩证运用，使其具有作用于行政机关与行政相对人的双重面向，进而实现行政权力与主观权利的双向互动。

三、行政复议决定强制执行机制双向构造之实现

行政复议决定强制执行机制双向构造之核心要义在于，一方当事人不履行复议决定的，另一方当事人即可依法( 申请) 强制执行复议决定。相应地，双向构造的实现需要明确两大问题，并通过相关法律规范予以建构:一是双向构造依托的强制执行制度性质，即非诉强制执行或是诉讼强制执行;二是双方当事人依法( 申请) 强制执行的主体范围，即申请强制执行的行政相对人范围以及依法( 申请) 强制执行的行政机关范围。

( 一) 非诉强制执行设定为双向构造的制度依托

1．行政相对人应申请法院强制执行复议决定。行政机关是否履行复议决定应当属于生效法律文书是否得到执行的问题，应通过非诉强制执行的制度轨道解决复议决定的不履行问题。对于行政机关而言，其应当依法申请法院强制执行。那么，行政相对人如何寻求强制执行? 有学者建议，复议申请人有权申请法院强制执行［14］。也有学者主张，借鉴《行政诉讼法》第九十六条之规定，行政复议机关或者有关上级行政机关可以采取划拨款项等措施强制执行［15］。但是，广泛赋予行政机关强制执行权似乎不太可能，也会打破强制执行权力配置的微妙平衡。此外，不同于《行诉法解释》第一百五十二条的规定，复议机关或者有关上级行政机关强制执行的方案也未承认行政相对人的强制执行请求权，其合法权益能否最终实现很大程度上依赖于行政裁量。即使行政相对人可申请复议机关或有关上级机关强制执行，也会产生申请强制执行上的复杂交叉结构，增加制度运行成本。

显然，通过行政系统内部强制执行复议决定并不具有现实可能性与显著优势，而由行政相对人通过申请司法权监督行政权的方式强制执行复议决定的优势在于:一是可与行政机关申请法院强制执行的现行机制形成大致对称结构，且对行政复议制度和行政诉讼制度的变动相对最小;二是非诉强制执行制度已较为成熟，因此可减轻行政相对人实现权利的成本，最大幅度提升复议决定的强制执行效率。

2．行政相对人不得寻求行政诉讼变相强制执行复议决定。当行政相对人不履行复议决定时，行政机关应依法诉诸行政强制执行制度，自不多言;当行政机关不履行复议决定时，行政相对人也应申请法院强制执行复议决定而非提起行政诉讼。不过，行政诉讼仍可能会冲击双向构造。此前存在一种呼吁:行政机关不履行复议决定的，复议申请人有权向人民法院起诉［16］。如前所述，实践中也普遍存在复议申请人向法院提起行政诉讼寻求救济的现象。同时，《行诉法解释》第一百五十二条也构建了行政判决强制执行机制的“双向构造”，提供了变相强制执行复议决定的制度空间。对此，首先应当明确的是此类不履行复议决定诉讼的执行标的并非复议决定而是行政判决，并非本文所讨论的以复议决定为标的之非诉强制执行，而是属于诉讼执行制度的范畴。其次，即使在性质上有所不同，但行政判决的强制执行也确实会产生与复议决定强制执行同样的效果——行政机关履行复议决定所确定的义务，故而理论上行政相对人的合法权利也可变相实现。

问题在于，因这种可变相强制执行复议决定的制度空间现实存在，不论实际结果最终如何，至少会促使行政相对人提起行政诉讼。现行法及相关司法解释也并未明确将其排除在行政诉讼受案范围之外，法院是否受理此类行政诉讼存在相当大的不确定性。但法院若受理此类诉讼，则会架空依托于非诉强制执行制度的双向构造，致使确立双向构造以推动实现“主渠道”目标的初衷落空。因此，为使双向构造完成自身承载的使命，应将行政机关不履行复议决定的行为明确排除在行政诉讼受案范围之外。

( 二) 赋予复议申请人与复议第三人强制执行申请权

双向构造的其中一层含义是，当行政机关不履行复议决定时，行政相对人可申请法院强制执行。本文是在最为宽泛的意义上使用行政相对人的概念，指“参与行政法律关系，对行政主体享有权利或承担义务的公民、法人或其他组织”［17］。因此在行政复议中，复议申请人是当然的行政相对人，复议第三人也可成为行政相对人。前文的相关论述均将复议申请人和复议第三人直接视为行政相对人，并从公法理论上推导出行政相对人享有请求行政机关履行复议决定的主观公权利。但尚需进一步阐明的是，在行政复议中，复议第三人是否只能以行政相对人的地位存在，以行政主体地位出现的可能性是否存在，以及是否会对双向构造产生影响。

与行政诉讼不同①《行政诉讼法》相关司法解释和学理见解均认为，行政主体可作为行政诉讼第三人参加行政诉讼。参见马怀德《行政诉讼原 理》，法律出版社2009 年版，第234 页－236 页。，行政法理论以及行政复议立法均将复议第三人的地位限定为行政相对人。行政机关可以行政相对人的身份出现，但其作为行政主体出现时并不能成为复议第三人。主流观点认为，复议第三人是与被申请复议的具体行政行为存在利害关系，参加到复议程序中的公民、法人或其他组织，与复议申请人的地位基本相当，并享有与申请人基本相同的复议权利。换句话说，在行政复议中，复议第三人只能以行政相对人的地位存在，而不能以行政主体的地位出现。对此，《行政复议法》修改草案也予以完善②《行政复议法》第三十二条仅规定被申请人应当履行复议决定，并未提及复议第三人。，为复议申请人和复议第三人同时设定了履行复议决定的义务及其不履行的法律后果。

正因如此，享有主观公权利的复议第三人应仅能对行政机关的不履行申请强制执行，而不能在复议申请人不履行复议决定时申请强制执行。毕竟，复议申请人与复议第三人处于同等地位，而复议申请人应当履行的义务是行政法性质的义务，其对应的权利主体是行政机关而非行政相对人。此时，复议第三人合法权益的实现应当借助于行政机关为完成行政任务而依法申请法院强制执行。申言之，复议第三人的强制执行并不会在双向构造之外产生“复议第三人→申请人”的构造，而是完全为“复议申请人→被申请人”的构造所包含。质言之，行政复议第三人的纳入并不会对双向构造产生结构性影响，仍是处于行政机关与行政相对人双方之间的双向构造之中。

( 三) 限缩依法( 申请) 强制执行的行政机关范围

双向构造的另一层含义是，当行政相对人不履行复议决定时，行政机关应依法( 申请) 强制执行。但在行政机关一方内部的职权配置上，除被申请人之外，是否也可由复议机关依法( 申请) 强制执行?对此，存在两种立法思路。一是现行《行政复议法》的规定。根据具体行政行为被复议机关维持或变更，而分别由作出具体行政行为的行政机关或复议机关依法( 申请) 强制执行。二是《行政复议法》修改草案的规定。对于复议申请人、复议第三人不履行复议决定的，无论复议决定被维持或变更，统一由作出具体行政行为的行政机关依法( 申请) 强制执行。

第一种立法思路体现出浓厚的“层级监督”色彩，亦是受到了“谁行为，谁负责”行政诉讼传统观念影响。若仅仅考虑复议机关变更行政机关作出的具体行政行为，被申请人在执行中或产生抵触情绪的风险，则由复议机关予以处理似乎更为合适。但是，复议机关毕竟不是复议当事人，由其依法强制执行或申请法院强制执行，不符合其客观中立之地位。第二种立法思路更能体现行政复议“公正高效、便民为民”的制度优势，同时与诉讼法中确定执行法院的原则性规定所体现的法理保持一致。因此，行政相对人不履行复议决定的，应由作出具体行政行为的行政机关依法( 申请) 强制执行。

综上，行政复议决定强制执行机制双向构造的实现，应当通过现行法明确其运行的制度轨道及双方当事人依法( 申请) 强制执行的主体范围。对此可规范表达为: 被申请人应当履行复议决定; 被申请人不履行复议决定的，复议申请人、第三人有权申请法院强制执行;复议申请人、第三人逾期不起诉又不履行复议决定的，由作出具体行政行为的行政机关依法强制执行或申请法院强制执行。

四、行政复议决定强制执行机制双向构造之形态

双向构造是对复议决定强制执行机制的总体特征描述，是强制执行在所有复议决定中所呈现形态的集合归总。不过，强制执行机制仅表达了一种抽象可能性，并非所有复议决定都可强制执行;在可供强制执行的复议决定中，也并非完整呈现双向构造的全部形态。因此需要在复议决定类型化的基础上再对双向构造进行解构，分析其在不同类型复议决定强制执行中的对应形态。

( 一) 行政复议决定的类型及其对双向构造的影响

在整体意义上，复议决定对复议当事人均具有强制执行力，但具体至某一类复议决定是否具有强制执行力及其强制执行对象，则视其性质和内容有无可执行性而定［18］。根据现行《行政复议法》的规定，行政复议决定依其性质和内容可分为维持决定、撤销决定、履行决定、变更决定、确认决定、赔偿决定等6 种①参见《行政复议法》第二十八条。。另外，《实施条例》在《行政复议法》的基础上新增驳回复议请求的决定类型②《实施条例》第四十八条在称谓上未加区分程序意义上的“驳回申请”和“驳回请求”，而是含混使用“驳回行政复议申请”之表 述。实际上，该条的立法原意为第( 一) 项对应实体性驳回复议请求的决定，第( 二) 项对应程序性驳回复议申请的决定。。此次修法，在保留维持决定的基础上，同时规定驳回复议请求与驳回复议申请两种决定类型③参见《征求意见稿》第四十条、第七十二条、第七十三条。。行政复议决定类型对双向构造的影响如下。

1．决定双向构造现实存在的可能性。“强制执行”是双向构造的存在基础，是进一步分析其具体形态的前提。在上述列举的行政复议决定类型中，根据其能否强制执行，可再细分为两类。一是不能强制执行的复议决定。撤销决定、确认决定与仅改变认定事实、证据和规范依据但并未改变处理结果的变更决定，是通过具体行政行为的拘束力实现复议决定内容，并无可供强制执行的内容。二是可以强制执行的复议决定。首先，维持决定与驳回决定在否定复议申请人的实体请求层面并无本质差异，均属对被申请人具体行政行为的肯定，因而具有强制执行力;其次，履行决定、赔偿决定或改变原行政行为处理结果的变更决定，也存在强制执行的空间。

2．决定双向构造现实存在的具体形态。在可以强制执行的复议决定类型中，被申请人、复议申请人和复议第三人并不会同时成为不履行复议决定或依法( 申请) 强制执行的主体。根据强制执行对象的不同，行政复议决定又可细分为两类。一是以复议申请人、复议第三人为强制执行对象的复议决定。在维持决定、驳回决定中，不履行复议决定的主体只能是复议申请人、复议第三人，此时被申请人是依法( 申请) 强制执行的主体。二是以被申请人为强制执行对象的复议决定。在变更决定、履行或赔偿决定中，不履行复议决定的主体只能是被申请人，此时是复议申请人与复议第三人作为申请强制执行的主体。最后，因强制执行对象的不同，其强制执行程序和强制执行措施也会相应存在差异。

( 二) 双向构造在维持、驳回决定强制执行中的对应形态

当复议申请人、复议第三人不履行维持、驳回决定时，被申请人即应依法强制执行或申请法院强制执行。此时，双向构造的具体形态为“被申请人→复议申请人、复议第三人”。

1．被申请人依法强制执行。在复议申请人、复议第三人不履行复议决定之情形下，应由作出具体行政行为的行政机关即被申请人依法强制执行或申请法院强制执行。其中，被申请人依法强制执行意指具有行政强制执行权的行政机关依据《中华人民共和国行政强制法》( 以下简称《行政强制法》) 的相关规定实施强制执行。首先，法定程序包括:第一，事先催告，即在作出强制执行决定前，应当事先催告复议申请人、第三人履行复议决定;第二，作出决定，催告后复议申请人、复议第三人仍不履行复议决定且无正当理由的，被申请人作出强制执行决定④参见《行政强制法》第三十五至三十七条。。其次，强制执行措施分为直接强制执行和间接强制执行两类。前者包括划拨、拍卖、排除妨碍、恢复原状等强制执行措施，后者则包括加处罚款或者滞纳金、代履行等强制执行措施⑤参见《行政强制法》第十二条。。

2．被申请人申请法院强制执行。被申请人依法申请法院强制执行意指没有行政强制执行权的行政机关应当依据《行政强制法》的相关规定申请法院强制执行，具体分为申请、执行两个环节。

在申请环节，被申请人申请法院强制执行的程序分为一般申请程序与特殊申请程序。在一般申请程序中，需经过行政机关催告与申请、法院受理、审查与裁定等过程。在特殊申请程序中，无需经过催告即可申请法院立即执行，当然其适用条件必须是因情况紧急且为保障公共安全。其中，需要特别明确的问题是法院审查强制执行申请的重点内容和程序要求。根据《行政强制法》以及《行诉法解释》的相关规定①参见《行政强制法》第五十七条至第五十八条，《行诉法解释》第一百六十条、第一百六十一条。，对复议决定的强制执行申请仍以书面审查为主，当面听取当事人意见为辅，具体分为受理前的形式审查与受理后的实质审查两个环节。法院应首先进行形式审查，即审查申请材料是否符合形式上齐备的要求，是否符合法定期限;其次是对复议决定的内容进行实质性审查，即复议决定是否具备法定执行效力，主要包括是否具备主体资格，是否明显缺乏事实根据，是否明显缺乏法律、法规依据，是否属于其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形。最后，由于行政相对人已然放弃并丧失了行政诉权，同时考虑到行政复议决定的“准司法”属性，因此非诉执行的审查强度应适当低于行政诉讼，采用适度审查标准。

在执行环节，由于此类情形下法院是强制执行主体，具体应由法院内部负责强制执行非诉行政行为的机构执行。因此，其实施强制执行的程序以及强制执行措施应当依据《行政诉讼法》及相关司法解释的规定，但《行政诉讼法》第九十七条对此仅作出原则性规定。对此，应参照《中华人民共和国民事诉讼法》以及《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定》的相关规定。

( 三) 双向构造在变更、履行或赔偿决定强制执行中的对应形态

当被申请人不履行变更、履行或赔偿决定时，复议申请人、复议第三人即可申请法院强制执行。此时，双向构造的具体形态是“复议申请人、复议第三人→被申请人”。因强制执行的对象均为行政机关，故复议申请人、复议第三人申请法院强制执行复议决定的具体规则应参照《行政诉讼法》以及《行诉法解释》对于当事人申请法院强制执行行政判决的有关规定，不过仍应根据实际需要确定其申请强制执行的特殊规则。

其一，复议申请人、复议第三人申请法院强制执行的条件。《行诉法解释》第一百五十二条第二款将当事人可以依法向法院申请强制执行的条件限定为:人民法院判决行政机关履行行政赔偿、行政补偿或者其他行政给付义务，行政机关拒不履行的。但是，为发挥行政复议制度“高效、便民”的制度优势和“主渠道”作用，复议申请人、第三人申请法院强制执行应仅当行政机关拒不履行复议决定所确定的义务即可，无需将其义务性质限制为行政给付义务。

其二，复议申请人、复议第三人申请法院强制执行的程序。当被申请人不履行复议决定时，《行政复议法》第三十二条规定复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。但是，当复议申请人、复议第三人可申请法院强制执行后，责令履行环节又该何去何从? 责令履行与催告履行所具有的地位和功能是基本相同的。在针对复议申请人、复议第三人的强制执行程序中，催告履行是被申请人实施行政强制执行程序的前置环节，目的在于以最小代价将复议决定中的权利义务转化为现实。同理，对于被申请人不履行复议决定的情形，其强制执行程序也应当进行类似设计，将责令履行作为对被申请人实施强制执行的前置环节。其原因在于:若大量的复议决定执行案件涌向法院系统，不仅会使原本紧缺的司法资源更加紧张，而且对于复议申请人、复议第三人而言，其自身权益实现的实效性也难以得到提升。

在比较法上，韩国《行政复议法》第50 条第1 款规定:“被申请人未能按照第49 条第2 款的规定作出处分时，如果当事人提出申请，则委员会应命令被申请人在指定期间内以书面形式进行更改，如果行政机关在该期间内未履行，委员会可以直接处分。”［19］“由申请人申请复议机关监督履行更能便捷实现其权利。”［20］因此，复议机关或有关上级行政机关应当既可依职权责令履行，复议申请人、复议第三人也可申请其责令履行。复议决定的内部督促执行不仅面向复议申请人开放，后者尚能在参与的基础上提出请求①最高法院裁判也指出，复议被申请人不履行复议决定的，申请人应当通过要求复议机关或上级机关责令履行的方式维护自身的合法权益。参见最高人民法院( 2019) 最高法行申14315 号行政裁定书。。

需要指出的是，尽管由法院强制行政机关履行义务已有先例，不太可能引发对司法权与行政权关系愈发紧张的担忧，但是不同于行政判决的强制执行，复议申请人、复议第三人申请法院强制执行复议决定机制的实现，可能会使法院面临以往未有的困难与挑战。首当其冲的是非诉执行案件大量增加所带来的执行压力，可能会使执行力量的短缺问题更显突出，早已不堪重负的执行资源或更加捉襟见肘。其次，法院有权采取的执行措施足以满足行政相对人的权利诉求，实现强制执行的目的，否则可能徒增对其强制执行机制设立正当性与实际效能的质疑。再次，应如何妥善处理与“裁执分离”司法改革方向的关系，缓解二者的内在张力。对此，一方面要不断推进司法体制与执行制度改革，优化执行人员力量配备，探索推行非诉执行案件“繁简分流”机制，对不同复议决定强制执行申请适用不同的受理、审查及执行标准与程序;另一方面也要创新运用强制执行方式方法，力促当事人达成执行和解协议。最后，应尊重复议决定强制执行的特殊性，谨慎考虑“裁执分离”模式在行政复议决定强制执行领域的试点。

五、结语

“公正高效、便民为民”的制度优势与“主渠道”的目标导向正是本次《行政复议法》修改所体现的核心特征与内在要求。就此而言，行政复议决定强制执行机制双向构造的初衷，固然离不开对行政相对人实现合法权益诉求的现实关照，以及促成行政权力与主观权利二者平衡与有序互动的应有考量，然而，双向构造更为深远的意义在于，推动建立科学合理的复议、诉讼衔接机制，实现复议、诉讼、信访三者的差异化发展，从而全面回应“主渠道”的目标期待，最终共同回答“实质性”化解行政争议的时代课题。