推进国家矿产资源督察工作的若干思考

■ 王世虎/袁国华/胡德斌/段 克/贾立斌

（1.中国自然资源经济研究院，北京 101149；2.自然资源部资源环境承载力评价重点实验室，北京 101149；3.国家自然资源督察北京局，北京 100035）

0 引言

党的十八大以来，随着生态文明建设和国家治理体系建设持续推进，国家对矿产资源管理提出系列新要求。2015年5月，中共中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》，提出“强化对浪费能源资源、违法排污、破坏生态环境等行为的执法监察和专项督察。”2019年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，提出“加强自然资源督察机构对国有自然资源资产的监督。”2019年10月，党的十九届四中全会《决定》提出“健全自然资源监管体制”“强化环境保护、自然资源管控、节能减排等约束性指标管理，严格落实企业主体责任和政府监管责任”“推动……资源开发、公共资源交易……等重点领域监督机制改革和制度建设”等要求。面对地方矿产资源管理乱象，仅依靠行业部门监管并不能解决矿产资源领域深层次问题。习近平总书记强调，督察是抓落实的重要手段。将矿产资源督察纳入国家自然资源督察体系，是矿产资源监督管理实践的一项重大制度创新。如何开展矿产资源督察，以及将这种制度优势转化为治理效能，是新时代自然资源督察工作的重要课题。

1 矿产资源监督理念转变

现阶段，我国的矿产资源监督管理已从重点监督企业（简称“督企”）转向监督政府（简称“督政”）与监督企业并重。

1.1 矿产资源督企管理

矿产资源监督管理一般是指自然资源主管部门依法履行矿产资源行政管理职责，通过巡查、检查、督查等方式对矿产资源勘查、开采活动进行监督管理的行政行为。目前，我国矿产资源实行部、省、市、县四级管理，呈以“部门主管+属地监管”为主的管理特征。根据相关法律法规规定，自然资源部负责全国矿产资源战略、规划、政策、标准的制定并组织实施，监督矿产资源法律法规执行和监督指导全国矿产资源保护与合理利用；省级自然资源主管部门负责本行政区域内矿产资源监管相关政策、规划、标准的制定并组织实施，监督指导矿产资源合理利用和保护；市、县级自然资源主管部门负责落实上级有关部署和要求，负责本行政区域内矿山企业的日常巡查和监管，制止和查处违法违规勘查开采行为。矿产资源监督管理制度主要有日常监督检查制度、勘查开采信息公示制度、矿产资源统计制度、信用惩戒制度、矿产督察员制度等。其中，依据1987年国务院颁布的《矿产资源监督管理暂行办法》及原地质矿产部、原国土资源部有关规定，我国建立了矿产督察员制度和国家、地方两级矿产督察员队伍。矿产督察员是受自然资源主管部门委托，从事矿产督察工作的专业技术人员，实行聘任制。自矿产督察员制度实施以来，自然资源部（包括原国土资源部）先后聘任了四批次国家级矿产督察员、七批次油气督察员。矿产资源监督主体是自然资源主管部门及有关职能部门。监督对象主要是矿业权人（包括地勘单位、矿山企业）、中介机构、自然人或其他经济组织。监督方式主要有实地检查、核查、日常巡视、信息公示等方面。监督内容主要是矿业权人履行法定义务情况、合同约定情况、勘查开采信息公示情况，以及非法违法勘查开采行为查处、登记管理机关依法行政等方面。通过不断完善矿产资源监督管理机制，较好地维护了矿产资源勘查开采秩序，保障了国家和矿业权人的合法权益。

1.2 矿产资源督政管理

2018年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《自然资源部职能配置、内设机构和人员编制规定》（简称“自然资源部三定规定”），提出设立国家自然资源督察机构，“根据中央授权，对地方政府落实党中央、国务院关于自然资源和国土空间规划的重大方针政策、决策部署及法律法规执行情况进行督察。”2019年5月，中共自然资源部党组印发《各派驻地方的国家自然资源督察局职能配置、内设机构和人员编制暂行规定》（简称“督察机构三定规定”），明确了督察机构的监督范围、监督对象、监督职责、内设机构和人员配置等内容。国家自然资源督察机构主要由国家自然资源总督察办公室、九个区域督察局和三个海区局组成。重组的国家自然资源督察机构呈现如下特点：一是政治监督特点鲜明。督察任务依据主要是自然资源部和派出督察机构“三定”规定，前者可视为党内法规，后者具有党内规范性文件属性。督察任务来源和督察机构设立由国务院授权（指原国家土地督察、国家海洋督察）调整为由中央授权，表明了党中央对自然资源（包括矿产资源，下同）治理工作的重视，并引领地方党政领导干部加强自然资源治理工作；同时也意味着国家矿产资源督察权具有行政监督和政治监督双重属性[1]。二是保持督察体制的稳定性。自然资源督察总体保持了原国家土地督察模式[2]，设立国家自然资源总督察，负责组织实施国家自然资源督察制度；向地方派驻国家自然资源督察机构，代表国家自然资源总督察履行监督检查职责；根据工作需要，适时组建督察组开展巡视与督察。三是保持督察的权威性和独立性。督察机构打破了传统的行业条块管理体制，通过自上而下、独立方式对地方党委和政府进行监督，落实国家法律法规和中央政策方针，强化了中央权威[3]。四是保持督察的长期性。自然资源治理体系和治理能力现代化建设的长期性及行业监管本身的局限性，决定了自然资源督察不是临时的运行式治理，而是趋于稳定且依法实施的自然资源监督长效机制。

国家将矿产资源纳入自然资源督察体系，意味着矿产资源监督管理在治理思路、体制机制、方式方法、监督（问责）对象、监督内容等方面发生重大改变。与矿产资源日常监督管理不同，矿产资源督察主体是国家自然资源督察机构。督察（问责）对象主要是省（自治区、直辖市）级、计划单列市人民政府及所辖地方政府。督察方式主要是入驻省级人民政府，辅以下沉市、县级人民政府。督察内容主要是监督地方政府落实党中央、国务院关于矿产资源重大方针政策、决策部署及法律法规执行情况，矿产资源规划实施情况，矿产资源保护、开发利用监管情况，涉及矿产资源开发利用的重大问题及矿山生态修复情况等。矿产资源日常监督管理和矿产资源督察都是推进矿产资源治理的重要手段，彼此相互联系、相互印证，其中督企是基础，督政是关键，目的都是为了规范和调整利益相关方的行为，推动矿产资源行业高质量发展，维护国家能源资源安全，促进经济社会可持续发展。

2 实施矿产资源督察制度的重要性

2.1 建立并实施矿产资源督察制度是健全党和国家监督体系的重要内容

党的十九届四中全会《决定》提出“完善派驻监督体制机制”“以党内监督为主导，推动各类监督有机贯通、相互协调”等要求。自然资源（含矿产资源）监管是党和国家监督体系的重要内容。新一轮党和政府机构改革后，国家自然资源督察主体以派驻监督形式履行监督职责。其督察权既有中央授权，也有法律规定。督察工作不替代行业主管部门的日常监管和执法职能。通过完善派驻监督制度设计，可以充分发挥矿产资源日常监管、矿产资源督察和其他监督形式的监督优势。矿产资源督察过程中，强化政治监督，监督地方政府落实党中央、国务院关于矿产资源的重大方针政策、决策部署情况，有利于增强矿产资源监督严肃性、协同性、有效性。

2.2 建立并实施矿产资源督察制度是深化矿产资源治理体系的重要举措

矿产资源是经济社会发展和生态文明建设的重要物质基础。当前，国家矿产资源治理水平与经济社会新发展阶段要求、与生态文明建设要求、与保障国家能源资源安全底线要求尚有差距。例如，矿产资源的长期刚性需求与供给的结构性短缺矛盾，矿产资源法律法规中的有些规定与生态文明建设总体要求不相适应，中央与地方权责划分不清晰，政府权责脱节或履职不到位，等等。通过实施矿产资源督察制度，健全矿产资源法律法规，将法治理念、法治思维和法治手段贯穿于整个矿产资源管理全过程，有利于解决矿产资源领域突出问题，促使能源资源行业转型升级，保障国家能源资源安全。

2.3 建立并实施矿产资源督察制度是压实地方政府矿产资源管理主体责任的重要手段

《矿产资源法》第三条规定“国家保障矿产资源的合理开发利用。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏矿产资源。各级人民政府必须加强矿产资源的保护工作。”第十九条规定“地方各级人民政府应当采取措施，维护本行政区域内的国有矿山企业和其他矿山企业矿区范围内的正常秩序。禁止任何单位和个人进入他人依法设立的国有矿山企业和其他矿山企业矿区范围内采矿。”长期以来，有些地方矿产资源管理乱象久治不绝、问题突出。地方政府对矿产资源管理重视不够，甚至片面地认为矿产资源监督管理是行业主管部门和相关职能部门的事。通过实施矿产资源督察制度，可以明晰中央与地方矿产资源管理事权，明确各级政府及职能部门矿产资源管理职责，督促地方政府切实履行好矿产资源管理主体责任。

3 国家矿产资源督察面临主要问题

3.1 矿产资源督察法律依据不足

矿产资源督察法律依据不足体现在两方面。一方面是有关矿产资源督察对象法定职责的法律依据不多。《矿产资源法》作为调节和规范矿产资源管理和矿产资源勘查开发行为的最主要法律，突出的是行业监管，明确规定省级人民政府矿产资源管理职责的内容相对较少。《煤炭法》《矿山安全法》《节约能源法》《循环经济促进法》等涉矿法律同样强调的是行业监管。另一方面是有关矿产资源督察组织实施的法律依据欠缺。目前，国家矿产资源督察工作刚刚起步，包括督察体制、制度、权限、程序、参与各类主体之间的社会关系等内容尚不明确，与依法行政、依法监督要求尚有差距。例如，从督察执行主体来看，自然资源（含矿产资源，下同）督察主要由派出督察机构组建督察组对某一地区的责任事项开展监督检查，督察组完全由系统内人员组成。与中央巡视、中央生态环境保护督察相比，自然资源督察机构（或督察组）的行政层级低、组成人员业务单一化等，难以保证督察效果[4]。从督察对象来看，国家自然资源督察对象并没有包括地方党委，与政治监督的定位不符。从督察体制来看，不同于中央生态环境保护督察的中央和省两级督察体系，国家自然资源督察实行中央一级督察。地方政府机构改革后，全国有20多个省份以不同形式设置了省级自然资源督察机构，与国家自然资源督察机构如何协调和衔接不明确[5]。从督察效果来看，原国家土地督察对发现突出问题，实际约谈、问责对象多在市、县级政府层面，与督察制度设计的将省级政府作为督察对象的定位有很大偏差[6]。

3.2 矿产资源督察内容不明确

从管理业务链条来看，矿产资源管理从矿产资源规划编制与实施、矿业权出让转让审批，到矿产勘查、矿山立项、矿山建设、矿山采选，再到矿山闭坑、尾矿库治理、矿区生态修复与环境治理，往往涉及多领域、多层级、多部门的审核（备案）、审批和监管。从理论上讲，矿产资源管理全链条业务皆可纳入矿产资源督察范围[7]。从监督检查领域来看，矿产资源日常监督管理、国家土地督察、矿产资源专项审计、领导干部自然资源资产离任审计、中央巡视、中央生态环境保护督察都会涉及矿产资源管理问题。可以说，发现矿产资源问题线索的渠道广泛，不同监督检查（审计、巡视）类型的监督对象、监督内容各有侧重点或部分重叠。因此，应尽快理顺各种监督的关系，克服多头监督，减少督察成本和减轻地方负担（表1）。

表1 矿产资源监督类型与发现问题线索情况

3.3 矿产资源督察制度不完善

国家土地督察制度历经近十五年的探索，形成包括督察发现问题指引、整改指引、工作规范、约谈办法等在内的一套较完整的制度体系，有效保障了土地督察工作的实施。国家自然资源督察机构组建以来，尚未形成一套系统的包括矿产资源在内的自然资源督察制度和规范。尤其是督察对象明确聚焦省级人民政府后，关于督察对接与反馈、督察程序、督察事项、督察问责形式、督察结果应用等方面仍在探索中。

3.4 矿产资源督察业务基础薄弱

矿产资源督察是自然资源督察的新领域，在法律保障、制度规范、专业人员、技术手段等方面还存在诸多薄弱环节。现有国家自然资源督察机构人员主要以土地管理专业为主，对矿产资源管理业务流程及事项、矿产资源勘查开发活动特点等相关知识储备偏少。在行政编制不增加、督察业务范围大幅扩展、矿产资源管理业务专业性强的情况下，全面开展矿产资源督察工作极具挑战性。

3.5 矿产资源领域问题依然突出

通过不同渠道矿产资源监督检查情况来看，矿产资源领域突出问题主要表现为：矿产资源规划管控作用体现不够；违法违规审批矿业权；违法违规勘查开采监管不到位；矿山生态环境治理不到位；矿产资源保护不到位；矿产资源国家所有者权益维护不到位；矿产资源领域腐败问题高发（表1）。有些问题是普遍的、显性的，通过实地检查、经常性巡查或采取一些信息化技术手段是容易发现和查明的；有些问题是长期的、隐性的和复杂的，需要反复检查、核对原始审批文件（材料）、问询、媒体公众举报等才能发现。

这些问题，既有矿业权人（企业）、个人、其他经济组织不履行法定义务、不信守承诺、法纪意识淡薄因素，也有行业主管部门违规审批、批后监管不到位、执法巡查不到位、执法问责不严因素，同时也有集体决策失误、领导干部违规插手干预因素。根本原因主要有中央与地方矿产资源权责不清晰、地方党委和政府矿产资源管理主体责任缺失或履职不到位、领导干部权力监督约束机制不健全等方面。

4 推进国家矿产资源督察工作的思考

4.1 健全矿产资源督察法律法规

一是推进矿产资源督察立法工作。为推进自然资源的整体保护和监督，保障自然资源督察依法依规全面开展，应首先制定国家自然资源（含矿产资源，下同）督察方案，确保各类自然资源专项督察有章可循。充分总结和借鉴国家土地督察、国家海洋督察、中央巡视、中央生态环境保护督察的经验做法，研究制定国家自然资源督察条例。通过法规形式确定国家自然资源督察体制与定位、督察主体（总督察、派出督察机构、督察组）与权责、督察对象、督察制度、督察内容、督察方式与工作流程、法律责任等内容。例如，督察体制和定位方面，可以继续维持国家自然资源督察（中央一级督察体制）不变，集中精力聚焦省级党委和政府主体责任，督察过程中关于发现问题线索可以下沉到部分地市级党委和政府。针对省级以下人民政府的自然资源督察，省级人民政府可以结合环境保护督察及其他监督形式，自行探索地方自然资源督察体制，避免完全照搬上级要求，搞层层督察，增加地方负担。

二是将矿产资源督察制度纳入《矿产资源法》。建议在《矿产资源法》的总则部分规定“中央授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府矿产资源开发利用和矿产资源管理情况进行督察”，使矿产资源督察工作有上位法支撑。通过开展矿产资源专项督察，总结矿产资源督察实践经验，上升为矿产资源督察制度，并纳入《矿产资源法》。通过构建矿产资源日常监管（督企）与国家矿产资源督察（督政）共同监督新局面，有利于增强地方政府及相关职能部门的矿产资源监督能力。

4.2 压实和厘定政府矿产资源管理责任

一是多措并举，压实政府主体责任。从法律源头上，建议在矿产资源法律法规修订过程中，结合地方事权，强化地方政府矿产资源管理责任。例如，在《矿产资源法》的总则部分规定“县级以上人民政府对本行政区域内的矿产资源管理负总责”，以及要求地方各级政府将矿产资源管理纳入本级国民经济和社会发展规划等。从制度建设上，按照中央全面推行政府部门权责清单制度的要求，以及借鉴《中央和国家机关有关部门生态环境保护责任清单》的模式，制定省级人民政府矿产资源管理责任清单、问题清单和问题整改措施清单制度。从督察问责机制上，通过健全矿产资源督察信息公开制度，完善挂牌督办、公开通报、约谈制度，采取限制矿产资源审批、暂停下达开采总量控制指标等监管措施，督促地方政府对发现的问题落实整改。

二是提高政治站位，厘定政府矿产资源管理责任清单。不同层级政府在承担矿产资源所有权委托代理、资源规划、资源利用与保护、资产收益分配、行政审批权限、行政监督事项等方面存在较大差异，有必要明确不同层级政府矿产资源管理主体责任。主体责任体现在政治责任和法律责任两方面：政治责任框定了政府的行动总方针，必须把党的领导贯彻到党和国家所有机构履行职责全过程，主要体现在落实党中央、国务院关于矿产资源管理重大决策部署，以及中央领导同志关于能源资源安全、矿产资源保护的重要论述、批示、指示等方面；法律责任是政府依法行政、依法履责的具体体现，地方政府矿产资源管理相关职责主要散见于《矿产资源法》《土地管理法》《环境保护法》《资源税法》《循环经济促进法》《长江保护法》等法律法规。根据法律法规、规章、部门“三定”等规定，全面梳理和界定政府及有关部门矿产资源管理职责，制定省级人民政府矿产资源管理责任清单，作为国家对省级人民政府进行矿产资源督察的工作指引。同时，根据矿产资源领域“放管服”改革进展情况，适时调整该责任清单。

三是探索将党政同责责任机制引入矿产资源督察领域。《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》规定,地方各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责，首次以党内法规的形式明确了党政同责原则。《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》对矿产资源法修订、矿产资源规划制度、矿产资源开发利用、矿山地质环境治理、矿产资源有偿使用制度改革、资源税改革、矿业权市场建设、矿产资源统计核算等内容提出有关要求，将矿产资源管理（治理）作为生态文明建设的重要内容。文件同时提出“各级党委和政府对本地区生态文明建设负总责，要建立协调机制，形成有利于推进生态文明建设的工作格局。”因此，不管从生态文明建设角度，还是从资源环境损害追责角度，地方党委都应对矿产资源保护负有主体责任。生态环境保护党政同责、一岗双责机制已经作为中央生态环境保护督察的重要内容，在落实地方党委和政府在环境保护主体责任的实践中被证实是有效的。因此，有必要将党政同责责任机制引入矿产资源督察领域，明确地方党委矿产资源管理主体责任。

4.3 以问题为导向建立矿产资源督察工作规范

一是加强问题识别，提高督察发现问题能力。矿产资源问题识别是矿产资源督察工作的基础。首先，聚焦关键领域和关键环节，精准发现问题。宏观层面，重点关注省级人民政府在矿产资源发展理念、政策决策、规划组织实施、监督指导、解决重大问题等方面。微观层面，重点关注省级人民政府及有关职能部门在矿产资源管理事前事中事后监管情况，以及社会关注度高、群众反映强烈的突出问题；尤其是事前的矿产资源规划、行政审批环节和相关政策措施保障方面，事中事后的矿产资源监督检查、信息公开、执法问责、违法查处等落实方面。其次，拓展督察工作渠道，加强从资料调阅、信访查办、暗访暗查、媒体公众举报等渠道查找、分析和研判问题，建立不同监督渠道发现问题线索移送、信息沟通、成果共享机制。

二是完善督察发现问题清单。从地方政府主体责任角度出发，梳理政府及有关部门矿产资源管理责任事项，整理分析历年来发现的矿产资源领域相关问题，合理划分问题类型，完善每类问题的具体描述，确定每个问题的责任主体、问题判定依据，研究并建立矿产资源督察发现问题（潜在问题）分类清单。根据地方政府履责内容和矿产资源管理全业务链条情况，矿产资源督察发现的问题可大致从矿产资源政策与规划、矿产勘查与资源安全、矿产资源产权管理、矿产资源开发利用与保护、矿产资源权益维护、矿区生态修复与环境治理、矿业用地、矿业秩序与行政执法等8个方面来定性阐述和细化。通过统一问题认定标准，使矿产资源督察有据可循，也有利于提高督察发现问题准确性和督察工作的规范性。

三是完善督察发现问题整改措施清单。针对督察发现的问题，围绕地方政府在矿产资源管理中承担“组织领导、组织实施、组织协调、立法决策、行政决策、执法监督、监督指导”等职责情况，准确界定政府主体责任。依据党内法规、国家法律法规及有关规定，列出每项问题的具体整改措施、整改要求甚至是追责情形，研究并形成矿产资源督察发现问题整改工作指引（或整改措施清单），统一问题整改尺度，保障矿产资源督察发现问题的整改有规可循。

4.4 创新矿产资源督察方式和机制

一是理顺矿产资源督察与其他监督制度的关系。梳理明确矿产资源督察工作与国家土地督察、中央生态环境保护督察、矿产资源专项审计、领导干部自然资源资产离任审计、中央专题巡视等监督职责边界和具体监督内容。借鉴原国家土地督察机构与中央巡视机构合作模式，建立矿产资源督察合作机制，在政策咨询、调查研究、工作会商、监督整改等方面，提供政策法规、专业知识、理论技术等全方位支持，做到信息互通、资源共享。这里，所有矿产资源问题并不意味着都由国家自然资源督察机构来组织督察,针对某一具体问题或专项内容，充分考虑各监督部门（或监督类型）的工作基础、掌握数据信息程度、工作技术手段等条件，再决定采取何种监督方式更妥当。同时，避免对地方造成重复监督。

二是提高自然资源（含矿产资源）督察行政层级。根据督察任务的重要性和紧急程度实施分类督察。中央主要领导同志作出的重要指示批示事项，建议由国家自然资源总督察或副总督察担任组长牵头组织开展矿产资源专项督察，既体现依法履职，也体现矿产资源督察的重要性和权威性。法律法规规定或纳入督察工作规划的常规性矿产资源监督检查事项，可以由派驻督察机构开展例行督察。另外，国家矿产资源督察组中可以适当引入纪检、审计、生态环境等其他部委人员参与，提高督察精度，便于督察发现问题的精准分析、研判和提出有针对性举措。

三是建立健全矿产资源督察有关制度。充分借鉴中央巡视、资源环境领域督察的经验做法，制定矿产资源督察工作规划，完善例行督察、专项督察和“回头看”等制度，健全督察工作流程。例如，以省级人民政府为督察对象，督察方案、督察报告反馈对接对象是省级人民政府综合业务部门（办公厅），而不是自然资源主管部门（或省级自然资源督察机构）。

4.5 加强矿产资源督察业务能力建设

一是开展专业能力培训。建立自然资源督察职业教育培训体系，精编一批教材，针对督察干部特点开展分类培训。使矿产资源督察人员既熟悉矿产资源法律法规、行政审批与监管全业务链条事项，也了解矿产资源勘查开采活动特点和基本规律，同时还要及时掌握当前矿产资源“放管服”改革进展情况，保障精准督察和依法督察。

二是创新矿产资源督察方法，充分利用卫星遥感、大数据等技术手段，拓展完善自然资源（含矿产资源）督察数据库，推进督察信息化建设，提高督察效能。

三是提高督查人员调查研究和分析问题能力。矿产资源问题往往涉及面广、专业性强，做好督察前的分析研判至关重要，这要求矿产资源督察人员必须具备较强的研究和分析能力，才能在督察工作中聚焦典型案例和重大问题线索，深入基层、深入矿山企业、深入现场、深入群众，结合专业知识，发现问题本质，研判责任事项。

四是利用好自然资源部系统矿产资源专业技术人员及有关智库，协助参与矿产资源督察工作。

五是找准矿产资源督察工作切入点。近期应重点围绕党的十八大以来党中央、国务院关于矿产资源重大决策部署，以及社会关注度高、群众反映强烈的突出问题开展专项督察。例如，露天矿山综合整治、历史遗留矿山生态环境治理、自然保护地内矿业权治理、矿产资源管理制度改革等。长期来看，应围绕矿产资源法律法规规定、生态文明建设等基本国策（保护环境、保护耕地、节约资源）、能源资源安全等方面开展例行督察。例如，矿产资源保护、矿业秩序、绿色矿山建设、矿业用地（用海）、国家资源权益维护、地方财政事权与支出责任划分落实情况等。