城市设计理念下土地储备实施路径研究

■ 吴 飞/张晓蕾

（1.江苏省自然资源厅，南京 210017；2.江苏省国土资源研究中心，南京 210017；3.江苏自然资源智库，南京 210017）

0 引言

土地储备制度是我国土地市场建设的重要基础性制度，是统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的重要内容[1]，对稳定土地市场、促进经济社会发展等具有重大作用。城市设计作为一种营造美好人居环境和宜人空间场所的重要理念与方法，是国土空间规划体系的重要组成部分，其内涵逐步走向“设计治理”，在新时期推动以人为本的国土空间治理过程中将发挥更加重要的作用。

纵观已有研究成果，土地储备制度自设计之初，就引起学术界广泛研究。国内学者多从政策演进、制度建设、机构管理、融资机制、资金管理、规划编制、系统建设等角度开展研究[2-5]，少部分学者基于地方实践探讨城市规划与土地储备的良性互动机制[6-8]。新形势下，国土空间规划体系重塑[9-10]，土地储备面临新要求新挑战，但在既有研究中关于两者互动关系的新思路、新理念研究较少。城市设计是落实国土空间“五级三类”规划的重要手段，将城市设计思维融入土地储备工作全过程中，增强两者黏合度，是推进“两统一”职责有效落实的现实需要，也是推动业务深度融合的重要路径。本文尝试厘清新形势下土地储备转型新方向、新要求，剖析将城市设计理念引入土地储备工作的价值和作用，基于城市设计思维提出“重点区域—功能片区—优质地块”收储的总体思路和实施路径，以期为有效发挥土地储备在促进土地市场调节、优化国土空间格局、充分显化资产价值方面的作用，解决发展不平衡不充分的问题提供新思路、新方案。

1 新时代土地储备转型主要特征

土地储备是开展城市建设、城市更新、重大基础设施和惠民工程的重要路径。在自然资源资产管理体制下，土地储备在优化国土空间格局、提升空间品质、满足人民美好生活需求方面将发挥更加重要的作用。

1.1 开展“全要素、全口径、全链条”收储成为主要方向

从收储经营性用地为主向全口径收储转变，从供应导向向供应与要素保障并举转变，从国土资源到自然资源，全要素、全口径、全链条收储成为土地储备转型发展的主要方向。统筹做好经营性用地、文教卫等民生用地、基础设施用地、工业用地等多元化全要素保障，需要进一步“拓范围、统城乡、强落实、明预算”。从要素一体化、全生命周期管理角度出发，紧密联系和有效衔接土地收储、土地前期开发和土地出让等工作环节，全面规范土地储备规划、计划、项目、资金、资产、债券管理，发挥土地储备在维护所有者权益、实现土地资产收益、促进节约集约用地、调控土地市场、优化国土空间结构和布局等方面的作用。

1.2 实现“资产化、立体化、精细化”管理成为重要目标

一是侧重资产管理。政府储备土地是全民所有自然资源资产的重要组成部分，科学储备土地是维护和实现所有者权益、实现土地资产保值增值的重要内容。新时期，土地储备模式发生重大变化，不同模式选择会产生不同的资产效果[11]。二是实现立体化储备。国土空间治理面向的是全要素、全空间、全周期，土地储备工作是落实国土空间规划要求的重要路径，土地储备工作也将逐步由平面管理向立体管理转型。三是实现精细化管理。面对高质量发展需求、城市能级提升需求及人民对美好生活环境需求，土地收储的区位性、方向性需更加明确，加之市场主体对供应地块的预期性、美观性、实用性要求在不断提高，因此需强化精细化管理思维，推进出库地块的定制化、可视化，更有效地发挥对城市品质提升的作用。

1.3 发挥“稳增长、防风险、强调控”作用成为主要战略导向

土地储备在自然资源管理部门落实所有者职责中具有广泛的应用潜力，在当前防范化解房地产市场风险，全面落实“房住不炒”，稳地价、稳房价、稳预期的政策大背景下，对如何提高土地收储效率，如何“做精储优”，如何实现土地经营效益最大化，提出了新的挑战和更高要求。各级政府在编制储备规划、三年滚动计划、年度计划时，一方面要统筹好区域之间、城乡之间、近期与远期、增量与存量之间的关系，进行合理化规划引导，充分考虑当前房地产市场、土地市场发育情况和面临的风险，充分发挥土地储备的“蓄水池”作用；另一方面要依据土地储备资产价值生成的要素投入贡献，探索通过土地储备债权和股权等形式充分吸引社会力量参与，破解风险和成本“双提升”难题[12]。

2 城市设计理念在土地储备中的价值和作用

当前，城市发展更加注重内涵和品质提升，推动国土空间高质量发展和高水平治理，目标就是要缔造高品质生活环境，“以人民为中心”成为国土空间治理的核心理念。城市设计是贯穿国土空间规划体系、落实统一行使国土空间用途管制职责的重要理念和方法，土地储备是落实统一行使所有者职责、实现资产保值增值的重要平台。将城市设计引入土地储备，既是推动业务深度融合、实现“两统一”职责落地见效的重要路径，也是助力构建高品质国土空间、提升国土空间治理效能的关键抓手。

2.1 通过嵌入多维空间表达理念，提升土地储备精细化管理水平

以往各地土地储备工作模式多以计划跟着项目走为主，缺乏宏观层面的规划统筹与引导，土地储备与规划衔接机制不够健全。当前，我国规划由图景规划向治理规划转变，“城市设计”的价值、对象、途径等都得到进一步拓展[13]，更加体现对区域整体性的统筹和把握，突出区域资源优势和地域特色，对多维空间形态和空间环境的蓝图表达内容更加丰富。强化规划引领和规划思维要求，可以破解城市资源约束的发展瓶颈问题，提高土地利用质量和效率，强化存量用地高质量、全生命周期管理等。在城市设计理念指导下进行土地储备，将土地储备工作从“二维”转变为“多维”，以精细化管理、土地集约利用、生态文明建设、城乡用地统筹为导向，进一步挖掘发展空间，可以更加精准地匹配市场主体需求，做好资产价值评估分析，有序完善基础设施和公共配套设施，合理确定收储规模、空间和时序，提升储备工作的系统性、科学性和合理性，实现“地尽其用”和“地尽其利”的目标，助推城市美学价值和城市经济和谐统一。

2.2 充分发挥城市设计资产效应，推进储备土地资产保值增值

从本质上来说，地区的发展就是资产盘活、升值、产生效益的过程，城市空间的变化与整合，是经济资本作用的结果。当前，城市设计已从空间形态的设计进化到空间关系的设计，通过对区域功能结构、产业结构、用地布局、生态环境、城市风格进行优化调整，实现资本与技术的空间重组，体现不同资源价值的重塑，实现区域资产的不断升值（本质上也是资本运营的过程）。空间生产和空间关系塑造的起点和目的，是“人本”[14]。商业用地价值实现快速增值，必然需要有良好的区位条件、便捷的交通、安全的环境和浓厚的商业气息，需要较好的用地布局、基础设施和服务设施配套，土地储备和供应的过程，就是不断满足人类需求的过程，也是资产价值不断显化的过程。土地储备实施的过程，是落实新空间关系重塑的过程，可以充分显化城市规划、城市设计带来的（潜在）价值效应，有效引导协作关系的建立和共同效益的最大化，从而实现空间资产的保值增值。

2.3 强化城市设计空间功能引导，提升“全口径”土地储备管理效能

土地空间资源是支撑土地储备的基础，由于资源本底不够明晰，缺乏对区域可储备土地资源总量、结构和空间分布情况的空间管控力度，增量和存量统筹难度较大，在区域土地储备潜力、项目安排与土地供应之间缺乏联动，不利于进行前瞻性统筹把控。将城市设计理念与方法全方位融入“全尺度-全要素-全过程”国土空间规划体系中，用全域统筹替代项目思维，在“城-乡”空间统筹、“区域-地块”分级传导和“布局-形态”纵向串联中发挥着重要作用。当前城市空间发展更突出“人的生存权与发展权”，与之匹配的空间生产模式正在逐步建立，地区更新与发展的格局正在重塑，人与城市、人与自然的协同发展正在推进[15]。因此可以根据城市发展需求，聚焦空间重点板块、重大基础设施、重大项目开展土地储备工作，提升城市设计与土地储备的良性互动关系，使城市设计能够更加有力的指导土地储备、提升土地资产价值，使土地储备更加高质高效地实施规划设计内容，充分发挥对地区发展的调控作用。

3 城市设计引入土地储备全流程管理的实施路径

3.1 总体思路设计

为保障落实各地发展战略，推动地方高质量发展和城市能级提升，要将城市设计理念贯穿于土地储备工作始终，主要体现在土地储备规划、计划编制及储备土地收储、出让等全流程管理过程中。基于不同层级国土空间规划体系中城市设计方法运用要点，通过“定格局、定目标、定区域，定功能、定规模、定时序，定价格、定方案、引导市场需求”的思路（图1），分层级（“重点区域—功能片区—优质地块”）、有侧重地将城市设计理念和内容融入土地储备工作中，实现城市设计理念的有效传导，以更好地发挥土地储备的宏观调控作用，满足人民生活需求、落实环境保护要求、匹配市场需求，充分体现自然资源资产的经济价值、社会价值和生态价值。

图1 城市设计理念下的土地储备实施总体思路

3.2 通过城市设计统筹区域空间关系，框定储备格局、目标和重点区域

新时期的土地储备工作，需要从人与自然和谐共生和山水林田湖草沙是一个生命共同体的理念和视角出发，充分统筹协调生态、农业和城镇空间的布局要求，切实发挥维护所有者权益、实现自然资源资产保值增值方面的作用。市（县）域层面的城市设计方法和思维运用，有助于框定区域发展格局和生态、农业、城镇空间秩序，明确土地储备目标和确定重点收储区域。

一是框定发展格局，明确整体空间秩序，指明“全口径”收储方向。以城市设计为指导，引导区域空间关系重塑，改善生态环境和居民生活条件，提升国土空间品质，是推动区域综合效益提升和资产增值的重要路径，多地正在以城市设计为引导推进城乡建设高质量、高品质、高效率发展，以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳理念将融入城市设计全过程。土地储备作为重要抓手，理应落实发展要求，拓展收储范围，更好地为城市高质量发展提供保障。市（县）国土空间规划中对城市设计方法的应用，可强化全域全要素整体统筹，突出对空间结构和空间形态整体框架性导控，有助于识别山水景观-城乡总体格局，构建绿色开放空间网络，明确重点保护空间和重点发展区域。为探索搭建城乡土地储备制度、引导土地储备向“调控”城乡区域拓展指明方向，为探索开展收储国有农用地、国有未利用地及其他种类自然资源资产提供区域引导。

二是营造空间形态，打造关键节点，确定重点收储区域。在识别生态、农业、城镇空间的基础上，依托城市设计思维，塑造不同空间功能、空间形态和空间秩序，重塑历史文脉、生态格局、农业空间与城市品质提升的关系，明确储备区域，助推空间经济发展，促进资产增值。首先，基于生态系统完整性、连通性及绿色开放空间网络构建需求，识别重点生态修复区域，确定生态空间收储重点区域。其次，基于乡村规划设计中对农田景观、村庄聚落、村庄风貌和村庄建筑等的立体设计，以农业景观带的视角修正补充农业空间，结合农村产业及公共服务设施建设需求，明确集体建设用地收储重点区域。最后，以发展格局和避让因素视角修补城镇发展空间，充分考虑城市发展对整体空间秩序、设施品质提升、历史文化保护等要求，识别出城镇土地储备的重点区域和重要节点（图2）。在土地储备过程中，以解决“地从哪里来，地到哪里去，资金如何平衡”等重大问题，以服务重大项目与民生工程、平衡资金投入和出让收益、统筹存量项目和新增项目为原则，进一步明确土地储备的未来潜力空间、重点分区和储备用地结构。从发展战略和定位、资源分布、布局结构、空间导向、资金需求等方面开展分区引导，指导各级政府开展土地储备工作。

图2 城市设计理念介入土地储备重点区域确定

3.3 通过城市设计差异化引导，确定片区收储的功能、规模和时序

详细规划中的城市设计更注重特色要素、山水格局、人文格局、城镇发展格局在空间结构和空间形态上的纵向传导，主要通过“空间廊道”和“功能片区”精细化设计予以差异化引导[16]，这有助于更加科学地确定储备规模和推进时序，推动城市开敞空间打造、土地成片开发、城市更新等工作有序实施。

一是构建“空间廊道”框架，以收储形式推进城市生态环境系统整治，打造高品质开敞空间。安全与健康是生存之本，当前城市发展逻辑正在转变，需要将人民对美好生活的向往作为城市设计工作的根本目标，回归以人为本、绿色发展的思路上来。打造空间廊道，对改善生态环境和居住环境有着十分重要的意义。针对山前地区和滨水地区，应在保护自然山体、原生地貌不被破坏的情况下，打造山地景观和滨水景观，在实施收储过程中，可以把构建多层次多类型的开放空间作为目标，对区域开放空间、生态廊道区域进行整体收储，通过国土空间综合整治、生态修复等手段，因地制宜打造沿江、沿河、沿路、沿山的绿色生态景观带，改善生态环境，打造高品质开敞空间，提升城市整体价值。在遵循“三区三线”管控要求基础上，遵循城市视线通廊、建筑界面、建筑高度等城市设计要求，注重山前地区、滨水地区空间形态和风貌打造，适度开展部分经营性用地收储和前期开发工作，与生态产品价值实现相协调，从而提升区域土地潜在价值。

二是强化“功能片区”引导，分类分步推进收储工作，打造高品质城镇发展空间。重点控制区内侧重特色空间、景观风貌、开放空间、交通组织、建筑布局等内容的详细设计，引入城市中心区、交通枢纽区、商务中心区、产业园区核心区等片区差异化设计理念，提出不同收储思路和重点（图3）。针对城市中心区、商务中心区和交通枢纽区，要优先开展公共空间、交通等基础设施收储和前期开发工作，搭建完善片区基础设施配套框架，强化地上地下空间的互动利用、功能混合和空间复合利用，引导土地供应方向。针对产业园区核心区，要优先开展公共空间体系、重要界面景观塑造，形成良好的产业发展空间格局；根据产业发展定位，通过集中收储、有序供应，实现经济效益最大化。针对历史风貌与文化遗产保护区，要采取活化更新的方式，保留全部历史建筑和传统风貌建筑，将项目开发向天台和地下空间转移；拆除部分没有保护价值的濒危建筑，降低建筑密度、提高街区环境质量。针对老城复兴区，要重点聚焦挖掘特色风貌，织补公共空间网络，在收储过程中，更多地推进存量建设用地盘活，根据城市定位进行渐进式的新改造，注重空间经济价值挖掘。

图3 城市设计理念介入土地储备片区收储过程

三是强化“片区收储”理念，整体推进土地储备工作，合理引导市场主体预期。为解决拆迁资金、指标分配、建设进度等问题，各地在实践中不断探索片区收储的操作路径。通过片区收储可以有效释放产业空间载体，统筹推进基础设施布局和景观设计等，有助于形成高品质的生活空间、产能空间和公共配套空间，为城市发展提供更多的高质量资源要素保障。为此，针对重点控制区，建议采用“片区收储”模式，根据城市设计具体要求，整体推进前期开发工作，确保提高资金投入和使用效率，提升土地储备效率，稳妥推进土地资产运营。结合不同主导功能，细化城市设计要点，对区域内地块进行规划条件模拟，测算土地收储资金收支情况，更好地做好全域土地收储资金平衡，确定收储规模和时序、出让规模和时序等。同时，可以倒逼优化城市设计内容，塑造片区发展整体设计效果，从而提供一个可观、可感、可预期的多维空间，进一步满足市场主体需求，引领市场主体预期。

3.4 通过城市设计价值引导，确定地块储备方案、价格并引导市场需求

在土地储备地段（地块）实施层面，可通过融入城市设计理念在界面、形态、风貌、高度、公共空间、建筑设计条件、环境景观设计条件等方面提出要求和引导（图4），打造高质量地段（地块），塑造高品质生态、生产、生活空间，更好地匹配人们对美好生活品质和美好环境的追求，充分彰显自然资源资产价值。

图4 城市设计理念介入地块收储-供应全过程

一是优化城市设计要点，引导工程安排和建设项目选址。提升人民生活品质，保证保障性生存权空间是基础，如地下部分的轨道交通系统、综合管廊系统、地埋式市政设施系统、管道物流系统、地下应急避难与人防安全系统，以及地上部分的公园绿地、医疗卫生体育空间等。根据城市总体发展安排，详细规划和专项规划对具体地块的用途、开发强度等作出实施性安排，城市设计从空间形态、风貌协调性和功能适宜性等提出设计要求，注重用地兼容性、公共空间类型结构及连通性、景观绿道设计、建筑界面连续性、建筑高度密度立面、公共服务设施配置等立体空间要求，实现空间结构和空间形态传导及公共空间品质的细化，合理引导建设项目用地规划选址、供地规模和时序。土地储备地段（地块）实施过程，实现了城市设计条件的法定化，是城市设计思维和方法发挥重要作用的环节。

二是落实“空间廊道”打造要求，将生态设计策略融入生态用地储备过程中，提升环境品质和生态价值。在塑造城市生态景观、构建蓝绿空间网络、建设公园等公共开敞空间时，将城市设计思维运用到生态空间/地块储备实施中，即进一步丰富和拓展城市设计内涵，坚持遵循生态规律，以自然为本、整体和谐为原则，提出整体生态设计思路，对在此基础上开展的各类人为活动进行引导控制，用设计思维使人工建筑与自然要素实现有机融合。如，在打造城市生态景观带时，充分发掘和利用原有景观特征，对需要整治修复的片区（地块）进行统一收储、统一实施拆迁和产业退出、统一实施环境整治修复工程，保护和恢复自然景观形态，运用乡土植物/植被构成绿色景观，尽量少的介入人工景观，减轻或抵消人类活动对生态环境造成的负外部性。此外，还可以引导周边建设项目选址，将生态空间/用地收储与产业导入相结合，对产业准入类型和建筑类型、高度、形态、风貌等提出设计指标要求，引导和带动绿色产业、循环产业的发展，推动生态产业化和价值转化进程。

三是将精细化城市设计融入产业地块打造中，构建集约高效的生产空间，支撑产业升级。在统筹安排国土空间格局基础上，着力促进城市产业转型升级、营造优良产业生态、优化产业空间格局，重塑重点产业发展空间。在遵循详细规划前提下，结合产业发展目标和方向、产业布局、用地权属、使用效率、空间关系影响等，针对产业地块开展面向实施的精细化城市设计，对周边环境整体设计、片区建筑高度和风貌、地上地下空间使用设计条件提出具体要求。一方面，改变以单个项目为导向的做法，对土地资源进行集中收储，可为国家、省、市重大项目及优质产业项目提供宝贵的连片空间。另一方面，根据产业片区发展导向，落实精细化城市设计要求，对地上地下空间开发、管线布置和其他配套设施等进行统一前期开发，提升产业园区建设品质；在统一供应阶段，引入符合园区发展导向的产业类型和企业，提升产业发展匹配度，增强产业链、供应链稳定性。

四是将城市设计融入生活空间塑造中，探索编制规划强排方案，吸引市场主体，显化地块价值。健全完善过程化、规范化、精细化土地储备机制，充分发挥土地储备对土地供应的调控作用。在城市设计较为完备的区域，应以服务民生工程和市场需求、平衡资金投入和出让收益、统筹存量和增量空间布局等为原则，根据城市设计成果，提前预测储备地段（地块）的价格和投资收益，结合市场需求确定供应规模、空间布局和供应时序。针对部分居住（商服）用地，特别是周边基础配套设施较为完备的地块，编制规划强排方案，明确地块的面积、规划用地性质、容积率、建筑密度、建筑高度、主要出入口、停车泊位、绿地率、必配公共设施和市政基础设施等要求。在规划许可中明确地块城市设计条件，明确地块区位、道路红线的坐标和标高、地块的坐标和标高、建筑界线、出入口位置，以及地块周边的环境和基础设施。在满足规划指标的前提下，尽可能对接市场主体需求，创新供给产品，以吸引更多的市场主体，进一步提升和显化土地资产价值和空间经济价值。

五是加强城市设计和土地储备工作流程对接，提升信息化管理支撑保障，推进在国土空间规划体系下土地储备管理业务的优化和完善（图4）。土地储备项目一般分为前期准备、项目立项、项目实施、期间（入库）管理和土地供应5个阶段，从国土空间总体规划、详细规划、城市设计各个环节与土地储备规划、计划充分衔接，覆盖从土地储备计划到土地供应的全周期、全流程管理。加强土地储备资金的全程管控，建立项目“立项投资估算审核—实施投资监理动态审核—成本认定”的全周期资金监管，从而更好地控制土地储备成本，有效防止系统金融风险。此外，基于国土空间规划“一张图”管理平台和土地储备监测监管系统，将土地储备规划、计划等与规划、城市设计信息化成果对接，实现信息化支撑下的土地储备高质量精细化管理。