关于完善省级自然资源督察制度的若干思考

■ 张世良/刘伯恩/李青青

（中国自然资源经济研究院，北京 101149）

自然资源督察是上级政府对下级政府行政监察的形式之一，目的是确保国家关于自然资源的法律、法规和政策等在地方得到有效落实。目前，国家自然资源督察制度已经取得了显著成效，部分省份对省级自然资源督察制度进行了有益探索。围绕省级自然资源督察工作，总结经验、分析不足、研究提出省级自然资源督察优化部署的原则和实现路径，对进一步推动生态文明建设，促进自然资源治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

1 自然资源督察的改革情况

在2018年开展的党和国家机构改革中，整合了各类自然资源督察职责，其中，土地、矿产、国土空间规划、海洋督察由自然资源部负责，森林、草原督察由国家林业和草原局负责[1]。自然资源督察以土地督察为基础，职能拓展到国土空间规划、海洋、森林、草原、矿产等自然资源。自然资源部内设国家自然资源总督察办公室，负责组织实施国家自然资源督察制度和协调自然资源督察工作，向地方派驻9个督察局，承担对所辖区域的自然资源督察工作，建立了“一办九局”的自然资源督察组织架构。自然资源部授权3个海区局，承担所辖海区内海洋自然资源和国土空间规划督察职责。同时，森林资源监督专员办事处作为国家林业和草原局的派出机构，承担林草领域的相关监督职责。

健全自然资源监管体制，完善国家层面自然资源督察制度，建立省级自然资源督察作为补充，对于推进国家机构职能优化协同高效，充分发挥中央与地方两个积极性具有重要意义[2]。

2 我国省级自然资源督察实践探索

2.1 省级自然资源督察总体情况

目前，已有山西、河南、四川、山东、浙江、湖北等多个省份建立自然资源督察制度。通过聚焦市、县（区）政府自然资源管理主体责任和相关部门共同责任落实，省级自然资源督察取得了良好成效。

2.1.1 省级自然资源督察实践情况

各省（自治区、直辖市）在自然资源督察的主体、对象、内容、领域等方面进行了实践探索。主要有以下几方面：

在督察主体上，省级人民政府是省级自然资源督察的主体，其具体工作主要由本省（自治区、直辖市）自然资源主管部门承担。从省级自然资源督察的对象来看，不同省份自然资源督察的对象不尽相同，主要分为四种类型：第一类督察对象涉及市、县、乡三级政府，如甘肃、江西、贵州、青海等省份；第二类督察对象是市、县（区）政府，如内蒙古、吉林、江苏、浙江、河南、湖北、广西、四川、云南、陕西、新疆等省（自治区）；第三类督察对象只涉及市政府，不涉及县（区）政府，如山东省；第四类督察对象既包括省级以下各级政府，也涉及自然资源主管部门，如湖南省。

在督察内容上，各省（自治区、直辖市）自然资源督察主要包括以下几个方面：一是地方政府落实中央、省政府关于自然资源、国土空间规划工作的重大方针政策、决策部署和相关法律法规的执行情况；二是地方政府落实耕地保护、建设用地审批、土地节约集约利用等土地开发利用与管理情况；三是地方政府落实自然保护地及生态保护、矿产资源监管与保护等情况；四是对群众举报、信访投诉和媒体反映的自然资源管理具体问题受理和处理情况；五是省（自治区、直辖市）党委、政府交办的其他自然资源督察事项。在督察领域上，各省（自治区、直辖市）督察的领域主要包含土地、矿产、国土空间规划、海洋等自然资源，如山西、四川等省开展了国土空间督察、土地督察、矿产督察。

2.1.2 省级自然资源督察机构设置情况

为进一步完善省级自然资源督察制度，明确机构职责、人员责任等，部分省份陆续设立专门负责机构，或者与执法等机构合并设立机构。这些机构名称有所不同，但职责相近（表1）。

表1 省级自然资源督察机构设置情况

不同省（自治区、直辖市）自然资源督察机构设置情况不一，总体上分为三种类型。主要包括：

一是设立自然资源总督察办公室。其机构设置情况为：参照国家自然资源督察制度，设立省级自然资源总督察，具体由省自然资源厅党组书记、厅长兼任，并在其下设立督察办公室。主要职责包括建立并实施自然资源督察制度，拟订自然资源督察相关政策和工作规则，并与国家自然资源督察开展协调对接、联络配合、承担交办任务等工作。比如，吉林省、浙江省、山东省、河南省、湖北省、湖南省、四川省、云南省、青海省、新疆维吾尔自治区。

二是设立自然资源督察处。其机构设置情况为：不设立省级自然资源总督察，而是设立自然资源督察处具体承担督察任务，如北京市、山西省、贵州省。

三是将自然资源督察机构挂靠相关业务部门。其机构设置情况为：将自然资源督察职责挂靠在执法局、法规处。不同省（自治区、直辖市）具体设置情况不同。如海南省设立督察与执法局，兼具执法与督察职责；内蒙古自治区设立执法局（内蒙古自治区自然资源总督察办公室），同一部门加挂两个牌子，将督察与执法业务合二为一；重庆市设立规划和自然资源督察处（行政审批处），兼具督察和行政审批职责；陕西省设立法规处（省自然资源总督察办公室），行使执法、督察、行政复议等职责。

此外，安徽省虽未设置自然资源督察相关机构，但建立了自然资源督察问题整改组织领导机制，对自然资源督察南京局下达《国家自然资源督察意见书》中指出的问题和督察期间移交的问题线索，开展跟踪调查、业务指导、督促整改等工作。该机制直接对接国家自然资源督察南京局，确保了自然资源督察问题整改的常态化运行[3]。图1为我国自然资源督察机构设置情况。

图1 我国自然资源督察机构设置情况

2.1.3 部分省级自然资源督察文件出台

部分省（自治区、直辖市）为了加强和规范自然资源督察工作，提高行政效能，制定出台了相关政策文件（表2），明确了省级自然资源督察的原则、类型、内容、方式、程序、措施、要求等内容，为省级自然资源督察的开展提供了政策依据和指导。

表2 部分省（自治区、直辖市）已发布的自然资源督察文件

2.1.4 自然资源督察方式

自然资源督察机构在前期土地督察工作基础上逐渐形成了包括日常督察、例行督察和专项督察等督察工作方式。其中，日常督察是为了实现常态化监管而开展的常规性督察，其具有常规性和全面性等特点；例行督察是在一定时间内对某一地区内自然资源利用和管理情况进行“全面体检”，具有“全过程”“全覆盖”“全方位”等特点，是效果反响最好的一项督察业务；专项督察是围绕国家和各省（自治区、直辖市）重大决策部署、各省（自治区、直辖市）自然资源和国土空间规划管理重点工作组织开展区域性专项督察及重点地区的定点监督检查，其具有针对性强、时效性强、威慑力大等特点。

2.2 开展省级自然资源督察的有益探索

2.2.1 探索建立自然资源派驻督察制度

经省级人民政府批准，部分省份向地方派驻专职执行自然资源督察任务的工作人员。派驻地方的督察员按照国家、省（自治区、直辖市）相关法律法规和政策文件等要求对派驻地自然资源和国土空间规划管理工作进行监督。派驻督察员因为长期扎根基层，能更全面、真实地掌握市、县自然资源管理中的短板，及时发现制止苗头性、倾向性问题并督促整改。

比如，四川省、山东省实行自然资源派驻督察制度，在原城乡规划队伍基础上整合了一支自然资源派驻督察队伍，并且出台相关的政策文件，制定了相关的工作规程。其中，山东省从16个设区市自然资源部门、林业部门、省海洋局遴选从事专业技术工作且经验丰富、管理能力较强的自然资源督察员共80名，聘用期限为三年。分8组分别派驻在德州、日照、淄博、潍坊、枣庄、烟台、济宁、泰安8个市[4]。四川省遴选自然资源督察员81名，实现了市（州）派驻督察的全覆盖，同时各市（州）自然资源主管部门均设立了履行自然资源督察职能的机构，初步形成一套省市两级自然资源督察体系[5]。四川省出台了《四川省自然资源厅关于加强自然资源督察工作的意见》（川自然资发〔2020〕32号），明确省自然资源督察的程序。具体内容包括：工作启动，由督察机构提出书面督察请示，经批准后组织实施；进行督察准备，制定督察工作方案，下发《督察通知书》；实地检查，通过听取汇报、个别谈话、检查台账、调阅资料、外业踏勘等方式进行，或经批准以暗访方式开展督察；结果反馈，向被督察地方政府下发《督察意见书》，并提出整改意见，明确整改时限；整改落实及检查验收，被督察地方政府按时完成整改落实情况报告，并由实施督察的自然资源主管部门抽查验收，提出验收意见。根据工作需要，经部门领导批准，可以在一定范围通报公示公开督察情况。省级自然资源派驻督察框架参见图2。

图2 省级自然资源派驻督察框架

2.2.2 探索建立多部门合作机制

部分省级自然资源督察机构通过与省级生态环保督察机构和审计厅等部门协作，建立多部门监督机构的信息沟通、业务协作机制。一是建立联席会议制度。定期组织召开工作例会，交流工作进展，沟通工作计划，统筹协商部署重点协作内容。二是建立多方信息共享机制。共享内容主要包括：全省（自治区、直辖市）自然资源与生态环境领域重点工作安排；违法违规等重大自然资源、生态环境问题线索及案件；领导干部自然资源资产离任审计发现的涉及自然资源管理的情况；多部门集成和分析各类自然资源基础信息数据。三是加强成果的运用。省级自然资源督察机构、省级生态环保督察机构与审计厅组成联合小组，汇总各部门督察意见书等相关成果，并将审计厅在自然资源离任审计工作中发现的自然资源管理不规范、未按督察有关要求进行整改纠正、督察整改不到位等行为，作为督察的参考依据，以此打破审计、自然资源督察、生态环保督察三部门之间的壁垒。比如，青海省自然资源厅和审计厅共同出台《青海省自然资源督察与领导干部自然资源资产离任审计工作协作机制》，充分发挥审计与督察协同作用，促进自然资源保护与利用和维护生态安全。通过多部门协作，推动形成资源共享、衔接顺畅、监督有力的监督格局，督促地方政府切实履行自然资源管理和生态环境保护责任。

2.2.3 探索建立自然资源权责清单

由省级自然资源主管部门系统梳理省（自治区、直辖市）、市、县、乡四级政府自然资源管理职责，细化自然资源管理事项，厘清每个事项涉及的法规政策、设定依据、对应条款、对应责任事项、政府实施层级及权限、追责情形，形成地方政府自然资源管理责任清单。通过对自然资源管理职责的梳理，明晰了自然资源督察工作的重点内容，为省级政府开展自然资源督察工作奠定坚实基础。如浙江省自然资源厅自然资源督察办公室印发了《地方政府自然资源管理职责》，将四级政府自然资源职责分为土地、地质矿产、海洋、规划、测绘、规划、自然资源确权登记、林业、自然保护地、动植物保护九个大类，并依据每个大类的特点细化分为174个管理事项，每个事项又包括主要职责、法规政策的具体内容和对应条款，以及政府职责层级。又如青海省构建了一套权责匹配、简明实用的清单模式，出台了《自然资源厅权责清单通用目录》，梳理青海省自然资源系统的省、市、县三级实施层级及权限，并根据设定依据及有关条款，列出对应责任事项、追责情形及依据。

2.2.4 探索建立事业单位支撑体系

由省级自然资源主管部门设置专门的自然资源督察支撑事业单位——自然资源督察保障中心，保障省级自然资源督察日常运行及省级自然资源督察制度性、理论性、应用性研究。这对于完善省级自然资源管理政策、探索省级督察制度建设、推动自然资源督察高质量发展等方面具有重要意义。自然资源督察事业单位功能主要包括：一是加强省级自然资源督察制度的研究。研究内容涵盖省级自然资源督察制度与环保督察、审计监督等相关监管制度比较研究，以及自然资源督察质量评价研究、省级自然资源督察机构激励机制等。二是培养督察方面人才。自然资源督察保障中心可以为省级自然资源督察机构定向培养专业化、高素质的人才。三是协助省级自然资源督察机构对全省自然资源管理和利用情况开展督察。四是承担省级自然资源日常督察、例行督察、专项督察等辅助工作，对自然资源督察规划、年度计划、督察方案等提出意见建议。五是协助省级自然资源督察机构开展督察整改落实工作，提出整改方案、警示约谈等工作建议。六是承担省级行政区域内自然资源督察整改效果的评估，提出完善自然资源管理政策和督察制度建设的建议。比如，内蒙古自治区已开展相关实践，设置直属事业单位——内蒙古自治区自然资源督察保障中心，协助内蒙古自治区自然资源督察机构开展自然资源督察工作。

3 当前省级自然资源督察工作难点

3.1 省级自然资源督察体系不够完善

从总体上来看，我国省级自然资源督察制度建设还处于探索阶段，需要各省（自治区、直辖市）在督察实践中不断完善。一是多数省份仅针对国家自然资源督察提出的整改意见，建立了自然资源督察问题整改机制，尚未开展省级自然资源督察工作。少数开展自然资源督察的省份也是以落实上级机关决策部署、上级领导批办事项及会议议定事项为主，尚未建立省级自然资源督察长效机制。二是省级自然资源督察还面临着督察专业人员缺乏、任务繁重、责任重大等问题，不利于省级自然资源督察工作开展。三是省级自然资源督察还存在督察前期准备不足、督察程序不明晰、信息公开程度低等问题。

3.2 省级自然资源督察对象界定不一

不同省份对省级自然资源督察对象界定不一，主要体现在督察层级和督察部门两个方面：在督察层级上，目前大多数省份督察对象为市县两级政府，因为督察省级政府容易与国家自然资源督察对象重叠，如果督察扩大到乡镇政府，又缺少足够的督察人员和督察经费保障。由于部分省份将自然资源主管部门列入督察对象，国家自然资源督察只涉及政府，未涉及自然资源主管部门，而省级自然资源督察增加对自然资源主管部门的督察，会导致督察部门不一致，不利于与上级协调工作。

3.3 省级自然资源督察威慑力不够

省级自然资源督察威慑力不够，工作效果与国家自然资源督察相比还有较大距离。一是从督察主体来看，设立了省级自然资源督察机构的省份，在所设置的专门机构及人员配置上往往面临权责不对等、层级不一致的困境。多数省级自然资源督察小组组长由省级自然资源主管部门现职厅级领导担任，而对比省级生态环保督察多由省长或副省长直接担任，则存在明显劣势[6]。此外，在行政实践中，对于上级机关部署的重要工作、上级领导同志批示交办的重要事项等，地方政府重视程度较高，但对于日常督察、例行督察等方式发现的问题可能无法引起地方政府的重视，导致在相关整改措施落实上敷衍了事，从而弱化了日常督察和例行督察的职能，不利于建立长效化的省级自然资源督察机制[7]。二是在督察结果的运用上，自然资源违法违规问题经常出现屡察难止、复发多发、久拖不决的问题，督察机构对不整改或者整改不到位的督察对象缺乏强制性约束措施，而且地方政府在追责问题上普遍存在避重就轻现象，省级自然资源督察很难对地方政府形成长期和强大的威慑力。

4 省级自然资源督察的优化路径

4.1 基本原则

省级自然资源督察是自然资源监管体制的重要组成部分，是贯彻落实党中央、国务院自然资源决策部署及法规政策等顺利落地的有力保障。建立省级自然资源督察制度的主要目标是规范地方政府自然资源管理工作，提高地方政府自然资源监管效能，系统推进山水林田湖草生命共同体综合治理。推动保障省级自然资源督察工作，应把握以下原则：

(1)坚持问题导向。牢固树立问题意识，坚持问题导向和目标导向，深入基层，通过调查研究及时发现问题，科学分析问题，着力解决问题，履职尽责[8]。

(2)注重效率。针对发现的问题，明确整改目标，细化整改措施，限定整改时限，要做到重点突出、务求实效，确保决策落实、政策落地。

(3)维护地方积极性。维护地方政府积极性和主动性，不改变和不取代市、县、乡政府及自然资源主管部门相关管理职权。

(4)坚持全方位督察。结合自然资源管理全链条，对地方政府自然资源开发利用和管理情况、落实中央重大方针政策等进行事前、事中、事后全方位监督。

4.2 优化路径

从树立新型自然资源督察理念、完善督察法律法规、加强与国家自然资源督察有效衔接、探索科学督察方式、严格规范督察程序、强化信息化建设等方面，建立省级自然资源督察的长效机制，打通决策部署的“最先一公里”和政策落实的“最后一公里”。

4.2.1 树立新型自然资源督察理念

理念是行动的先导，发展实践需要发展理念引领。具体来说，需要树立以下自然资源督察理念：一是要树立“人与自然和谐共生”的自然督察理念。人类对大自然无序开发与粗暴掠夺，最终都会伤害到人类自身。自然资源督察工作要延长触手、深入基层，强化源头防控、过程监管，保障对自然资源取之有度、用之有道，创造人与自然和谐共生的新局面。二是树立“绿水青山就是金山银山”的绿色督察理念。把握好经济发展与生态文明之间的辩证统一关系，不能以牺牲环境为代价换取一时的经济增长。省级自然资源督察必须严督严察，对于地方设立的破坏生态环境、危害自然的项目必须坚决叫停[9]。三是树立“山水林田湖草是生命共同体”的系统督察理念。省级自然资源督察必须统筹考虑生态环境与各自然资源要素之间的关联，推动生态系统的整体保护、系统修复、综合治理。

4.2.2 完善自然资源督察体系

健全法制是保障行政监督的前提条件。要认真系统地总结近些年来国家和省级自然资源督察的探索实践，制订省级自然资源督察机构运作的规则清单。一是根据“三定”方案系统梳理各级政府自然资源管理责任，进一步明确省、市、县（区）、乡政府及相关部门自然资源管理责任，推动形成符合地方特色的自然资源管理工作责任体系。二是各省（自治区、直辖市）加快建立完善省级自然资源督察工作机制，明确省级自然资源督察机构及制度的法律地位，明确督察的原则、类型、方式、程序规范和纪律要求等。三是健全省级自然资源督察质量评价体系与自然资源督察整改反馈制度。评估省级自然资源督察实施效益，强化督察结论的应用[10]，提升督察质量及督察发现问题的整改效率。四是健全省级自然资源督察多部门合作机制。与生态环保督察机构、审计机关、纪检监察机关等建立合作机制，明确各部门督察职责，构建信息共享、业务协商、案件移交等联动机制。五是积极推动国家层面自然资源督察政策法规体系化，为省级自然资源督察体制建设提供法律依据和参考。

4.2.3 加强与国家督察的有效衔接

要加快建设国家和省级无缝对接的自然资源督察体系，尽快形成督察合力。一是省级自然资源督察机构要做好与国家自然资源督察的协调对接工作，配合国家自然资源督察开展例行督察和专项督察等工作。省级自然资源督察机构在中央与地方政府之间扮演一个“中间人”的角色。二是国家自然资源督察通过发现机制、纠正机制找出地方政府在自然资源利用和管理中存在的问题，并提出整改意见；而省级自然资源督察应以落实责任、督促整改工作为主。省级自然资源督察应针对国家自然资源督察整改意见落实不到位的情况，压实地方责任，推动地方整改。三是针对国家自然资源督察难以过多关注县（区）、乡政府自然资源开发与保护责任的问题，省级自然资源督察应当作为国家自然资源督察的补充与延伸，将关口前移、触角延伸，做到及时发现问题、查处问题、解决问题。四是与中央环保督察等相关督察做好衔接，发挥好自然资源部门、生态环境部门、检察机关各自职能，加强协同配合、机制衔接，形成督察合力。

4.2.4 探索科学督察方式

要着眼于区域实际，构建灵活实用、稳定规范的适合本地区情况的省级自然资源督察新方式。一是对于专项督察，各省（自治区、直辖市）应充分发挥其针对性强、震慑力大的特点，聚焦国家自然资源督察重点督察任务，及时督促地方整改问题，推动中央政策落地。二是对于日常督察，各省（自治区、直辖市）应充分发挥其常规性、全面性的特点及其在形势研判和成效评估上的基础性作用，及时发现和解决突出问题，实现常态化监管。三是对于例行督察，应该根据各（自治区、直辖市）情况适度改进。例如有些省份地市较多，完成一轮例行督察时间较长，且对全省影响有限，应该视情况压缩例行督察时间、调整例行督察方式。四是建立综合督察，充分吸收例行督察覆盖内容全面的优势，组织各自然资源领域专业人员统筹协调、协同落实，对土地、规划、矿产、海洋、林草等进行全要素、综合性、一体化的“综合督察”，这样既体现了山水林田湖草系统性、整体性治理理念，又收到了综合督察的效果，有利于本省生态系统修复和自然资源综合治理。

4.2.5 严格规范督察程序

要从突出重点、简化流程、精准督察等方面，明确省级自然资源督察工作的步骤、时限等程序性问题，保障省级自然资源督察的规范性，提升督察的效能。一是在制定省级自然资源督察工作程序时可以借鉴国家土地督察的成熟经验：建立制定年度自然资源督察工作计划，明确督察任务；发送督察通知书，进驻地方开展调查和实地督察；梳理督察发现的问题，编写自然资源督察报告，提出督察意见，明确整改要求；对被督察地区问题整改进行督察核实和检查验收等，并在后期实践的基础上根据地方实际情况加以系统总结，形成制度化规定，促进省级自然资源督察程序的规范化。二是在制定督察程序中要对每个环节做出明确规定。例如，公布督察组进驻后的联系方式、督察发现问题的标准，明确督察意见反馈方式、督察意见整改时限、督察机构开展整改核实流程等，保障省级自然资源督察程序更加标准、规范。

4.2.6 强化信息化建设

目前省级自然资源督察队伍的构成主要是以城乡规划督察队伍为主，面临着业务领域更加广泛、任务更加饱满而人员编制缺少的问题。因此，转变自然资源督察工作方式，构建数字督察系统，实现督察业务全流程网络化，成为当前解决问题的有效方法。一是在内业审查方面，利用信息化、网络化等互联网技术，建立一套在自然资源部、国家林业和草原局、各省份之间互联互通、信息共享、无缝衔接的综合性业务信息系统，实现数据存储、对比分析、统计汇总、报表输出等功能。二是在外业核查方面，利用航摄设备、导航定位、无人机倾斜摄影、数据自动化处理、督察目标自动识别等现代化信息、通信技术，探索出一条数据快速准确获取、意见建议实时反馈的完整技术路线，辅助省级自然资源日常、例行、专项督察的外业查证工作[11]。三是从内业审查、外业核查两方面入手，建立一套“天上看”“地上查”“网上管”“一体化”的督察新模式，以实现省域层面上对自然资源的全面性、全域性督察，切实提升自然资源督察的工作效能、行政效率和威慑能力[12]。