法院执行矿山生态修复专项资金的法理分析

■ 熊敏瑞/王光禹

（三峡大学法学与公共管理学院，湖北 宜昌 443099）

1 问题的提出

根据《矿产资源法》及其实施细则规定，矿山企业应采取必要的环境保护措施。《土地复垦条例》和《矿山地质环境保护规定》分别规定了矿山企业应当履行矿山地质环境治理和土地复垦义务。为了实现矿区生态环境保护的目的，上述法律法规和部门规章中专门设置了专项资金制度来保证矿山生态修复工作的落实，维护社会公共利益。而根据《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第五条规定，矿山生态修复专项资金并不在人民法院不得查封、扣押、冻结的被执行人财产种类之列，无法律法规或司法解释规定禁止对其采取冻结、扣划等执行措施，人民法院可以对其采取执行措施。

在司法实践中，法院以下达协助执行通知书的形式将矿山生态修复专项资金直接冻结或扣划，切断了专项资金制度运行的内在联系，并因此影响了采矿权人履行矿山生态修复义务。在法院执行过程中，因矿山生态修复专项资金是否能够冻结或扣划存在争议，不同地区的法院在审理此类案件时判决结果不一致，即使是同一地区同一法院在不同时期对此问题也存在不同的理解和认识，造成负有监管职责的行政部门提出复议、申请执行人申请执行异议之诉、案外第三人申请执行异议之诉时有发生，司法裁判与行政管理、相关主体利益的诉求冲突不断，不仅浪费了大量司法资源，也影响到了相关主体的合法权益，还给行政主管部门履职尽责带来诸多困扰，更削弱了司法判决的公信力和执行力。

2 矿山生态修复专项资金的性质

矿山生态修复专项资金（以下简称“专项资金”）是指矿业权人为履行矿山地质环境治理保护和土地复垦义务，根据经审查通过的矿山地质环境保护和土地复垦方案，按照规定缴存或计提的，专项用于因矿产资源勘查开采活动造成破坏的矿山地质环境和土地复垦的资金。专项资金包括矿山地质环境治理恢复保证金或备用金（以下简称“保证金”）和矿山地质环境治理恢复基金等专项用于矿山地质环境治理恢复和土地复垦的资金。

2.1 专项资金法定用于矿山地质环境治理恢复和土地复垦

2007年，各省（自治区、直辖市）相继出台矿山地质环境治理恢复保证金或备用金管理办法，从制度上确立了专项资金的法律地位。2009年，《矿山地质环境保护规定》（国土资源部第44号令）正式出台，以部门规章的形式确立各方主体在矿山地质环境保护中的责权利。其中第十八条规定，采矿权人应当依照国家有关规定，缴存矿山地质环境治理恢复保证金；矿山地质环境治理恢复保证金遵循企业所有、政府监管、专户储存、专款专用的原则。2017年，为减轻矿山企业负担，落实放管服政策，财政部、国土资源部、环境保护部联合发布《关于取消矿山地质环境治理恢复保证金 建立矿山地质环境治理恢复基金的指导意见》，明确取消保证金制度，以基金的方式筹集治理恢复资金。2019年，《矿山地质环境保护规定》重新修正，其中第十七条规定，采矿权人应当依照国家有关规定，计提矿山地质环境治理恢复基金，基金统筹用于开展矿山地质环境治理恢复和土地复垦。2019年修订的《土地复垦条例》也规定，土地复垦义务人缴纳的土地复垦费专项用于土地复垦，任何单位和个人不得截留、挤占、挪用。虽然相关法规、规章、政策几经调整，但专项资金用于矿山地质环境治理恢复和土地复垦的性质从未改变。

2.2 专项资金的所有权设定了负担

按照“谁破坏谁治理”的原则，采矿权人在开采前编制了矿山地质环境保护与土地复垦方案（以下简称“方案”），此方案根据矿山开采设计方案提前对预期环境破坏情况进行测判，并核定了未来开展治理恢复的预期支出，方案经审查通过后，由采矿权人按照方案中规定的数额足额缴存或计提专项资金，存于企业专户。为加强对专项资金的监管，部分省份出台了矿山地质环境治理恢复基金管理办法，明确了行政主管部门的监管职责，并要求采矿权人在履行完治理恢复义务后方可组织清算。专项资金设立在企业单独核算的专户中，保证金制度时期是由企业缴存至国土资源部门相应专户，或由国土资源部门上缴至财政设立的企业保证金专户；基金制度实施后，由企业在自然资源主管部门指定的银行设立基金专户，专门用于基金监管与使用。同时，专项资金由企业、自然资源主管部门或财政部门共同监管，不得挪作他用,采矿权人自行履行治理恢复义务可使用专项资金，若采矿权人怠于履行则由行政主管部门使用专项资金委托第三方代为开展治理，即承担治理责任的主体是采矿权人，治理的费用由采矿权人承担，而对修复实施主体并没有具体要求。因此，在矿山企业缴存专项资金之前，该笔资金所有权完全归属于企业，但缴存于专户后资金所有权已不是完全意义的所有权，该所有权已设定负担，只能用于矿山生态修复，不能挪用，而只有当矿山生态修复义务消灭或终止时，矿山企业对该资金的所有权才能完全恢复。按照专款专用原则，当第三方代履行矿山生态修复义务时，第三方就是实际修复实施主体，对专项资金具有优先受偿权，确有剩余的归属于矿山企业。

2.3 专项资金不同于一般执行财产

专项资金的设立，是以环境行政手段来保障公众的环境公共利益。为了及时有效修复遭破坏的生态环境，制定矿山生态修复法律制度，从而保护矿山地质环境，推动矿产资源可持续开发利用。因此，不管是矿山企业自行履行矿山生态修复义务，还是矿山企业不履行义务时由行政主管部门聘请第三方治理，矿山企业缴存或计提的专项资金作为预期治理费用最终都用于矿山地质环境治理。

专项资金这种具有保护环境公共利益的性质决定它不同于一般财产，在实践中不能简单地作为普通财产进行处置。法院若在案件执行中冻结、扣划专项资金，就会从根本上使得专项资金不“专”，破坏了矿山生态修复制度正常运行的闭合回路，让本来用于实施矿山生态修复的专项资金失去作用，进而影响采矿权人按期履行矿山生态修复义务。实践中，围绕专项资金，法院关注的是资金是否会被划走进而影响案件执行，行政主管部门关注的是采矿权人能否履职尽责完成矿山生态环境修复，而矿山企业对法院和行政主管部门的纠纷并不感兴趣，它更关注的是自身的利益。因此，在审理此类案件中，如果法院能够及时地与行政主管部门沟通协调，有效解决信息不对称问题，就可以化解冲突，也会减少因执行导致的一系列行政、财政和司法负担。

3 法院执行措施对相关部门依法履职的影响

在最高人民法院执行局编写的《执行工作指导》第73辑中，法官对环境治理恢复保证金能否执行主要有两种观点：第一种观点认为该专项资金为企业所有，不属于法定不能执行的财产，应予执行；第二种观点认为可采取查控措施，不宜立即执行，待不具备担保功能后再执行。《最高人民法院关于矿山地质灾害和地质环境治理恢复保证金能否作为执行的答复》也只是从设立专项资金的性质上进行释义，认为该专项资金为企业所有、政府监管、专款专用，采矿权人使用受到严格限制，缺乏自主处分权利，可先行查控，待符合返还条件时再执行。贵州省高级人民法院和最高人民法院均对专项资金能否执行的问题进行了分析，并提出可采取先行查控、后予执行的措施。

但是，法院仅从专项资金设立的性质和采矿权人所有的角度考量专项资金的性质，并未从矿产资源管理角度全面理解设立专项资金的目的和专项资金的本质属性。专项资金制度并不是孤立的，它是伴随着矿山生态修复法律制度而产生的，矿产资源开发利用和生态保护修复共同构成了矿产资源健康发展的两大支柱，其中矿山生态修复伴随着矿山从开采到闭坑所有阶段，而专项资金制度正是矿山完成生态修复的保证，如果没有专项资金保障将严重影响矿山生态修复责任人按期履行义务，必将从根本上破坏矿山生态修复法律制度效力，从而进一步影响到矿产资源的健康可持续发展。

矿山生态修复法律制度有一套完整的体系，从矿业权的设立之初就严格规定了编制矿山地质环境保护与土地复垦方案的要求。《国土资源部办公厅关于做好矿山地质环境保护与土地复垦方案编报有关工作的通知》（国土资规〔2016〕21号）规定，有关国土资源主管部门应委托具有一定技术力量的单位对矿山地质环境保护与土地复垦方案进行评审，采矿权人和编制单位按国家相关保密规定对文本进行相应处理后向社会公示。采矿权人根据方案足额缴存或计提专项资金，并按照规定缴存备用金或计提基金，严格落实“边生产、边修复”，并执行矿山生态修复年报制度，向当地自然资源主管部门报告年度矿山生态修复完成情况及下一年专项资金使用计划，自然资源主管部门也会每年组织开展“双随机一公开”核查，对采矿权人履行矿山生态修复义务情况进行抽查核实并公告。如出现方案服务年限到期或矿区范围扩大等情况时，采矿权人还要重新编制方案，并重新核算已开展治理的费用和所需治理的费用，并按照相关规定补足专项资金。采矿权人根据方案完成治理并经过行政主管部门验收合格后，根据验收结果返还备用金或对基金进行清算。

综上，行政主管部门依法监管采矿权人履行矿山生态修复义务，而专项资金正是采矿权人履行义务的保障。由于体制不同和信息不对称，行政主管部门未能参与案件的审理，法院采取执行措施冻结、扣划专项资金，无形中就会突破司法权与行政权的边界，从而影响行政部门正常履职。

3.1 增加行政负担

因法院冻结、扣划专项资金，致使行政主管部门正常管理秩序遭到破坏，不得不采取司法手段来维护行政秩序，而相关主体为保障自身利益也会提起复议或上诉，行政主管部门作为相关主体就会在被告、复议申请人、异议申请人、被上诉人等角色之间不断地转换，耗费了大量行政资源，增加了行政负担。如2018年10月，贵州省修文县人民法院冻结了贵州昊天矿产开发有限公司专户储存的用于矿山地质环境治理恢复的专项资金，修文县国土资源局基于履行行政职责向修文县人民法院提出异议申请“（2018）黔0123执异10号”，驳回后又向贵阳市中级人民法院申请对“（2018）黔0123执10号”案件执行复议“(2019)黔01执复4号”，最终相关案件又发回重审。又如河南省新密市非税收入管理局，在秦留枝与新密市非税收入管理局、郑州市宋楼煤矿煤业有限责任公司执行异议之诉一审中作为被告“（2019）豫0183民初1088号”，在秦留枝、郑州市宋楼煤矿煤业有限责任公司申请执行人执行异议之诉二审中作为被上诉人“（2019）豫01民终11376号”，河南省郑州市中级人民法院认为新密市非税收入管理局提起执行异议适当，仅准许执行“郑州市宋楼煤矿煤业有限责任公司存放在河南新密农村商业银行股份有限公司的银行存款利息”，这也可以看出，新密市非税收入管理局曾经也是异议人。再如吉林省白山市自然资源局浑江分局在通化矿业（集团）有限责任公司、白山市自然资源局浑江分局等买卖合同纠纷执行复议“（2021）吉04执复17号”中是复议人，在吉林省辽源市中级人民法院复议执行裁定书中，法院提到原审法院认为浑江分局所提出的异议为案外人异议，同时认为冻结、扣划该保证金并无不当，异议人的异议理由不能成立，驳回异议人的异议请求。以上案例相关行政部门均因法院冻结或扣划专项资金而多次参与案件的审理，无形中增加了行政主管部门的负担。

3.2 增加财政负担

矿山企业在足额缴存或计提专项资金后会依约开展治理恢复，但法院对专项资金采取执行措施后，矿山企业以已缴存或计提专项资金为由拒绝再次缴存或计提专项资金。基于矿山地质环境保护的紧迫性和生态环境保护考核的严峻形势，地方政府不得不专门拿出财政资金来解决矿山地质环境问题，无形之中增加了政府的财政负担。如山东省莱芜市国土资源局、财政局对莱城区法院作出的“（2017）鲁1202执异71号”执行裁定提起复议“（2017）鲁12执复27号”，一审法院认为“市国土局、市财政局仍负有在该共管账户资金不足时责令相关单位补足资金的义务”实为不妥，在行政主管部门与企业达成协议并签订合同后，企业足额缴存专项资金，矿山企业已履行缴款义务，若法院扣划该专项资金账户必将导致共管账户中资金不足，此时若以行政命令让企业再次缴足相应资金将违背信赖利益保护原则，同时也将破坏依法行政的要求，激化社会矛盾。一旦专项资金被法院冻结或扣划，矿山企业也会以专项资金由行政主管部门监管，而行政主管部门未尽到妥善管理之义务，要求行政主管部门承担追回的责任。

3.3 增加司法负担

法院对是否可以冻结矿山企业缴存于专户中用于矿山生态修复的专项资金存在较大分歧，在对专项资金性质的理解上也不尽相同，甚至大相径庭。如在执行秦留枝诉河南省郑州市宋楼煤矿煤业有限责任公司股东盈余分配纠纷“（2018）豫0183执异161号”一案中，河南省新密市人民法院认为，对专项资金的监管体现的是行政权能的干预，是基于特殊行业、公共利益的考量，基于特殊的价值取向赋予专项资金账户排除一般债权执行的效力。而在吉林省通化矿业（集团）有限责任公司、吉林省白山市自然资源局浑江分局等买卖合同纠纷执行复议“（2021）吉04执复17号”一案中，吉林省辽源市中级人民法院认为，人民法院不得查封、扣押、冻结的被执行人财产种类中不包括复议人主张的矿山地质环境治理恢复保证金，最高人民法院颁布的相关司法解释也没有单独将矿山地质环境治理恢复保证金列为不能依法执行的特殊款项。在同一法院不同时期的判决也不同，如山东省济南市莱芜区人民法院在山东嬴泰文旅发展有限公司与莱商银行股份有限公司执行异议之诉一审“（2019）鲁1202民初260号”一案中认为：“第三人作为被执行人，在其未履行生效法律文书前提下，本院冻结其名下银行账户存款符合法律规定。”但在莱商银行股份有限公司、山东嬴泰文旅发展有限公司等申请执行人执行异议之诉民事一审“（2021）鲁0116民初5032号”一案中认为：“涉案账户内的资金专项用于矿山地质环境治理恢复的性质并未改变，故涉案账户内的专项资金不适宜偿还与矿山地质环境治理恢复无关的一般债务”。由于受法律的不确定性和法官的自由裁量权影响，往往出现同案不同判的情况，这里并不是说哪一种判决就绝对正确，而是在缺乏上位立法的情况下，这种法律的不确定性会增加各级法院的审判负担，如同行政主管部门增加行政负担一样，浪费了司法资源。

4 法院对专项资金设立的内在价值追求理解不同

法院采取冻结、扣划等方式对被执行人的财产采取限制处分[1]、处分等强制措施，是为了保证申请人在被执行人不履行债务时能够实现清偿债务的目的，解决的是因纠纷产生的民事法律关系，保障的是当事人的债权利益。

在法院强制执行专项资金的案例中，如何认识第三方修复主体是否享有足以排除强制执行的民事权益争议最为突出。一种观念认为，基于合同相对性原理，修复责任主体与修复主体签订的矿山生态修复转让协议只能对双方当事人有约束力，不能及于其他人，因此其不享有专项资金的优先受偿权；另一种观念则认为，专项资金本来就是专项用于矿山生态修复的，第三方修复主体实际履行修复义务，理应获得专项资金范围内的合理报酬来保障其合法权益。

在矿山生态修复法律制度中，修复责任主体与修复实施主体并不必然是同一主体，修复责任主体是造成生态破坏的矿山企业或者兜底的政府，此时矿山企业需要实际出资缴存或计提专项资金，政府则动用财政资金直接治理，而修复实施主体却是对破坏的矿山生态环境实施治理的一方，这样就导致了修复责任主体与修复实施主体的错位。

4.1 修复责任主体

矿山生态修复中的修复责任主体主要有两个：一个是采矿权人，按照“谁破坏，谁治理”原则，采矿权人在遵守法律法规的情况下可以依法开采矿产资源，同时作为生态环境的破坏者也负有履行矿山生态修复的义务。而另一个是政府，在无法找到责任主体或政府因政策性等原因导致矿山关闭时，政府有义务对已破坏的矿山生态环境进行治理。

4.2 修复实施主体

因矿山生态修复专业性强，并不是所有矿山企业都可以成为修复实施主体。因此，修复实施主体可以是缴存或计提专项资金的采矿权人，也可以是第三方治理单位，还可以是政府管理下的平台公司等具有相应资质的企业，即实施生态修复的主体可以是第三方[2]。

在法院冻结、扣划专项资金时，修复责任主体和修复实施主体的不同就可能引发一系列纠纷。如不同的法院在审理专项资金案件时就有不同意见，在2019年吉林省临江市开发区三兴矿业有限责任公司执行复议“（2019）吉执复77号”一案中，吉林省高级人民法院认为，三兴公司虽与成祥工程队签订矿山地质环境恢复治理工程合同，但该约定系在三兴公司与成祥工程队之间达成，并不约束双方合同以外之人，故三兴公司主张成祥工程队对涉案保证金享有优先受偿权于法无据。而在2021年莱商银行股份有限公司、山东嬴泰文旅发展有限公司等申请执行人执行异议之诉民事一审“（2021）鲁0116民初5032号”一案中，济南市莱芜区人民法院认为，涉案账户内的资金专项用于矿山地质环境治理恢复的性质并未改变，故涉案账户内的专项资金不适宜偿还与矿山地质环境治理恢复无关的一般债务。以上两个判决均没有违反法律法规，但为何有如此大的反差？主要的区别就是两者的价值追求不同，第一种是以法律法规为准绳，重点是维护法律秩序；而第二种是以专项资金设立的立法目的为标准，追求的是公平与正义。

5 法院执行措施与专项资金设立目的冲突之理论分析

法律不仅追求公平正义，同时也要维护秩序。矿山生态修复专项资金设立的目的是保护环境公共利益，而法院冻结专项资金是为了保障债权人的合法权益，其最终目的均是公平、正义和秩序。如何调解各价值追求的冲突与矛盾，就要深入分析争论的焦点。而法院对专项资金设立的内在价值追求理解不同，其根源就在于司法权和环境行政权的冲突、私益与公益的冲突、公平与秩序的冲突。

5.1 司法权和环境行政权的冲突

随着时代发展，人们越来越重视生态环境保护。由于生态环境保护具有较强的专业性，因此通常由国家行政部门运用行政手段来保护环境公共利益，而司法权重点是发挥它对环境行政权的监督作用。在司法实践中，环境行政权与司法权不可避免存在交叉，两者很有可能共同作用于同一案件，因两者分属于相对独立的执行部门，各自依据职责行使职权，在信息不对称和法律法规不够明确的地方，职责边界模糊，容易造成司法权对环境行政权的不当干涉，引发两者的冲突。行政权在其自由裁量的范围内行使，司法权应当予以尊重[3]。这主要体现在两个方面：一是在能够使用行政手段直接解决问题时，司法权要保持克制；二是司法权起到监督和弥补作用，行政部门对于法院的执行措施必须办理，不对生效法律文书和协助执行通知书进行实体审查[4]。因此，要划清可能导致司法权和环境行政权冲突的权力边界，并予以规制。

5.2 私益与公益的冲突

不仅个人之间的利益关系充满了矛盾，个人利益与社会利益之间也同样充满了对立[5]。每一个人都有一种与他作为公民的公意相反或不相同的个别意志[6]，如果对环境公益不加以有效管理，个人利益就会与公共利益背道而驰，个人利益持续膨胀也会进一步影响周边的人采取机会主义态度“搭便车”，造成“公地悲剧”。但私益并不绝对对立于公益，公益与私益是相辅相成的，个人私益的适当让渡能够提高公益，这种公益的维护也能一定程度上反哺未来私益，而公益受到损害时，同一社群的所有个人权利也都受到损害。在法院冻结、扣划专项资金后，虽然解决了民事纠纷，保障了债权人的合法权益，但遭到破坏的生态环境如若得不到及时有效地修复，将有可能导致矿山生态环境的持续恶化，损害环境公共利益，进而影响到债权人的合法利益。

与司法审判只处理“人与人”的关系不同，环境行政调整的对象是“人-自然-人”之间的关系，因此司法部门在审判时需要加强与环境行政部门沟通，适应政策的不断变化。在生态文明法治建设中，民事执行也应优先保护生态公益，以不特定人的利益保护优先，在公益得到充分保障的情况下保护私益。

5.3 公平与秩序的冲突

利用法院执行部门解决私人间的财产纠纷无疑是定纷止争最直接、最有效率的方式，因为它可以不用过多考虑所涉财产的不同属性、用途、功能而直接进行冻结或扣划，即除了法律法规或司法解释明确的不可冻结类型外，其他类型财产均可采取执行措施。这种方式能够有效维护法律秩序，但在公平上或有偏颇。法官解释法律的自由裁量权与法律的不确定性有关[7]。在法律不确定的情况下，法官在解释法律时有足够的自由裁量权，不同法官对法律的理解和价值追求不同，导致裁决的结果也会多种多样。在审理涉矿类等专业性较强的案件时，法官对案件审判的影响无疑是巨大的，法官要公正地审理此类案件，就需要更加全面地理解案件所涉法律法规和规章的立法目的，了解不同利益方的诉求，以期寻求共同的价值追求。

6 解决法院执行措施与专项资金设立目的冲突的建议

法院在采取执行措施时要考虑专项资金所有权的行使是否受到限制，在未完成生态修复义务之前，法院应充分尊重环境行政权，并及时与环境行政部门沟通协调，环境行政部门与司法部门及时共享矿山企业履行生态修复义务及专项资金相关情况。

6.1 出台司法解释

最高人民法院执行局编写了《执行工作指导》并就相关案例进行指导，其中第73辑专门对矿山地质灾害和地质环境治理恢复保证金能否作为执行标的问题进行答复，但该答复既不是法律条文，也不是司法解释，不能作为司法裁判的直接依据。因此，仍然不能从根本上解决围绕矿山生态修复专项资金所产生的纠纷，而且《执法工作指导》中认可的冻结专项资金等措施非但不能解决债权债务纠纷，反而会影响修复责任主体履行修复义务，甚至会引起一系列诉讼，增加司法和行政负担，因此亟需出台司法解释来定纷止争。首先，要明确专项资金的性质。专项资金专项用于矿山生态修复，不得挪作他用。其次，要明确专项资金能否冻结、扣划。专项资金从设立始到退出之前，在没有履行完矿山生态修复义务前不得冻结、扣划等。除非采矿权人完成矿山生态修复义务并经主管部门验收合格，专项资金所有权的负担解除后才可以采取执行措施。最后，要保障相关人的合法权益。当发生“对环境的损害”时，必须根据生态恢复原则予以救济[8]，采矿权人作为修复责任主体以出资方式履行生态修复、环境治理等责任时，修复责任主体和修复实施主体错位，此时要以专项资金设立的目的为出发点，充分理解修复实施主体在维护公共环境利益中的作用，优先保障修复实施主体，在专项资金范围内保障其合法权益；确有剩余的可以在账务决算核算并完成支付后，对专项资金的剩余部分采取执行措施。

6.2 建立司法与行政机关沟通协调机制

矿产资源领域的案件有其独特性，为减少司法与行政的冲突，避免不必要的司法与行政程序，应建立司法与行政部门沟通协调机制。首先，建立基层沟通机制。从行政管理角度来看，采矿权的设置数量从上到下呈金字塔型，同时对采矿权人履行矿山生态修复义务的监管以属地为主，要重点加强基层法院与县级行政机关的沟通，使大多数案件能够第一时间得到有效解决。其次，建立同级会商机制。法院分四级设置，而自然资源主管部门也是分为四级管理矿业权，建立同级会商制度能够有效联系同级，也方便对上对下联络沟通。再次，创建“形式”冻结模式。当法院认定矿山企业无清偿债务能力时，法院执行局可向自然资源主管部门出具咨询函并将相关矿山企业债权债务情况予以通报，提出矿山企业专项资金共管需求。自然资源主管部门在收到咨询函后，严格监管专项资金，将专项资金情况及时与法院执行局共享，并根据矿山生态修复情况及时核算相关费用，在完成治理修复后形成专项资金台账，及时向法院提供专项资金账户信息和费用支取的起始时间，法院可以采取预先冻结账户的方式防止企业资金外流。最后，发挥司法监督作用。当企业完成矿山生态修复义务后因债务纠纷无法及时处理专项资金，而自然资源主管部门也不能及时督促矿山企业退出时，法院可以向有关自然资源主管部门下达司法建议书督促其履职。

6.3 推进司法公开

不同的价值追求和利益衡量是影响案件判决公平公正的砝码，法官的价值分歧增加了法律的不确定性，对于个案来说就是最重要的影响因素。因此，推进司法公开，让公众积极参与，不但可以加强对司法的监督，还有助于达成最终的价值共识，推进真正的公平与公正。《最高人民法院关于进一步深化司法公开的意见》指出：“推动开放、动态、透明、便民的阳光司法机制更加成熟定型，实现审判体系和审判能力现代化”。首先，确定司法公开范围。在专项资金执行类案件中，除法律法规、司法解释不予公开，以及涉及商业秘密、个人隐私等不宜公开的情形外，应尽量公开，保障公众的知情权。其次，要提高公众的参与度。运用多种途径开展宣传，提供便于人民群众参与的服务功能，让法院的判决主动接受监督，并得到人民群众的检验，达成共同价值追求。最后，定期发布指导性案例和典型案例。法律不能完全解决所有纠纷，道德也无法渗透到任何角落，作为成文法的国家，法律的固化和时代变化的利益诉求存在着持续的矛盾，不患贫而患不均，在维护秩序和保障公平中要着力解决审判尺度不统一的情况，通过定期公布指导性案例和典型案例，统一法律适用和裁判尺度，减少法律的不确定性，解决“同案不同判”问题。